Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, Сабахудин Тахировић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. С . из Бешке, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. децембра 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба С. С . изјављена против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж. 1378/14 од 15. маја 2014. године због повреде изборног права и права на учешће у управљању јавним пословима, зајемчених чл. 52. и 53. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. С . из Бешке поднела је Уставном суду, 1. јула 2014. године, преко пуномоћника Д . Ф, адвоката из Инђије, уставну жалбу, допуњену поднеском од 29. септембра 2015. године, против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж. 1378/14 од 15. маја 2014. године, због повреде права н a једнаку заштиту права, изборног права и права на учешће у управљању јавним пословима, зајемчених одредбама члана 36. став 1, члана 52. и члана 53. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је наведено да је оспореном пресудом Апелационог суда у Новом Саду преиначена првостепена пресуда, тако што је одбијен тужбени захтев тужиље, овде подноситељке уставне жалбе, ради исплате одређеног новчаног износа на име накнаде штете због невршења изборног права. Подноситељка уставне жалбе је истакла да је погрешан став другостепеног суда да је повреда њеног уставног права, и то пасивног изборног права и права на учешће у управљању јавним функцијама, у целини отклоњена враћањем одборничког мандата. Према наводима подноситељке, основ за подношење уставне жалбе је чињеница да она већи део четворогодишњег мандата није вршила функцију одборника јер јој је мандат одузет на самом почетку, а враћен на самом крају мандатног периода. Подноситељка сматра да је све то време она имала право да, осим вршења одборничке функције, добија и материјалну накнаду у виду одборничког паушала и накнаду за чланство у скупштинском одбору, те да је стога ова штета неспорна. Повреду права на неједнако поступање подноситељка заснива на тврдњи да је другим лицима - бившим одборницима, чије је изборно право повређено, исплаћивана накнада штете, а о чему је у медијима било много информација. У прилог неједнаком поступању судова, подноситељка је доставила пресуду Основног суда у Старој Пазови – Судска јединица у Инђији П. 560/14 од 13. фебруара 2015. године и пресуду Апелационог суда у Новом Саду Гж. 606/15 од 14. маја 2015. године.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном претходном поступку извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Оспореном пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж. 1378/14 од 15. маја 2014. године усвојена је жалба тужене Републике Србије и преиначена је пресуда Основног суда у Сремској Митровици – Судска јединица у Инђији П. 1105/12 од 27. маја 2013. године, тако што је одбијен тужбени захтев тужиље, овде подноситељке уставне жалбе, да се обавеже тужена да јој исплати на име накнаде штете износ од 571.731,00 динара, са опредељеном законском затезном каматом, као и да јој накнади трошкове поступка. У образложењу пресуде је, поред осталог, наведено: да је у поступку утврђено да је пресудом Окружног суда у Сремској Митровици У. 164/08 од 24. септембра 2008. године утврђено да је тужиљи престао мандат на основу оставке, коју је у њено име поднео подносилац изборне листе; да је, након доношења Одлуке Уставног суда IУз-52/2008 од 21. маја 2010. године, којом је утврђено да одредбе Закона о локалним изборима којима је прописан престанак мандата на основу тзв. бланко оставке нису у сагласности са Уставом, тужиља поднела захтев за враћање мандата Скупштини општине Инђија; да је Управни суд – Одељење у Новом Саду, у поступку по жалби тужиље, донео решење Уж. 191/10 од 29. октобра 2010. године којим је одбацио жалбу као недозвољену; да је Одлуком Уставног суда Уж-4973/2010 од 7. јула 2011. године усвојена уставна жалба тужиље и поништено напред наведено решење Управног суда и одређено је да Управни суд поново одлучи о захтеву за измену појединачног акта, на основу кога јој је престао мандат; да је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду Уж. 196/11 од 18. новембра 2011. године усвојен захтев тужиље и измењен акт којим јој је утврђен престанак одборничког мандата; да је потом тужиља поднела захтев за враћање мандата Скупштини општине Инђија, те да јој је одлуком Скупштине општине од 14. фебруара 2012. године враћен мандат; да тужиља сматра да је услед незаконитог рада државних органа претрпела материјалну штету, јер није остварила право на накнаду одборничког паушала у одређеним новчаним износима у периоду од маја 2008. године до јануара 2012. године, као ни накнаду за чланство у радном телу Скупштине; да је предмет тужбе захтев за накнаду штете која се састоји у изостанку примања наведених накнада, а која је проузрокована одузимањем одборничког мандата тужиљи и спречавањем вршења одборничких дужности; да је становиште овог суда да тужиља нема право на захтевану накнаду штете од тужене из разлога што су последице престанка одборничког мандата, на основу закона који је проглашен неуставним, отклоњене по решењу Уставног суда изменом појединачног акта о престанку мандата, које је уследило доношењем одлуке Управног суда и Скупштине општине Инђија, а не накнадом штете; да се последице примене важећег закона на основу којег је донет појединачни акт, а за који Уставни суд касније утврди да је неуставан, првенствено отклањају изменом појединачног акта, сагласно члану 61. Закона о Уставном суду, а по члану 62. истог закона, накнадом штете могу се отклањати последице тек уколико Уставни суд утврди да се не могу отклонити изменом појединачног акта, па стога одреди да се последице отклоне накнадом штете; да су, у конкретном случају, отклоњене последице примене неуставних одредаба Закона о локалним изборима, у односу на тужиљу, изменом појединачног акта о престанку њеног одборничког мандата; да су основани жалбени наводи тужене о погрешној примени материјалног права, с обзиром на то да између поступања органа тужене и штете, која се тужбом тражи, не постоји узрочна веза; да је за одговорност тужене, у смислу одредаба чл. 154. и 172. Закона о облигационим односима, неопходно да је до штете дошло кривицом органа тужене; да из чињеничног утврђења првостепеног суда произлази да до престанка одборничког мандата није дошло незаконитим радом органа тужене, будући да је одлука о престанку мандата одборнику – тужиљи заснована на одредбама тада важећег закона; да се неуставност одредби које се односе на престанак мандата одборнику на основу бланко оставке не могу приписати у кривицу туженој, а да је начин отклањања последица неуставности прописан Законом о Уставном суду; да како је јединица локалне самоуправе поступила по решењу Управног суда и тужиљи вратила статус одборника, то ни по ком основу нема незаконитог рада тужене; да је Апелациони суд, полазећи од изнетог, а применом одредаба члана 387. став 1. тачка 5) у вези члана 394. став 4. Закона о парничном поступку, усвојио жалбу тужене и преиначио првостепену пресуду тако што је одбио тужбени захтев у целости као неоснован.
4. Одредбама Устава, на чију повреду подноситељка указује у уставној жалби, утврђено је: да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52. ст. 1. и 3.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.).
Поред тога, Уставом је утврђено: да је Уставни суд самосталан и независан државни орган који штити уставност и законитост и људска и мањинска права и слободе, да су одлуке Уставног суда коначне, извршне и општеобавезујуће (члан 166.); да закон или други општи акт који није сагласан Уставу или закону престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу (члан 168. став 3.); да је свако дужан да поштује и извршава одлуку Уставног суда, да Уставни суд својом одлуком уређује начин њеног извршења, када је то потребно, као и да се извршење одлука Уставног суда уређује законом (члан 171. ст. 1. до 3.); да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, морају бити засновани на закону, као и да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198.).
Законом о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) прописано је: да кад Уставни суд одреди начин отклањања последица које су настале услед примене општег акта који није у сагласности са Уставом или законом, одлука Уставног суда има правно дејство од дана њеног објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 59.); да свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом, донетим на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, има право да тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта (члан 61. став 1.), да се предлог за измену коначног или правноснажног појединачног акта, донетог на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, може поднети у року од шест месеци од дана објављивања одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“, ако од достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе за покретање поступка није протекло више од две године (члан 61. став 2.); да ако се утврди да се изменом појединачног акта не могу отклонити последице настале услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, Уставни суд може одредити да се ове последице отклоне повраћајем у пређашње стање, накнадом штете или на други начин (члан 62.); да су државни и други органи, организације којима су поверена јавна овлашћења, политичке странке, синдикалне организације, удружења грађана или верске заједнице дужни да, у оквиру својих права и дужности, извршавају одлуке и решења Уставног суда (члан 104. став 1.).
Законом о облигационим односима („Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и „Службени лист СРЈ“, бр. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 и 44/99)) прописано је: да ко другоме проузрокује штету дужан је накнадити је, уколико не докаже да је штета настала без његове кривице (члан 154. став 1.); да правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција (члан 172. став 1.).
5. Разматрајући уставну жалбу са становишта повреде изборног права и права на учешће у управљању јавним пословима из чл. 52. и 53. Устава, Уставни суд је утврдио да подноситељка своје наводе о повреди означених права, у суштини, заснива на томе да је другостепени суд заузео погрешан правни став да она, у конкретном случају, нема право на накнаду материјалне штете.
Уставни суд је, у конкретном случају, оценио да је Апелациони суд у Новом Саду у оспореној пресуди изнео јасне и довољне разлоге због којих сматра да није основан предметни тужбени захтев подноситељке за накнаду штете на име неисплаћених месечних накнада по основу вршења одборничке функције и накнада за обављање одборничких дужности у радном телу скупштине, засноване на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени одредаба меродавног материјалног права. Наиме, другостепени суд је утврдио да је за одговорност туженог, у складу са одредбама чл. 154. и 172. Закона о облигационим односима („Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и „Службени лист СРЈ“, бр. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99 и 44/99), неопходно да је до штете дошло кривицом органа тужене, а да из чињеничног стања утврђеног у поступку пред првостепеним судом то не произлази. Уставни суд налази да су редовни судови дали уставноправно прихватљиво образложење у прилог свом ставу да до штете није дошло незаконитим радом органа тужене, а ово из разлога што је оцењено да је одлука о утврђивању престанка мандата одборника донета у складу са тада важећим Законом о локалним изборима. Поред тога, у оспореној пресуди је констатовано да се неуставност одредби које се односе на престанак мандата одборнику на основу бланко оставке не могу приписати у кривицу туженој, а да је начин отклањања последица неуставности прописан Законом о Уставном суду. Уставни суд је такав став заузео и у решењима Уж-679/2014 од 21. марта 2016. године и Уж-1862/2013 од 21. априла 2016. године, у којима су предмет уставносудске оцене биле судске одлуке, донете у битно сличној чињеничној и правној ситуацији, и то са становишта истакнуте повреде права на правично суђење.
Наводи подноситељке да је погрешан став другостепеног суда да је повреда њеног уставног права, и то пасивног изборног права и права на учешће у управљању јавним функцијама, у целини отклоњена враћањем одборничког мандата, не могу се прихватити као чињенично и правно утемељени уставноправни разлози у прилог тврдњи о повреди права из члана 52. и 53. Устава. С тим у вези, Уставни суд најпре констатује да је предметном парничном поступку претходио поступак за измену акта донетог на основу закона, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, сагласно одредбама члана 61. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07). Против решења Управног суда, донетог у наведеном поступку за измену акта, подноситељка је изјавила уставну жалбу, а коју је Уставни суд усвојио и утврдио да је подноситељки оспореним решењем Управног суда повређено изборно право из члана 52. Устава, те је поништио оспорено решење и одредио да исти суд поново одлучи о предлогу за измену појединачног акта, на основу којег је подноситељки престао мандат одборника. У поновном поступку, Управни суд је донео пресуду којом је изменио акт о престанку мандата, а потом је Скупштине општине Инђија донела одлуку којом је подноситељки враћен одборнички мандат. Из наведеног следи да подноситељка није у раније вођеном поступку пред Уставним судом оспорила акт о престанку мандата, већ акт којим је одлучивано о захтеву за измену акта, као и да је у уставносудском поступку утврђено да је подноситељки тим актом повређено изборно право. Стога, Уставни суд налази да је другостепени суд дао и уставноправно прихватљиво образложење у прилог своме ставу да су, у конкретном случају, последице примене неуставних одредаба Закона о локалним изборима отклоњене изменом појединачног акта о престанку мандата, у складу са одредбама члана 61. Закона о Уставном суду.
Поред тога, Уставни суд указује да пасивно бирачко право подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је неко изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима. Како је подноситељки у поступку за измену појединачног акта о престанку мандата, након што је утврђена неуставност законске одредбе на основу које је тај акт донет, враћен одборнички мандат, Уставни суд налази да је подноситељки, у конкретном случају, обезбеђена правна заштита пасивног изборног права, те да су отклоњене последице примене закона за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом. Право одборника на накнаду за учешће у раду скупштине општине и њених радних тела је акцесорно право и оно припада одборницима за обављање одборничких дужности, а у складу са актима скупштине општине. При томе, Уставни суд наглашава да, сагласно Закону о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07), одборници не спадају у круг лица која могу бити на сталном раду у скупштини општине.
Надаље, Уставни суд констатује да ни у раније вођеном поступку по уставној жалби није утврђена повреда права из члана 53. Устава, нити је у Одлуци Уставног суда IУз-52/2008 утврђено да је одредба члана 47. Закона о локалним изборима, чија је неуставност утврђена, у супротности са одредбом члана 53. Устава, односно да се њоме ограничава право на учешће у управљању јавним пословима.
С обзиром на изнето, Уставни суд је оценио да су тврдње подноситељке о повреди права из чл. 52. и 53. Устава неосноване, па је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), уставну жалбу у овом делу одбио као неосновану и одлучио као у првом делу изреке.
6. Разматрајући наводе подноситељке уставне жалбе о повреди права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, Уставни суд најпре наглашава да различито поступање судова постоји када судови последње инстанце, у истој чињеничној и правној ситуацији, донесу различите одлуке.
Уставни суд констатује да је подноситељка као доказ различитог поступања, уз допуну уставне жалбе од 29. септембра 2015. године, доставила пресуде Основног суда у Старој Пазови – Судска јединица у Инђији П. 560/14 од 13. фебруара 2015. године и Апелационог суда у Новом Саду Гж. 606/15. С тим у вези, Уставни суд указује да, по правилу, не разматра судске одлуке које су накнадно достављене као доказ различитог поступања другостепеног суда у истоветним чињеничним и правним ситуацијама, а које потичу из периода након доношења правноснажне пресуде која је оспорена уставном жалбом. Стога, Уставни суд налази да, посматрано с аспекта приложених судских одлука и правних закључака изнетих у њима, подноситељки, у конкретном случају, није могло бити повређено право из члана 36. став 1. Устава, будући да ове одлуке у време доношења оспорене правноснажне пресуде нису постојале (видети Одлуку Уставног суда Уж-6365/2013 од 25. марта 2015. године).
Поред тога, Уставни суд је оценио да из садржине приложених пресуда Основног суда у Старој Пазови – Судска јединица у Инђији П. 560/14 од 13. фебруара 2015. године и Апелационог суда у Новом Саду Гж. 606/15, и не произлази да су ове одлуке донете у идентичној чињеничној и правној ситуацији као и оспорена пресуда. Наиме, из наведених пресуда којима је правноснажно усвојен тужбени захтев тужиоца В. П. за накнаду материјалне штете, на основу утврђеног чињеничног стања, произлази да је претходно Уставни суд, поступајући по захтеву В. П. за извршење Одлуке Уставног суда IУз-52/2008, донео решење XУ-164/2008 од 16. јануара 2013. године којим је усвојио захтев за извршење и одредио да се В. П, коме је престао мандат на основу пресуде Окружног суда у Сремској Митровици У. 164/08 од 24. септембра 2008. године, последице престанка одборничког мандата отклоне накнадом штете у висини примања која би остварио као одборник за период од дана када му је утврђен престанак мандата одборника до дана престанка права по основу функције одборника, претходно оценивши да је, у конкретном случају, престала могућност да се последице примене неуставне одредбе Закона о локалним изборима отклоне изменом појединачног акта на основу кога је одборнику престао мандат. Полазећи од тако утврђеног чињеничног стања, поступајући судови су оценили да се одговорност за накнаду штете тужене Општине Инђија заснива на Одлуци Уставног суда, а која представља основ за остваривање права на накнаду штете, те су усвојили предметни тужбени захтев. Насупрот томе, у парничном поступку у коме је донета оспорена пресуда утврђено је да су у раније вођеном поступку за измену акта последице примене неуставних одредаба Закона о локалним изборима, у односу на подноситељку, отклоњене изменом појединачног акта о престанку мандата, те да је подноситељки враћен одборнички мандат.
Из наведених разлога, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. Уставни суд је, на основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.