Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Катарина Манојловић Андрић, др Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 1. децембра 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 19. Закона о Државној ревизорској институцији („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 54/07 и 36/10).
О б р а з л о ж е њ е
I
Решењем Уставног суда IУз-217/2013 од 26. марта 2014. године, поводом поднете иницијативе, покренут је поступак за оцену уставности одредбе члана 39. став 19. Закона о Државној ревизорској институцији. Наведено решење Уставни суд је доставио доносиоцу акта ради давања одговора, па како у остављеном року од 60 дана Народна скупштина није доставила одговор, Суд је наставио поступак, на основу одредбе члана 34. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 00/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др.закон и 103/15). Уставни суд је, полазећи од садржине одредбе члана 39. став 19. Закона којом је прописано да против одговора на приговор против налаза ревизије садржаног у предлогу извештаја о ревизији не постоји правни лек, оценио да се том одредбом Закона доводи у питање њена сагласност са чланом 36. став 2. Устава којим се јемчи двостепеност поступка и чланом 198. став 2. Устава којим је утврђено да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да се одредбама члана 39. Закона, које су систематизоване у Поглављу IV. "Обављање ревизије" уређује окончање поступка ревизије. Према ставу 18. члана 39. Закона, ако је ревидирани субјект, односно одговорно лице ревидираног субјекта из времена на које се односи ревизија истакао приговор против налаза ревизије садржаног у предлогу извештаја о ревизији, уз достављени извештај ревизије доставља му се и одговор на приговор који утврђује Савет. Оспореним ставом 19. члана 39. Закона прописано је да против одговора из става 18. овог члана не постоји правни лек.
Уставом Републике Србије утврђено је: да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да је Државна ревизорска институција највиши државни орган ревизије јавних средстава у Републици Србији, да је самостална и да подлеже надзору Народне скупштине, којој и одговара и да се о Државној ревизорској институцији доноси закон (члан 96.); да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост, поступак пред судовима и другим државним органима (члан 97. тачка 2.); да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, морају бити засновани на закону и да се законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198.).
Поред већ наведених одредаба Закона о Државној ревизорској институцији, за разматрање спорних уставноправних питања у овом уставном спору, према оцени Суда, од значаја су и следеће одредбе овог закона, којима је прописано: да се овим законом уређује оснивање и делатност, правни положај, надлежност, организација и начин рада Државне ревизорске институције (у даљем тексту: Институција) и друга питања од значаја за рад Институције, као и права и обавезе субјеката ревизије (члан 1.); да пословање субјекта ревизије у поступку ревизије по овом закону чине - (1) сви поступци субјекта ревизије, који утичу на његова примања, односно издатке, али и на средства односно обавезе према изворима средстава (пословање у ужем смислу), (2) сви поступци субјекта ревизије који утичу на стање јавне имовине, стање јавног дуга, обезбеђивање јавних добара или на стање животне средине (пословање у ширем смислу), док ревизиони налаз означава скуп утврђених чињеница и констатација на бази процене о одређеном сегменту пословања ревидираног субјекта (члан 2. тач. 8) и 9)); да Савет одлучује о приговору субјеката ревизије на предлог извештаја о извршеној ревизији (члан 14. тачка 6)); да Институција отпочиње поступак ревизије доношењем закључка о спровођењу ревизије, да спровођење ревизије обухвата - 1) испитивање система и одређених подсистема пословања и система интерних контрола и рачуноводства, 2) испитивање рачуноводствених исправа и других докумената о пословању и финансијских извештаја ревидованог субјекта , 3) увид у просторије, објекте и средства за рад, које ревидирани субјект користи за своје пословање, 4) друга ревизиона испитивања и активности потребне ради остваривања циљева ревизије и оцене сврсисходности пословања (члан 38. ст. 1. и 7.); да н акон обављених поступака ревизије код ревидираног, Институција саставља нацрт извештаја о извршеној ревизији, који доставља субјекту ревизије и лицима која су била одговорна за обухваћено пословање у периоду на који се ревизија односи (у даљем тексту: одговорна лица), да у ревизионом извештају Институција даје мишљење о пословању ревидираног , да с убјект ревизије, односно одговорно лице, има право да поднесе образложен приговор на нацрт извештаја о извршеној ревизији, у року од 15 дана од дана уручења нацрта, да Институција разматра оправданост примедби из приговора и, у року од 15 дана од пријема приговора, позива одговорна лица ревидираног на расправу о нацрту извештаја ревизије, у току које ова лица могу да поднесу и нове доказе, да расправа из става 3. овог члана није неопходна ако је ревидирани субјект у року од 15 дана од дана уручивања нацрта извештаја ревизије писмено обавестио Институцију да не оспорава ни један налаз садржан у нацрту, да расправа о нацрту извештаја ревизије може бити више, да се прва одржава најмање осам, а последња најдуже 30 дана од дана уручења нацрта извештаја о ревизији, да састанак на коме се расправља о нацрту извештаја ревизије води овлашћено лице Институције и по правилу се одржава у седишту ревидираног субјекта, да ако заступник ревидираног субјекта не узме учешће на расправи, сматра се да он не оспорава ниједан налаз из нацрта извештаја ревизије, осим уколико заступник у року од три дана од дана одређеног за расправу не докаже да није узео учешће из оправданих разлога, да у току расправе заступник ревидираног субјекта може - 1) да оспорава појединачне налазе у нацрту извештаја о ревизији, 2) да пружи објашњења и додатне доказе којима оспорава ревизионе налазе, да а ко се Институција увери да је оспоравање налаза ревизије утемељено, онда се тај налаз изоставља из извештаја о ревизији, с тим што се претходно могу спровести додатне ревизионе провере, да се о бјашњења из тачке 2. става 8. овог члана могу укључити у извештај ревизије, да н акон одржане расправе, овлашћено лице Институције, предаје члану Савета или надлежном врховном државном ревизору нацрт ревизијског извештаја са евентуалним примедбама ревидираног субјекта, да члан Савета, или надлежни врховни државни ревизор прегледа извештај ревизије и утврђује основаност примедби и да ли се закључци заснивају на доказима из исправа, односно да ли је поступак спроведен у складу са стандардима ревизије, да после оцењивања примедаба и закључака члан Савета или надлежни врховни државни ревизор утврђује предлог извештаја ревизије који се уручује ревидираном субјекту и одговорним лицима, у року од 30 дана од дана окончања расправе, да у случају да расправа о нацрту извештаја ревизије није неопходна (став 4. овога члана), члан Савета или надлежни врховни државни ревизор утврђује предлог извештаја ревизије у року до 15 дана од дана пријема обавештења ревидираног субјекта да не оспорава ниједан налаз из нацрта извештаја ревизије , да р евидирани субјект, односно одговорно лице ревидираног субјекта из времена на које се односи спроведена ревизија, може уложити приговор на налаз ревизије садржан у предлогу извештаја о ревизији, да се приговор улаже Институцији, у року од 15 дана и почиње тећи наредног дана од дана уручења предлога извештаја о ревизији ревидираном субјекту, односно одговорном лицу из времена на које се извештај о обављеној ревизији односи , да председник Институције може одредити, да се о поједином делу предлога или о целокупном предлогу извештаја о ревизији, прибави мишљење спољног стручњака Институције, да а ко је налаз ревизије из предлога извештаја о ревизији оспорен (приговор из става 13. овог члана) или ако је у односу на мишљење спољног стручњака из претходног става изражена сумња у његову исправност, тај налаз се сматра спорним, да о спорном налазу у предлогу извештаја о ревизији одлучује Савет закључком, у року од 30 дана по пријему приговора из става 13. овог члана , да Савет може одлучити - да се спорни налаз изостави из извештаја о ревизији, да спорни налаз остане саставни део извештаја о ревизији у неизмењеном облику, да се спорни налаз укључи у извештај о ревизији садржином коју Савет утврди, да се и звештај о ревизији доставља - 1. ревидираном субјекту, 2. одговорном лицу ревидираног субјекта из времена на које се односи обављена ревизија , 3. Скупштини, 4. другим органима за које Савет оцени да треба да буду обавештени о налазима ревизије (члан 39. ст. 1. до 17.) , да је ревидирани субјект у чијем су пословању биле откривене неправилности или несврсисходности које нису отклоњене у току обављања ревизије, дужан, осим у случају из става 3. овог члана (када су у току ревизионог поступка већ спроведене одговарајуће мере и активности ради отклањања откривених неправилности и несврсисходно сти), да поднесе Институцији извештај о отклањању откривених неправилности или несврсисходности (у даљем тексту: одазивни извештај), да овај извештај ревидирани субјект мора поднети у року који одреди Институција, у границама од 30 до 90 дана, почев од наредног дана од дана уручења извештаја ревизије, да а ко Институција оцени да одазивни извештај не указује да су откривене неправилности или несврсисходности отклоњене на задовољавајући начин, сматра се да корисник јавних средстава крши обавезу доброг пословања, да ако се ради о незадовољавајућем отклањању значајне неправилности или значајне несврсисходности, сматра се да постоји тежи облик кршења обавезе доброг пословања, да а ко је у питању кршење обавеза доброг пословања, Институција може истаћи захтев за предузимање мера , да захтев упућује органу, за којег оцени да може у границама своје надлежности да предузме мере против корисника јавних средства, који крши обавезе доброг пословања , да а ко је реч о тешком кршењу обавезе доброг пословања Институција о томе обавештава Скупштину, да радно тело Скупштине, надлежно за надзор буџета и других јавних средстава, после обављеног претреса, на који се позива и корисник јавних средстава, у границама своје надлежности доноси закључак о препорукама и мерама које треба предузети услед тешког кршења обавезе доброг пословања, да ако је реч о тешком кршењу обавезе доброг пословања или у случају кршења ст. 9. и 10. члана 38. овог закона, Институција такође - 1) упућује позив за разрешење одговорног лица и 2) обавештава јавност (члан 40. ст. 1, 5 . и 7. и ст. 9. до 11.); да је Институција дужна да без одлагања поднесе захтев за покретање прекршајног поступка, односно поднесе кривичну пријаву надлежном органу, ако у поступку ревизије открије материјално значајне радње које указују на постојање елемената прекршаја односно кривичног дела, да је Институција дужна да обавести јавног правобраниоца о случајевима када је радњом субјекта ревизије, односно правног лица које послује са субјектом ревизије, нанета штета јавној имовини, те да су органи из ст. 1. и 2. овог члана дужни да о својим одлукама обавесте Институцију (члан 41.).
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита , да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 3. ст. 1. и 2.); да у правни акт, у смислу овог закона, јесте појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.); да се н адлежним органом, у смислу овог закона, сматрају државни органи, органи аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, привредна друштва, јавна и друга предузећа, установе, организације и појединци, као и посебни органи, када у вршењу јавних овлашћења решавају у управним стварима (члан 6.); да управни спор решава Управни суд (члан 8. став 1.); да се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, да се управни спор може покренути и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку (члан 14.).
II
Приликом оцене уставности оспорене одредбе члана 39. став 19. Закона о Државној ревизорској институцији, Уставни суд је пошао од Уставом утврђеног положаја Државне ревизорске институције као посебног државног органа. Тако је одредбама члана 96. Устава утврђено да је Државна ревизорска институција највиши државни орган ревизије јавних средстава у Републици Србији, да је у свом раду самостална и да подлеже надзору Народне скупштине, као и да је за свој рад одговорна управо Народној скупштини. О Државној ревизорској институцији донет је закон, сагласно одредби члана 96. став 2. Устава, којим је уређено оснивање и делатност, правни положај, надлежност, организација и начин рада ове институције, као и права и обавезе субјеката ревизије. Поступак обављања ревизије и права и обавезе субјеката ревизије у току овог поступка уређени су одредбама чл. 34. до 42. Закона. У току поступка ревизије, Државна ревизорска институција обавља ревизију финансијских извештаја субјеката ревизије, као и ревизију правилности и сврсисходности њиховог пословања. Најкраће речено, Државна ревизорска институција у поступку ревизије испитује, у ствари, правилност и сврсисходност коришћења јавних средстава, односно врши контролу коришћења јавних средстава са којима субјекти ревизије располажу. Приликом вршења ове контроле, Државна ревизорска институција има обавезу да, пре свега, води рачуна о заштити права свих грађана и правних лица у Републици Србији који су обвезници плаћања јавних прихода, јер они имају право да се ти јавни приходи користе, односно да се њима располаже, као и са свим другим јавним средствима, на начин прописан законом. Са друге стране, Државна ревизорска институција приликом обављања ревизије одлучује и о обавезама, и то првенствено субјеката ревизије, односно о њиховим обавезама да у складу са законом и другим прописима користе и располажу овим јавним средствима, јер они та средства користе као директни или индиректни буџетски корисници или су им та јавна средства дата на други начин , под условом да их користе у тачно одређене сврхе, на одређени начин, за одређене намене и у поступку који је предвиђен законом.
У погледу правне заштите субјеката ревизије у току поступка ревизије, Уставни суд најпре указује да је поступак ревизије сложен поступак који има одређене фазе и утврђене рокове за њихово спровођење, тако да обављање ревизије обухвата почетак поступка ревизије, окончање поступка ревизије и поступак након обављене ревизије. Окончање поступка ревизије је детаљно уређено одредбама члана 39. Закона, који има 20 ставова. Сагласно наведеним одредбама Закона, након обављеног поступка ревизије, прво се саставља нацрт извештаја о извршеној ревизији који садржи налаз о нађеном стању , о начину на који су одређена јавна средства коришћена, како је њима располагано и ка ко су се у свему томе односила одговорна лица код субјекта ревизије. На нацрт овог извештаја ревидираниом субјекту је дозвољено да поднесе образложени приговор. По том приговору се може заказати једна или више расправа на којима се тај приговор разматра, односно на којима овлашћени заступник ревидираног субјекта може да оспорава налазе ревизора у нацрту извештаја, као и да пружи додатна објашњења и доказе којима се оспоравају ревизиони налази. После оцењивања примедаба и закључака, члан Савета Државне ревизорске институције или надлежни врховни државни ревизор утврђује предлог извештаја, који се уручује ревидираном субјекту. На овако сачињен предлог извештаја ревидирани субјект поново може уложити приговор на сваки налаз ревизора у овом извештају. О спорном налазу у предлогу извештаја о ревизији (уз могућност прибављања мишљења спољног стручњака Институције) одлучује Савет закључком, којим може одлучити да се спорни налаз изостави из извештаја о ревизији, да спорни налаз остане саставни део извештаја о ревизији у неизмењеном облику или у измењеном облику који Савет утврди. Уз коначну верзију извештаја о ревизији, лицу које је уложило приговор на налаз из предлога овог извештаја, доставља се и одговор Савета на тај приговор. Против овог одговора није дозвољен правни лек, како је то прописано оспореном одредбом члана 39. став 19. Закона.
Полазећи од овако детаљно уређеног поступка окончања ревизије у оквиру кога је субјектима ревизије омогућено да два пута у току овог поступка подесу приговоре на налазе ревизора како у нацрту, тако и у предлогу извештаја, као и да је у овом поступку обезбеђено одржавање расправа на којима овлашћени заступник ревидираног субјекта може да изнесе и нове доказе поводом оспоравања одређених налаза ревизора у нацрту извештаја, Уставни суд је нашао да је на предвиђени начин субјектима ревизије обезбеђено право на правно средство, сагласно члану 36. став 2. Устава. Наиме, оспорена одредба члана 39. став 19. Закона се не може у конкретном случају посматрати одвојено од осталих одредаба овог члана Закона, којима је поступак окончања ревизије уређен у целини и у оквиру кога је обезбеђена правна заштита субјеката ревизије у погледу налаза ревизора изнетих у извештају о ревизији.
Стога, према оцени Уставног суда, нема основа за утврђивање неуставности оспорене одредбе члана 39. став 19. Закона, у односу на одредбу члана 36. став 2. Устава, имајући у виду да правно средство у поступку ревизије постоји, да то правно средство јесте приговор, и то приговор поводом кога је омогућен контрадикторни поступак, јер се одржава расправа (једна или више), тако да читав поступак пред ревизорском институцијом по приговору има све елементе једног судског поступка. Истина, тај поступак се не завршава у формалноправном смислу решењем, одлуком или закључком, него се завршава одговором који сачињава Савет Државне ревизорске институције, који се уз коначан текст извештаја о ревизији доставља ревидираном субјекту. Након тога, тај извештај, са налазом и мерама које су у њему садржане , представља основ за даље поступање ревидираног субјекта у конкретном случају, иза чега следи његова обавеза да о предузетим мерама поднесе посебан извештај (одазивни извештај) Државној ревизорској институцији.
У погледу утврђивања правне природе одговора Савета који се доставља ревидираном субјекту који је уложио приговор на предлог извештаја, уз коначан извештај о ревизији, Уставни суд је стао на становиште да по својој садржини и по својој форми, наведени одговор Савета не представља појединачни акт одлучивања о нечијим правима и обавезама у спроведеном поступку управног надзора, јер смисао ревизије јавних средстава подразумева установљавање једне посебне врсте надзора коришћења тих средстава, која је на основу Устава дата у надлежност Државној ревизорској институцији.
Наиме, извештај о ревизији, по правилу, садржи налаз стања и мере које Државна ревизорска институција сматра да ревидирани субјект треба да предузме након спроведеног поступка ревизије. Тај извештај представља, према члану 40. Закона, правни основ за обавезу субјекта ревизије , да у прописаном року који је Законом одређен оквирно, а у сваком конкретном случају га одређује Државна ревизорска институција, поднесе извештај о отклањању неправилности или несврсисходности у пословању , док према члану 41. Закона, може бити основ з а подношење захтева за покретање прекршајног поступка, односно за подношење кривичне пријаве, или обавештавање државног правобраниоца о нанетој штети јавној имовини. Према томе, налаз ревизора у извештају не представља појединачни коначни акт у смислу члана 198. став 2. Устава, који може бити предмет преиспитивања у управном спору, односно тим налазом се не одлучује о појединачним правима и обавезама ревидираног субјекта, него се утврђује да ли је тај субјект своју обавезу која је установљена законом и другим прописима вршио у складу са тим прописима. Поред законитости, Државна ревизорска институција има овлашћење да у поступку ревизије врши и контролу сврсисходности пословања ревидираног субјекта, док се у управном спору преиспитује само законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу. Одређене мере зарад отклањања неправилности и несврсисходности у пословању ревидираног субјекта могу бити извршене од стране тог субјекта у току самог поступка ревизије или касније у поступку након обављене ревизије , достављањем одазивног извештаја ревидираног субјекта Државној ревизорској институцији, који врши његову оцену. Уколико Државна ревизорска институција оцени да нису на задовољавајући начин отклоњене неправилности или несврсисходности у пословању ревидираног субјекта, сматра се да корисник јавних средстава крши обавезу доброг пословања, када Државна ревизорска институција истиче захтев надлежном органу да предузме мере против ревидираног субјекта и да о томе извести Државну ревизорску институцију. У случају тежег облика кршења обавезе доброг пословања, Државна ревизорска институција обавештава Народну скупштину, чије радно тело надлежно за надзор буџета и других јавних средстава, после обављеног претреса на који се позива и корисник јавних средстава (ревидирани субјект), у границама своје надлежности доноси закључак о препорукама и мерама које треба предузети у сваком конкретном случају. Сагласно изложеном, након обављене ревизије, крајња инстанца у поступању поводом налаза Државне ревизорске институције није суд, већ Народна скупштина, односно њено надлежно радно тело, управо из разлога што је Уставом утврђено да Државна ревизорска институција подлеже надзору Народне скупштине, којој и одговара за свој рад.
Следом изнетог, према оцени Уставног суда, ревизија јавних средстава коју врши Државна ревизорска институција не може представљати одлучивање о појединачним правима и обавезама у контексту вршења управног надзора, јер обављање ревизије и није врста управног надзора над поступањем и коришћењем средстава од с тране физичких и правних лица, односно носилаца јавних овлашћења, него се ради о једној посебној врсти ревизијског надзора која је установљена Уставом и чија правила поступка су утврђена Законом о Државној ревизорској институцији, па стога у погледу налаза Државне ревизорске институције изнетих у извештају о обављеној ревизији коришћења јавних средстава ревидираних субјеката нема основа за вођење управног спора, на начин како је то утврђено одредбом члана 198. став 2. Устава.
III
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, након спроведеног поступка, оценио да захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 39. став 19. Закона о Државној ревизорској институцији није основан, па је , сагласно члан у 53. став 4. Закона о Уставном суду, захтев одбио.
На основу наведеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 15) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић