Уставни суд, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Катарина Манојловић Андрић, др Агнеш Картаг Одри, др Боса Ненадић, др Милан Марковић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 9. новембра 2016. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за оцену уставности одредбе члана 46. став 1. Закона о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10).
2. Покреће се поступак за оцену уставности и законитости одредбе члана 248. став 2. Статута Лекарске коморе Србије („Службени гласник РС“, бр. 111/06, 68/08, 14/10, 36/11-УС, 43/11 и 22/12), у делу који гласи:“осим када се ради о коначној одлуци којом је изречена мера јавне опомене из члана 240. овог статута“.
3. Ово решење доставити Народној скупштини и Скупштини Лекарске коморе Србије, ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора из тачке 3. је 60 дана од дана достављања Решења.
О б р а з л о ж е њ е
I
У поступку разматрања основаности појединих уставних жалби поднетих против одлука Врховног суда части Лекарске коморе Србије, којима су изречене мере јавне опомене члановима коморе, Уставни суд је оценио да се као претходно питање за одлучивање по овим уставним жалбама, поставља питање сагласности одредаба Закона о коморама здравствених радника и Статута лекарске коморе Србије, којима је искључено вођење управног спора против наведених сдлука Врховног суда части Лекарске коморе Србије, са Уставом и законом.
Сагласно наведеној оцени, Уставни суд је, на основу члана 168. став 1. Устава, покренуо по сопственој иницијативи поступак за оцену уставности одредбе члана 46. став 1. Закона о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10) и поступак за оцену уставности и законитости одредбе члана 248. став 2. Статута Лекарске коморе Србије („Службени гласник РС“, бр. 111/06, 68/08, 14/10, 36/11-УС, 43/11 и 22/12), у делу који гласи:“осим када се ради о коначној одлуци којом је изречена мера јавне опомене из члана 240. овог статута“.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Законом о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10), основане су коморе здравствених радника, као независне, професионалне организације, уређено је чланство у коморама здравствених радника, послови, организација и рад комора, посредовање у споровима и судови части, као и друга питања од значаја за рад коморе. Чланом 7. став 1. Закона утврђени су послови које коморе обављају као јавна овлашћења (поверени послови), у које, поред осталог, спадају и организација судова части за утврђивање повреде професионалне дужности и одговорности чланова коморе, као и за изрицање мера за те повреде и вођење именика изречених дисциплинских мера члановима коморе (тач. 5) и 6)). Одредбама чл. 39. до 47. Закона уређена је дисциплинска одговорност чланова коморе пред судом части у случају повреде професионалне дужности или угледа члана коморе. Врсте дисциплинских мера које може изрећи суд части члановима коморе одређене су чланом 43. Закона, а једна од тих мера је и јавна опомена утврђена тачком 1) овог члана Закона. Одредбом члана 44. став 1. Закона прописано је да се мера јавне опомене изриче за лакше повреде професионалне дужности и угледа члана коморе, док је одредбом члана 45. став 4. Закона предвиђена двостепеност о одлучивању у поступку пред судом части на тај начин што је прописано да о жалби против одлуке суда части првог степена решава суд части другог степена. Оспореном одредбом члана 46. став 1. Закона прописано је да против коначне одлуке суда части којом је изречена дисциплинка мера из члана 43. тачка 1) овог закона члан коморе не може покренути управни спор.
Иста забрана предвиђена је и оспореном одредбом члана 248. став 2. Статута Лекарске коморе Србије, којом је прописано да је одлука Врховног суда части Лекарске коморе Србије коначна и да се против ње може водити управни спор, осим када се ради о коначној одлуци којом је изречена мера јавне опомене из члана 240. овог статута.
За оцену уставности оспорених одредаба Закона и Статута, према оцени Уставног суда од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. ст. 1. и 2.); да се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима (члан 137. став 2.); да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198. став 2.).
Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања у овом предмету, Уставни суд је имао у виду и поједине одредбе Закона о управним споровима (''Службени гласник РС'', број 111/09), којима је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита, да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 3. ст. 1. и 2.); да управни акт, у смислу овог закона, јесте појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.); да се надлежним органом, у смислу овог закона, сматрају државни органи, органи аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, привредна друштва, јавна и друга предузећа, установе, организације и појединци, као и посебни органи, када у вршењу јавних овлашћења решавају у управним стварима (члан 6.); да управни спор решава Управни суд (члан 8. став 1.); да се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, да се управни спор може покренути и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку (члан 14.).
Положај ималаца јавних овлашћења при вршењу поверених послова државне управе одређен је чланом 51. став 1. Закона о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14), којим је прописано да при вршењу поверених послова државне управе имаоци јавних овлашћења имају иста права и дужности као органи државне управе.
Одредбом члана 135. став 2. тачка 4) Закона о здравственој заштити („Службени гласник РС“, бр. 107/05, 72/09, 88/10, 99/10, 57/11, 119/12, 45/13, 93/14, 96/15 и 106/15) је прописано да ће оснивач здравствене установе разрешити директора пре истека мандата ако му надлежна комора изрекне једну од дисциплинских мера прописаних законом.
III
Законом о коморама здравствених радника је основано пет комора здравствених радника у Републици Србији, као независне и професионалне организације лекара, стоматолога, фармацеута, биохемичара и медицинских сестара и здравствених техничара, којима је поверено вршење одређених јавних овлашћења, сагласно члану 137. став 2. Устава. Један од Законом поверених послова које обављају коморе здравствених радника јесте и организација судова части за утврђивање повреде професионалне дужности и одговорности чланова коморе, као и за изрицање мера за те повреде и вођење именика изречених дисциплинских мера члановима коморе. Дисциплинска одговорност чланова коморе уређена је одредбама чл. 39. до 47. Закона. Тако је одредбом члана 39. Закона прописано да је члан коморе дисциплински одговоран пред судом части ако чињењем или нечињењем изврши повреду професионалне дужности или угледа члана коморе, које су одређене чланом 40. став 1. Закона и статутом коморе. Суд части, који може бити првог или другог степена, у зависности од тога да ли је образован у седишту огранка коморе или у седишту коморе, може након спроведеног дисциплинског поступка, изрећи члану коморе једну од следећих дисциплинских мера: 1) јавну опомену, 2) новчану казну; 3) привремену забрану самосталног рада у обављању одређених послова здравствене делатности и 4) привремену забрану самосталног рада у обављању здравствене делатности. Јавна опомена и новчана казна се изричу за лакше повреде професионалне дужности и угледа члана коморе, док се мере привремене забране самосталног рада у обављању одређених послова из здравствене делатности или здравствене делатности у целини изричу за теже повреде професионалне дужности и угледа члана коморе. Против одлука суда части првог степена дозвољена је жалба суду части другог степена, међутим вођење управног спора против коначне одлуке суда части је дозвољено само у случају када је том одлуком изречена дисциплинска мера новчане казне или привремене забране самосталног рада у обављању одређених послова из здравствене делатности или здравствене делатности у целини, али не и у случају изрицања јавне опомене, како је то изричито предвиђено оспореном одредбом члана 46. став 1. Закона.
Полазећи од наведеног, Уставни суд најпре указује да јавна опомена, по својој правној природи, представља најблажу дисциплинску меру која се може изрећи члану Коморе у случају лакших повреда професионалне дужности или угледа члана Коморе. Законом о коморама здравствених радника (члан 40.) и Статутом Лекарске коморе Србије (члан 47.) прописано је када члан Коморе врши повреду професиoналне дужности или угледа члана Коморе, али није одређено шта се од побројаног сматра лакшом, а шта тежом повредом. Стога је одредбом члана 47. став 7. Статута прописано да при одређивању дисциплинске мере, судеће Веће Суда части мора узети у обзир тежину и последице учињене повреде, околности под којима је до учињене повреде дошло, степен кривице учиниоца и његово држање након учињене повреде и дуге олакшавајуће или отежавајуће околности које су имале утицај на доношење дисциплинске мере. Из наведеног следи да је судеће Веће Суда части орган који цени да ли је члан Коморе својим поступањем, односно непоступањем извршио лакшу или тежу повреду професионалне дужности или угледа члана Коморе. За разлику од других предвиђених дисциплинских мера, попут новчане казне и привремене забране обављања одређених послова у здравственој делатности или здравствене делатности у целини, које садрже одређени степен репресивности и представљају казну због учињене грешке члана Коморе, јавна опoмена представља меру упозорења која се састоји у прекору упућеном починиоцу лакше повреде професионалне дужности или угледа члана Коморе.
У погледу правних последица изрицања јавне опомене члану коморе због лакше повреде професионалне дужности и угледа члана коморе, Уставни суд најпре указује да се одлука Суда части о изрицању јавне опомене објављује у гласилу Коморе, затим да се (као и све дисциплинске мере) уноси у евиденцију о изреченим дисциплинским мерама, одакле се брише по истеку од три године од правноснажности одлуке, уколико лекар није починио нову повреду од правноснажности одлуке, као и да се одлаже у Именик изречених мера члановима Коморе. Поред наведеног, сагласно члану 135. став 2. тачка 4) Закона о здравственој заштити, оснивач здравствене установе ће разрешити директор здравствене установе пре истека мандата, уколико му надлежна комора изрекне једну од дисциплинских мера прописаних законом, што би значило и у случају изрицања дисциплинске мере јавне опомене, против које није обезбеђена судска заштита.
Поводом оспореног решења из Закона и Статута, Уставни суд налази да је потребно имати у виду и решења која су за исту правну ситуацију предвиђена у неким другим професионалним јавним службама, па чак и државним органима у Републици Србији. Тако је за све дисциплинске мере у које спада и опомена, сагласно члану 85. Закона о адвокатури и члану 541. Закона о извршењу и обезбеђењу, дозвољено вођење управног спора. Исто право имају и судије и носиоци јавнотужилачке функције, на основу члана 98. став 4. Закона о судијама и члана 111. став 4. Закона о јавном тужилаштву.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да се у конкретном случају, као спорна, основано могу поставити следећа уставноправна питања:
- да ли јавна опомена, као дисциплинска мера, с обзиром на наведене правне последице које производи има карактер и обележја санкције за члана Коморе коме је изречена, или се пак ради само о тзв. "чисто моралној мери" упозорења без елемената репресивности. С тим у вези се поставља и питање да ли се изрицањем јавне опомене одлучује о правима, обавезама или интересу лица на које се ова дисциплинска мера односи, имајући у виду њене последице;
- да ли се искључивањем вођења управног спора против коначних одлука суда части Коморе којима су изречене јавне опомене члановима Коморе, нарушава право на судску заштиту и приступ суду утврђено чланом 32. став 1. Устава, као и право на правно средство, утврђено чланом 36. став 2. Устава;
- да ли су оспорене одредбе члана 46. став 1. Закона и члана 248. став 2. Статута in fine у сагласности са одредбом члана 198. став 2. Устава, имајући у виду да вођење управног спора није дозвољено против свих коначних одлука суда части, односно одлука Врховног суд части Лекарске комире Србије, односно да је искључено против одлука којима је изречена јавна опомена члану Коморе, а да, при томе, овим законом није предвиђена другачија судска заштита за ове одлуке;
- да ли су селективним прописивањем вођења управног спора против одлука суда части у Лекарској комори Србије, повређени уставни принципи једнакости свих пред Уставом и законом и забрана дискриминације, утврђени чланом 21. Устава.
У погледу оцене законитости оспорене одредбе члана 248. став 2. Статута in finе, Уставни суд је оценио да се као спорно поставља питање да ли је предвиђено искључење вођења управног спора у односу на поједине одлуке Врховног суда части Лекарске комире Србије, а без обезбеђења другачије судске заштите на основу Закона, у сагласности са одредбом члана 3. став 1. Закона о управним споровима, којом је прописано да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита.
IV
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је нашао да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 46. став 1. Закона о коморама здравствених радника и за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 248. став 2. Статута Лекарске коморе Србије, у делу који гласи:“осим када се ради о коначној одлуци којом је изречена мера јавне опомене из члана 240. овог статута“, те је решио да, на основу члана 50. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 209/07, 99/11 и 18/13-УС), самостално покрене поступак нормативне контроле ових аката.
На основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да ово решење достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
На основу чл 33. и 34. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да ово решење достави и Скупштини Лекарске коморе Србије, као доносиоцу оспореног Статута на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић, с.р.