Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1.Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. јануара 2016. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 54. став 5. у делу који гласи: „или за које је, у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина утврђено да су од посебног значаја за националну мањину“ и члана 60. став 3. Закона о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 52/11, 55/13, 35/15 – Аутентично тумачење и 68/15).
2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбe члана 54. став 10. Закона из тачке 1.
3. Ово решење доставити Народној скупштини ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора из тачке 3. је 60 дана од дана достављања Решења Народној скупштини.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднете су три иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 54. ст. 5. и 10. и члана 60. став 3. Закона из изреке.
Иницијативама поднетим 14. марта и 13. новембра 2014. године, идентичним разлозима оспоравају се одредбе члана 54. став 10. Закона, према којима чланове органа управљања из реда запослених предлаже васпитно-образовно, односно наставничко веће, за школу са домом – наставничко и педагошко веће, на заједничкој седници, а из реда родитеља савет, тајним изјашњењем. Како је том одредбом Закона право предлагања дато искључиво стручним органима, а у пракси постоји различита примена, односно нејединствено поступање у поступку предлагања чланова органа управљања из реда запослених, то је по мишљењу иницијатора ненаставном особљу ускраћено право предлагања чланова органа управљања па су као „остали запослени у овим установама дискриминисани… јер у њихово име неко други предлаже чланове органа управљања“. Из наведених разлога, по мишљењу иницијатора одредба члана 54. став 10. Закона у супротности је са уставним начелима из члана 21. ст. 1. и 3, члана 52. ст. 1. и 2. и члана 194. Устава. Мишљења су да би законска решења за оспорену одредбу Закона „требало (би), у најмању руку да буду као решење код избора директора ових установа, које је предвиђено у чл. 60. ст. 1. и 5. Закона“. Једном од ових иницијатива, предложено је да Суд до доношења коначне одлуке обустави од извршења одредбу члана 54. став 10. Закона.
Иницијативом од 7. августа 2014. године, предложена је оцена уставности одредаба „члана 54. и 60.“ Закона са наводом да су поједине одредбе „из Закона о националним саветима националних мањина ушле у Закон о основама система образовања и васпитања“. Иницијатор се позвао на Одлуку Уставног суда IУз-882/2010 од 16. јануара 2014. године, којом је Уставни суд утврдио да поједине одредбе Закона о националним саветима нису у сагласности са Уставом, међу којима је и одредба члана 12. став 1. тачка 5) тог закона, која је истоветна оспореној одредби члана 60. став 3. Закона о основама система образовања и васпитања. Сматра да је „потпуно нелогично и неживотно да су једне те исте одредбе у (једном) Закону поништене, а у другом остале на снази“. Као повод подношења ове иницијативе, иницијатор наводи одговор Министарства просвете, науке и технолошког развоја бр. 119-01-181/2014-02 од 26. маја 2014. године, према коме се, до доношења новог Закона о изменама и допунама Закона о основама система образовања и васпитања, којим ће се прописати нови поступак за именовање органа управљања и избор директора у појединим установама, након Одлуке Уставног суда IУз-882/2010 од 16. јануара 2014. године, могу и даље у целини примењивати одредбе Закона о основама система образовања и васпитања. Из садржине поднете иницијативе произлази да се предлаже и оцена уставности одредбе члана 54. став 5. Закона која је идентична одредби члана 12. став 1. тачка 2) Закона о националним саветима националних мањина за коју је Суд у предмету IУз-882/2010 такође утврдио да није у сагласности са Уставом.
Сагласно одредби члана 31. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС и 103/15), Уставни суд је 30. априла 2014. године доставио Народној скупштини „предлог за оцену уставности оспорених одредаба Закона о основама система образовања и васпитања“ од 14. марта 2014. године ради давања одговора. Како Народна скупштина није доставила одговор у остављеном року, а ни накнадно, то је Суд сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду наставио поступак.
II
У претходно спроведеном поступку, Уставни суд је констатовао, да се оспореним Законом о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 52/11, 55/13, 35/15 – Аутентично тумачење и 68/15), уређују основи система предшколског, основног и средњег образовања и васпитања, начин и услови за обављање делатности предшколског васпитања и образовања, основног и средњег образовања и васпитања, врсте програма образовања и васпитања, оснивање организација, финансирање и надзор над радом установа образовања (члан 1. став 1.).
Оспореним одредбама члана 54. ст. 5. и 10. Закона, прописано је: да у установи у којој се у већини одељења образовно-васпитни рад изводи на језику националне мањине или за које је у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина утврђено да су од посебног значаја за националну мањину, национални савет националне мањине предлаже три члана – представника јединице локалне самоуправе у орган управљања (став 5.); да чланове органа управљања из реда запослених предлаже васпитно-образовно, односно наставничко веће, за школу са домом – наставничко и педагошко веће, на заједничкој седници, а из реда родитеља – савет родитеља, тајним изјашњавањем (став 10.).
Одредбом члана 60. Закона, којим се уређује избор директора установе, у оспореном ставу 3. тог члана Закона прописано је да у установи у којој се у већини одељења образовно-васпитни рад изводи на језику националне мањине или за коју је, у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина утврђено да је од посебног значаја за националну мањину, орган управљања бира директора уз претходну сагласност одговарајућег националног савета националне мањине.
III
За уставноправно сагледавање оспорених одредаба члана 54. ст. 4. и 10. и члана 60. став 3. Закона о основама система образовања и васпитања од значаја су одредбе Устава којима је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је забрањена свака дискриминација непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран и да је изборно право опште и једнако, да су избори слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично (члан 52. ст. 1. и 2.); да се припадницима националних мањина, поред права која су Уставом зајемчена свим грађанима, јемче додатна индивидуална или колективна права, да се индивидуална права остварују појединачно, а колективна у заједници са другима, у складу са Уставом, законом и међународним уговорима, да путем колективних права припадници националних мањина, непосредно или преко својих представника, учествују у одлучивању или сами одлучују о појединим питањима везаним за своју културу, образовање, обавештавање и службену употребу језика и писма у складу са законом (члан 75. ст. 1. и 2.); да припадници националних мањина имају право: на изражавање, чување, неговање, развијање и јавно изражавање националне, етничке, културне и верске посебности; на употребу својих симбола на јавним местима; на коришћење свог језика и писма; да у срединама где чине значајну популацију, државни органи, организације којима су поверена јавна овлашћења, органи аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе воде поступак и на њиховом језику; на школовање на свом језику у државним установама и установама аутономних покрајина; на оснивање приватних образовних установа; да на свом језику користе своје име и презиме; да у срединама где чине значајну популацију традиционални локални називи, имена улица, насеља и топографске ознаке буду исписане и на њиховом језику; на потпуно, благовремено и непристрасно обавештавање на свом језику, укључујући и право на изражавање, припремање, слање и размену обавештења и идеја; на оснивање сопствених средстава јавног обавештавања, у складу са законом (члан 79. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, систем у области образовања и систем јавних служби (члан 97. тачка 10.); да је правни поредак Републике Србије јединствен, да је Устав највиши правни акт Републике Србије и да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. ст. 1. до 3.).
IV
Ради целовитијег сагледавања оспорених одредаба члана 54. и 60. Закона о основама система образовања и васпитања (у даљем тексту: Закон), Уставни суд је имао у виду и следеће одредбе овог закона којима је прописано: да делатност образовања и васпитања обавља установа (члан 7. став 1.); да образовно-васпитни рад у установи обављају наставник, васпитач и стручни сарадник (члан 8. став 1.); да установа има органе управљања, руковођења, стручне и саветодавне органе, у складу са овим законом, оснивачким актом и општим актом (члан 52. став 1.); да орган управљања има девет чланова, укључујући и председника, да чланове органа управљања именује и разрешава скупштина јединице локалне самоуправе, а председника бирају чланови већином гласова од укупног броја чланова органа управљања, да орган управљања установе чине по три представника запослених, родитеља и јединице локалне самоуправе (члан 54. ст. 1. до 3.). Према одредби члана 57. став 1. тач. 1) до 6) Закона, орган управљања поред осталог, доноси статут, правила понашања у установи и друге опште акте и даје сагласност на акт о организацији и систематизацији послова (тачка 1)); доноси предшколски, школски, односно васпитни програм (у даљем тексту: програм образовања и васпитања), развојни план, годишњи план рада, усваја извештаје о њиховом остваривању, вредновању и самовредновању (тачка 2)); утврђује предлог финансијског плана за припрему буџета Републике Србије (тачка 3)); доноси финансијски план установе, у складу са законом (тачка 4)); усваја извештај о пословању, годишњи обрачун и извештај о извођењу екскурзија, односно наставе у природи (тачка 5)); расписује конкурс и бира директора (тачка 6)). Према одредби члана 66. ст. 1. до 5. Закона, стручни органи предшколске установе јесу васпитно - образовно веће и стручни активи васпитача и медицинских сестара, актив за развојно планирање и други стручни активи и тимови, у складу са статутом (став1.); да су стручни органи школе: наставничко веће, одељенско веће, стручно веће за разредну наставу, стручно веће за област предмета, стручни активи за развојно планирање и за развој школског програма и други стручни активи и тимови, у складу са статутом, а школа са домом има и педагошко веће (став 2.); да васпитно - образовно веће чине васпитачи и стручни сарадници (став 3.); да наставничко веће чине наставници, васпитачи и стручни сарадници (став 4.); да педагошко веће чине васпитачи и стручни сарадници који остварују васпитни рад у школи са домом (став 5.). Одредбом члана 116. Закона прописано је, да васпитно - образовни рад у предшколској установи остварује васпитач у складу са посебним законом, да наставу и друге облике образовно - васпитног рада у школи остварује наставник, а да васпитни рад са ученицима у школи са домом остварује васпитач, да стручне послове на унапређивању васпитно - образовног рада у предшколској установи обављају педагог, психолог и други стручни сарадници, у складу са посебним законом, да стручне послове у школи обављају стручни сарадници: психолог, педагог и библиотекар, у музичкој школи - психолог, педагог, нототекар и медијатекар, а у школи за образовање одраслих - андрагог, психолог и библиотекар, да зависно од потреба школа и програма који се остварује, додатну подршку и стручне послове може да обавља и социјални радник, дефектолог, логопед и андрагог.
Одредбама члана 12. став 1. тач. 2) и 5) Закона о националним саветима националних мањина („Службени гласник РС“, број 72/09), било је прописано:
„У установама предшколског васпитања и образовања и основног и средњег образовања и васпитања чији је оснивач република, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, у којима се образовно-васпитни рад изводи и на језику националне мањине, или у којима се изучава говор, језик или култура националне мањине као посебан наставни предмет, национални савет:
1) …;
2) у установама у којима се у већини одељења обавља образовно-васпитни рад изводи на језику националне мањине, или за које је утврђено да су од посебног значаја за националну мањину, предлаже чланове управног, односно школског одбора – представнике јединице локалне самоуправе;
3) …;
4) …;
5) даје претходну сагласност на избор директора установа из става 1. тачка 2. овог члана“.
V
Анализом одредаба чл. 54. и 60. Закона о основама система образовања и васпитања Уставни суд је констатовао да наведени закон садржи истоветне облике учешћа националних савета националне мањине у управљању образовним установама, као и одредбе члана 12. Закона о националним саветима националних мањина. Надаље, Уставни суд, указује да је у Одлуци IУз-882/2010 од 14. јануара 2014. године („Службени гласник РС“, број 20/14), поводом оцене сагласности појединих оспорених одредаба Закона о националним саветима националних мањина („Службени гласник РС“, број 72/09), са Уставом вршио и оцену одредбе члана 12. Закона, којима су прописани поједини облици учешћа националног савета у управљању установама у области образовања у установама предшколског, основног и средњег образовања и васпитања чији је оснивач Република, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, у којима се образовно васпитни рад изводи и на језику националне мањине, или у којима се изучава говор, језик или култура националне мањине као посебан наставни предмет. Полазећи од Устава, Уставни суд је утврдио да одредба члана 12. став 1. тачка 2) у делу који гласи: „или за које је утврђено да су од посебног значаја за националну мањину“, није у сагласности са Уставом. У образложењу овог става Уставни суд је пошао од тога да је одредбом члана 12. став 1. тачка 2) предвиђено овлашћење националног савета да предлаже чланове управног, односно школског одбора - представника јединица локалне самоуправе, између осталог и у установама за које је утврђено да су од посебног значаја за националну мањину. Уставни суд је истакао да ни овим ни било којим другим законом није прописано које услове треба да испуњава васпитно-образовна установа да би стекла статус тзв. „установе од посебног значаја за националну мањину“ те је оценио да потпуна законска неуређеност појма „установе од посебног значаја за националну мањину“, сваку правну норму која било које овлашћење неког субјекта везује за установе од „посебног значаја за националну мањину“ лишава основних стандарда јасноће и одређености као предуслова принципа владавине права. С обзиром на то, Уставни суд је оценио да наведена одредба Закона не задовољава основне стандарде прецизности, јасноће и одређености правне норме, који су према ставовима овог суда, као и пракси и ставовима Европског суда за људска права, предуслов остваривања принципа владавине права, као темељног принципа сваке демократске државе.
Такође, Уставни суд је сагласно наведеним одредбама Устава утврдио да одредба члана 12. став 1. тачка 5) Закона, која прописује да национални савет даје претходну сагласност на избор директора установа у којима се образовно-васпитни рад изводи и на језику националне мањине (или у којима се изучава говор, језик или култура националне мањине као посебан предмет), није у сагласности са Уставом из разлога што у таквој установи васпитно-образовни рад могу остварити сви грађани, без обзира на своју националну припадност, те избор директора, не може бити условљен претходном сагласношћу националног савета националне мањине. Стога је Уставни суд оценио да је законодавац у одредби члана 12. став 1. тачка 5) Закона изашао изван мера за остваривање додатних права припадника националних мањина.
Даном објављивања наведене Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 20/14 од 21. фебруара 2014. године, одредбе члана 12. став 1. тачка 2) у делу који гласи: или за које је утврђено да су од посебног значаја за националну мањину“ и одредба члана 12. став 1. тачка 5) Закона о националним саветима националних мањина престале су да важе, а сагласно члану 168. став 3. Устава.
VI
Уставни суд налази да је одредба члана 54. став 5. Закона о основама система образовања и васпитања, у делу који гласи: „или за коју је, у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина утврђено да су од посебног значаја за националну мањину“ идентична одредби члана 12. став 1. тачка 2) Закона о саветима националних мањина, за коју је Уставни суд у Одлуци IУз-882/2010, у наведеном делу, утврдио да није била у сагласности са Уставом. Такође и одредба члана 60. став 3. оспореног Закона о основама система образовања и васпитања, којом је прописано да национални савет националне мањине даје претходну сагласност на избор директора установе у којој се у већини одељења образовно - васпитни рад изводи на језику националне мањине или за коју је, у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина, утврђено да је од посебног значаја за националну мањину готово идентична одредби члана 12. став 1. тачка 5) Закона о саветима националних мањина, за коју је Уставни суд у наведеној Одлуци утврдио да није била у сагласности са Уставом.
Уставни суд указује да је неспорно да одлука Уставног суда на основу које престају да важе одредбе закона који је био предмет уставносудске контроле, не води аутоматском престанку истих или сличних норми садржаних у другом закону, односно другом пропису, нити утиче на примену норми других закона. Наиме, према члану 168. став 3. Устава, само закон, односно њeгове поједине одредбе за које је Уставни суд утврдио да нису сагласне Уставу, престају да важе даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу.
Имајући у виду напред наведено, те чињеницу да оспорене одредбе члана 54. став 5. и члана 60. став 3. Закона о основама система образовања и васпитања у суштини регулишу иста правна питања - питање учешћа националног савета у различитим облицима управљања у установама образовања и васпитања (у органима управљања и приликом избора директора) као и члан 12. став 1. тач. 2) и 5) Закона о националним саветима националних мањина, за које је Уставни суд утврдио да нису биле у сагласности са Уставом - Уставни суд је нашао да се основано поставља питање сагласности са Уставом и оспорених одредаба члана 54. став 5. у делу који гласи: „или за које је, у складу са законом којим се уређују надлежности националних савета националних мањина утврђено да су од посебног значаја за националну мањину“ и члана 60. став 3. Закона о основама система образовања и васпитања. Стога је, Уставни суд одлучио као у тачки 1. изреке.
Такође, на основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је у тач. 3. и 4. изреке закључио да ово решење достави Народној скупштини као доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком давања одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
VII
Поводом иницијатива којима се тражи покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 54. став 10. Закона из разлога што је право предлагања чланова органа управљања дато искључиво стручним органима а не и свим запосленима „чиме су остали запослени дискриминисани“, Уставни суд је констатовао да је законодавац Уставом овлашћен (члан 97. тачка 10.), да уређујући основе система образовања и васпитања, као јавне службе, уреди и ко обавља делатност образовања и васпитања, састава и именовања органа управљања, а у оквиру тога и питање предлагања чланова органа управљања из реда запослених. Прописивање у оспореној одредби члана 54. став 10. Закона о томе који орган установе предлаже за чланове органа управљања из реда запослених, по налажењу Уставног суда, је у надлежности законодавног органа да у оквиру уређивања основа система образовања и васпитања уреди и питање састава и начин именовања органа управљања, имајући у виду карактер и значај обављања делатности образовања и васпитања, као делатности од посебног интереса. Суд при томе указује да из одредаба Закона следи да у установама које обављају делатност образовања и васпитања, образовно-васпитни рад врше наставници, васпитачи и стручни сарадници, а да орган управљања установе управо одлучује о најважнијим питањима за образовно-васпитни рад установе (доноси статут, програм образовања и васпитања, развојни план, годишњи план рада, финансијски план установе и др.), то је по оцени Суда, ствар законодавне политике како ће се уредити начин предлагања чланова органа управљања. Целисходност и оправданост таквог уређивања, Уставни суд сагласно члану 167. Устава није надлежан да оцењује.
С обзиром на изложено и да иницијативе садрже само формално истицање захтева за оцену уставности одредбе члана 54. став 10. Закона у односу на одредбе члана 21. ст. 1. и 3, члана 52. ст. 1. и 2. и члана 194. Устава, и да иницијатори у суштини износе своје мишљење о томе која лица треба да учествују у поступку предлагања чланова органа управљања из реда запослених и траже тумачење оспорене одредбе Закона јер у њеној примени долази до „нејединственог поступања у поступку предлагања чланова органа управљања у образовним и васпитним установама“, а да питања оправданости и целисходности законских решења не могу бити предмет оцене уставности, с обзиром на надлежност Уставног суда утврђену чланом 167. Устава, то је Уставни суд, на основу члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, иницијативе за оцену уставности наведене одредбе Закона о основама система образовања и васпитања одбацио, одлучујући као у тачки 2. изреке.
Како је Суд у тачки 2. изреке одбацио иницијативу за оцену уставности одредбе члана 54. став 10. Закона, то је захтев да Уставни суд „обустави примену одредбе члана 54. став 10. Закона о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 52/11 и 55/13) до доношења коначне одлуке“, постао беспредметан.
Сагласно наведеном, Уставни суд је, на основу члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. став 1. тачка 1) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић