Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, Катарина Манојловић Андрић, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. М . из Брштице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. децембра 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба М. М . изјављена против пресуде Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 8166/15 од 16. јула 2015. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. М . из Брштице је , 17. августа 2015. године, преко пуномоћника З . Д, адвоката из Шапца, Уставном суду поднела уставну жалбу против пресуде Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 8166/15 од 16. јула 2015. године, због повреде права на достојанство из члана 23. Устава Републике Србије, права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и права на имовину из члана 58. Устава.
Подноситељка се позвала и на повреду права из чл. 6. и 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантована означеним одредбама члана 6. Европске конвенције и Протокола 1 уз Европску конвенцију зајемчена одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одговарајуће одредбе Устава.
Уставном жалбом је оспорена пресуда којом је М.М. из Брштице правноснажно утврђена државна помоћ за обнову породичног стамбеног објекта који је порушен услед дејства клизишта у мају 2014. године, и то изградњом новог породичног стамбеног објекта.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је подноситељки повређено право на имовину, као и "право на дом", јер је подноситељка сувласник са уделом од ½ на спорној кући и земљишту, те да се исти сматрају њеном имовином, која не може бити никоме дата без њеног одобрења и без одговарајуће накнаде; да је подноситељки повређено право на правично суђење јер је Управни суд пропустио да правично расправи и одлучи о правима и обавезама подноситељке; да је подноситељки повређено право на достојанство јер исто подразумева право неког лица да активно учествује у поступку, и право на једнакост у правним средствима за заштиту права у поступку.
Подноситељка је предложила да Суд усвоји њену уставну жалбу, поништи оспорену пресуду Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 8166/15 од 16. јула 2015. године и утврди да су истом подноситељки повређена права на правично суђење, достојанство и на имовину.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби ce, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли je у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд je, у спроведеном поступку , извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Општинске управе општине Крупањ број 464-68/2014-04 од 4. децембра 2014. године утврђено је М.М. из Брштице државна помоћ за обнову породичног стамбеног објекта који је порушен услед дејства клизишта у мају 2014. године, и то изградњом новог породичног стамбеног објекта. У образложењу овог решења је, између осталог, наведено: да је М.М. из Брштице сувласник објекта који је порушен услед дејства клизишта у мају 2014. године и да је поднео општини Крупањ пријаву штете ради остваривања права на помоћ за обнову порушеног породичног стамбеног објекта; да је у поступку утврђено да су М.М. и подноситељка сувласници катастарске парцеле број 331/6 и објекта на истој, са уделом од по ½; да подносилац пријаве, његова супруга и мајка имају пријављено пребивалиште у општини Крупањ, место Брштица бб, да су они стално живели у порушеном породичном стамбеном објекту и да не поседују други стамбени објекат за становање, као ни другу катастарску парцелу на којој се може градити нови породични стамбени објекат, а да је пријављено пребивалиште подноситељке уставне жалбе и њене ћерке у Крупњу, улица З. број 49, те да оне у време елементарних непогода из маја 2014. године нису живеле у предметном објекту; да државна помоћ у конкретном случају, сагласно Закону о отклањању последица поплава у Републици Србији и Државном програму обнове порушених породичних стамбених објеката, припада искључиво М.М, као подносиоцу пријаве и сувласнику предметног објекта, из разлога што је у време поплава у мају 2014. године са члановима свог породичног домаћинства живео у том објекту, а да подноситељки уставне жалбе, иако је сувласник на предметном објекту, не припада право на државну помоћ јер у време елементарних непогода из маја 2014. године није живела у предметном објекту, већ је са својом породицом живела у Крупњу, улица З . број 49.
Решењем Комисије за утврђивање штете од елементарних непогода Владе Републике Србије број 217-9367/2014-7 од 9. априла 2015. године одбијена је као неоснована жалба подноситељке изјављена против првостепеног решења. У образложењу другостепеног решења је између осталог, наведено да је погрешан став подноситељке да је право својине на непокретности једини услов који мора бити испуњен приликом доделе државне помоћи, јер се морају имати у виду сви остали услови предвиђени тачком 5. Државног програма обнове порушених породичних стамбених објеката, између осталих, пријављена штета на објекту у којем је неко лице стално живело, а која чињеница се доказује уверењем о пребивалишту, а у случају сумње, и другим одговарајућим доказима (исказ сведока, уверење о потрошњи електричне енергије и др.).
Против наведеног коначног управног акта подноситељка је 27. маја 2015. године поднела тужбу, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда - Одељење у Новом Саду У. 8166/15 од 16. јула 2015. године. У образложењу оспорене пресуде је наведено да је правилно тужени орган одбио као неосновану жалбу подноситељке, правилно закључујући да је првостепени орган одлучио када је државну помоћ доделио искључиво М.М. из Брштице.
4. Одредбама Устава, на чију се повреду подноситељка устaвне жалбе позива, утврђено је: да је људско достојанство неприкосновено и сви су дужни да га поштују и штите (члан 23. став 1.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и други имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.).
За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и подзаконских аката:
Законом о отклањању последица поплава у Републици Србији ("Службени гласник РС", бр. 75/14, 64/15 и 68/15) било је прописано: да се овим законом уређује отклањање последица поплава, односно активирања клизишта на подручју погођеном поплавама у Републици Србији, које су наступиле у мају 2014. године (члан 1. став 1.); да се отклањање последица на подручју погођеном поплавама врши у складу с програмима које доноси Влада, на предлог Канцеларије за помоћ и обнову поплављених подручја; да се програмима помоћи и обнове подручја погођеног поплавама (у даљем тексту: државни програм обнове) утврђују мере и критеријуми за пружање помоћи, односно критеријуми, мере и поступак за обнову и санирање последица поплава по појединим областима и на одређеној територији (члан 2.); да се обнова објеката спроводи изградњом новог објекта, односно реконструкцијом, санацијом или адаптацијом постојећег објекта, у складу са овим законом; да се објектима у смислу овог закона сматрају – породични стамбени објекти, стамбени и стамбено-пословни објекти, станови у стамбеним и стамбено-пословним објектима, културна добра и културна инфраструктура, комунална инфраструктура, путна и железничка инфраструктура, електро-енергетски објекти за производњу, пренос и дистрибуцију електричне енергије, објекти и системи електронских комуникација, објекти рудне производње и снабдевања, гасоводи, топловоди, објекти посебне намене, као и објекти јавне намене у јавној својини (члан 26.); да се обнова породичног стамбеног објекта који је срушен услед дејства поплава или активирањем клизишта, односно објекта за који је надлежни орган донео решење о забрани коришћења објекта, спроводи изградњом новог објекта, у складу са државним програмом обнове; да се обнова стамбеног објекта који је срушен услед дејства поплава или активирањем клизишта на локацији која није погодна за грађење (неадекватни хидролошки, геолошки или урбанистички услови), врши изградњом новог објекта на локацији погодној за изградњу, исплатом новчане помоћи или куповином друге непокретности, до вредности новог објекта који би физичком лицу био опредељен у складу са критеријумима из државног програма помоћи; да се критеријуми за спровођење обнове објеката из ст. 1. и 2. овог члана утврђују државним програмом обнове (члан 27.); да физичка и правна лица која су претрпела штету од елементарних непогода на подручју погођеном поплавама, пријаву штете подносе надлежном органу јединице локалне самоуправе, према месту настанка штете (члан 40.); да се поступак за доделу помоћи утврђене овим законом води у складу са одредбама овог закона и закона којим се уређује општи управни поступак; да се одлучивање о врсти и висини помоћи јединица локалне самоуправе обавља као поверени посао; да решење о врсти и висини помоћи доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе, на основу критеријума утврђених државним програмом обнове; да се на решење из става 3. овог члана може изјавити жалба Комисији за утврђивање штете од елементарних непогода, образованој у складу с Пословником Владе, у року од осам дана од дана достављања тог решења; да је решење Комисије за утврђивање штете од елементарних непогода коначно и против њега се може водити управни спор; да се коначно решење доставља Канцеларији (члан 41.); да се пријава штете ради остваривања права на помоћ у складу са овим законом, подноси у року од осам дана од дана ступања на снагу овог закона; да се пријава штете поднета до дана ступања на снагу овог закона сматра пријавом поднетом у складу са овим законом (члан 44.).
Уредбом о утврђивању Државног програма обнове порушених породичних стамбених објеката ("Службени гласник РС", број 77/14 ) прописано је: да се овом уредбом утврђује Државни програм обнове порушених породичних стамбених објеката (члан 1.); да је Државни програм обнове порушених породичних стамбених објеката одштампан уз ову уредбу и чини њен саставни део (члан 2.); да првостепено решење о државној помоћи доноси орган јединице локалне самоуправе у складу са Законом; да је првостепени орган дужан да утврди све одлучне чињенице и околности које су од значаја за доношење решења; да након доношења решења о државној помоћи у складу са критеријумима утврђеним овим програмом, првостепени орган решење уручује странци, објављује га на својој огласној табли и доставља Канцеларији у електронској форми; да ради ефикасности поступка и заштите права грађана, службено лице првостепеног органа, имајући у виду кратак рок за изјављивање жалбе, са посебном пажњом упознаје странку са упутством о правном средству, које је обавезни део решења; да је првостепени орган, по пријему жалбе и испитивању у складу са чланом 224. Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10), дужан да посебно обрати пажњу има ли места примени члана 225. став 1. тог закона; да Канцеларија, по пријему решења, врши укрштање података добијених верификацијом на терену са подацима из решења о државној помоћи и предузима друге потребне радње; да у случају сумње да су у првостепеном решењу одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да је погрешно примењено материјално право или постоје други разлози који наводе на сумњу да решење није правилно и на закону засновано, Канцеларија о томе, без одлагања, обавештава Комисију за утврђивање штете од елементарних непогода, односно надлежно јавно тужилаштво, ради предузимања мера из њихове надлежности; да по коначности решења о додели државне помоћи, јединица локалне самоуправе доставља Канцеларији списак прималаца помоћи; да након пријема списка прималаца помоћи, Канцеларија организује изградњу типских стамбених објеката, односно врши плаћања у складу са чланом 8. Закона; да се спискови се могу достављати и сукцесивно; да ће приликом одлучивања о додели државне помоћи, надлежни органи ће узети у обзир следеће: да је штета пријављена у складу са Законом; да је штета последица поплава и клизишта, који су се десили током маја 2014. године. У случају сумње, орган је дужан да одговарајућим доказима утврди ове чињенице (провера мапе поплава, записници о геоморфолошким променама, искази сведока и други докази); да је пријављена штета на објекту у којем је подносилац пријаве стално живео. Ова чињеница се доказује уверењем о пребивалишту. У случају сумње, односно потребе, орган ће ову чињеницу утврдити одговарајућим доказима (искази сведока, уверење о потрошњи електричне енергије и др.). Како се често у једном дворишту налази више објеката, од којих су неки некада коришћени или се повремено користе за становање или за друге активности, потребно је утврдити који је објекат који се стално и свакодневно користи за становање, јер су само такви објекти предмет овог програма државне помоћи; да ли је и у којој вредности прималац помоћи примио помоћ за обнову објекта од директног или индиректног корисника буџета Републике Србије, субјекта чији је оснивач или већински власник држава, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, односно донације која је реализована посредством горе наведених субјеката. Уколико је примљена помоћ мање вредности од висине помоћи која би се одредила решењем на основу категоризације и применом критеријума из овог програма, орган ће решењем утврдити државну помоћ у висини разлике између та два износа; да ли постоји уговор о осигурању који обухвата насталу штету од поплаве и клизишта као осигурани случај и да ли је по основу уговора о осигурању наплаћена сума осигурања, односно одштета због наступања осигураног случаја. Уколико је висина наплаћене суме мања од висине помоћи која би се одредила решењем на основу категоризације и применом критеријума из овог програма, орган ће решењем утврдити државну помоћ у висини разлике између та два износа. Ако постоји уговор о осигурању, а још није одлучено о одштетном захтеву, орган ће закључком прекинути поступак до коначне одлуке осигуравача о одштетном захтеву; првостепени орган ће приликом одређивања редоследа обраде пријава штете водити рачуна о социјалном статусу, броју чланова породичног домаћинства, здравственом стању, броју малолетних лица у домаћинству и другим чињеницама, како би помоћ најпре стигла најугроженијим породицама; првостепени орган ће као примарну меру, уколико су испуњени услови, решењем утврдити државну помоћ у виду изградње новог стамбеног објекта; одлучујући о типу стамбеног објекта који се гради (члан 28. Закона), орган ће узети у обзир као критеријум број чланова породичног домаћинства, па ће тако, за домаћинства која имају до два члана, одредити објекат типа I, до четири члана - објекат типа II, и пет и више чланова - објекат тип III. Уколико је потребно, орган ће извести све потребне доказе ради утврђивања чињенице броја чланова породичног домаћинства; уколико на грађевинској парцели у власништву примаоца помоћи не постоји могућност или није оправдана изградња новог стамбеног објекта, орган ће донети решење о изградњи објекта на земљишту у јавној својини или ће на други погодан начин обезбедити грађевинску парцелу а, уколико то није могуће, орган ће донети решење о исплати новчаног износа приближне вредности изградње новог објекта који би био додељен у складу са критеријумима из овог програма, и то за објекат типа I - 2.000.000 динара, објекат типа II - 2.500.000 динара, а за објекат типа III - 3.000.000 динара (тачка 5) Државног програма).
5. Подноситељка уставне жалбе повреду права на достојанство, права правично суђење и права на имовину, зајемчених чланом 23. став 1, чланом 32. став 1. и чланом 58. став 1. Устава, у суштини, образлаже тиме да њој, као сувласнику са уделом ½ на предметној катастарској парцели и објекту, није додељена државна помоћ за изградњу новог објекта, иако је иста додељена другом сувласнику.
Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе. Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује правилност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна, односно ако је примена закона била очигледно неправична, арбитрерна или дискриминаторска.
Уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји се у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег органа, односно суда. При томе, решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени.
Увидом у документацију која је приложена уз уставну жалбу, Уставни суд је утврдио да су М.М. из Брштице и подноситељка уставне жалбе сувласници катастарске парцеле број 331/6 и објекта на истој, са уделом од по ½, те да је М.М. из Брштице поднео првостепеном органу управе пријаву штете ради остваривања права на помоћ за обнову порушеног породичног стамбеног објекта. Првостепеним решењем број 464-68/2014-04 од 4. децембра 2014. године утврђено је М.М. из Брштице државна помоћ за обнову породичног стамбеног објекта који је порушен услед дејства клизишта у мају 2014. године, и то изградњом новог породичног стамбеног објекта. Решењем Комисије за утврђивање штете од елементарних непогода Владе Републике Србије број 217-9367/2014-7 од 9. априла 2015. године одбијена је као неоснована жалба подноситељке изјављена против првостепеног решења, а Управни суд је оценио да је законит наведени коначни управни акт. Органи управе и Управни суд су оценили да само М.М. из Брштице припада право на државну помоћ у конкретном случају, јер је утврђено да је само он са својом породицом стално живео у порушеном породичном стамбеном објекту , да не поседују други стамбени објекат за становање, као ни другу катастарску парцелу на којој се може градити нови породични стамбени објекат, док је пријављено пребивалиште подноситељке уставне жалбе и њене ћерке у Крупњу, улица З . број 49, те да оне у време елементарних непогода из маја 2014. године н ису живеле у предметном објекту.
По оцени Уставног суда, образложења решења и оспорене пресуде темеље се на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени прописа који су били од значаја за одлучивање о предметној управној ствари. Наиме, Законом о отклањању последица поплава у Републици Србији из 2014. године било је прописано да се обнова породичног стамбеног објекта који је срушен услед дејства поплава или активирањем клизишта, односно објекта за који је надлежни орган донео решење о забрани коришћења објекта, спроводи изградњом новог објекта, у складу са државним програмом обнове, да лица која су претрпела штету од елементарних непогода на подручју погођеном поплавама, пријаву штете подносе надлежном органу јединице локалне самоуправе, према месту настанка штете и да решење о врсти и висини помоћи доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе, на основу критеријума утврђених државним програмом обнове. Државним програмом обнове, између осталог, предвиђено је да ће приликом одлучивања о додели државне помоћи, надлежни органи узети у обзир да ли је штета пријављена у складу са Законом, да је штета последица поплава и клизишта, који су се десили током маја 2014. године, да је пријављена штета на објекту у којем је подносилац пријаве стално живео, те да се ова чињеница доказује уверењем о пребивалишту и да ће, у случају сумње, односно потребе, орган ову чињеницу утврдити одговарајућим доказима (искази сведока, уверење о потрошњи електричне енергије и др.). Такође је предвиђено да је, како се често у једном дворишту налази више објеката, од којих су неки некада коришћени или се повремено користе за становање или за друге активности, потребно утврдити који је објекат који се стално и свакодневно користи за становање, јер су само такви објекти предмет овог програма државне помоћи.
Имајући у виду да је у спроведеном управном поступку утврђено да је штету пријавио М.М. из Брштице, да је штета последица поплава из маја 2014. године, да је у питању објекат у коме је подносилац пријаве стално живео са својом породицом, што је доказно достављањем уверења о пребивалишту, да је на основу уверења о пребивалишту утврђено да подноситељка уставне жалбе у наведеном периоду није живела у предметном објекту, Уставни суд је оценио да је уставноправно прихватљиво образложење решења органа управе и оспорене пресуде да, сагласно наведеним одредбама Закону о отклањању последица поплава у Републици Србији и Државног програма обнове порушених породичних стамбених објеката , државна помоћ за изградњу новог стамбеног објекта припада искључиво М.М. из Брштице, а не и подноситељки уставне жалбе, односно да се наведена образложења темеље се на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени прописа који су били од значаја за одлучивање о предметној управној ствари.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом Управног суда није повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, нити осталих права која су означена у уставној жалби, па је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), одбио као неосновану уставну жалбу подноситељке .
Крећући се у границама постављеног захтева, Уставни суд се није посебно упуштао у оцену навода о повреди права на дом, имајући у виду да подноситељка, и поред тога што је у уставној жалби околност да је била сувласник катастарске парцеле број 331/6 и објекта на истој, са уделом ½ довела у везу са чланом 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, захтев за утврђење повреде наведеног права није истакла.
6. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.