Уставни суд, Велико већ e, председник Суда Весна Илић Прелић , председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић , др Марија Драшкић, мр Томислав Стојковић, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и д р Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 15. септембра 2016. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 16, члана 32. став 4, члана 142. ст. 7. и 8. и члана 145. тачка 3) Закона о јавном информисању и медијима ("Службени гласник РС", бр. 83/14, 58/15 и 12/16 - Аутентично тумачење).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 82. став 1. и став 2. тачка 3), чл. 112, 113. и 114. Закона из тачке 1.
3. Одбацују се захтеви за оцену уставности поступка доношења Закона из тачке 1. и оцену сагласности одредаба члана 82. став 1. и став 2. тачка 3), чл. 112, 113. и 114. Закона из тачке 1. са одредбама члана 16, члана 154. став 1, чл. 185, 190, 198. и 200. Закона о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89 и "Службени лист СРЈ", број 31/93).
4. Одбацују се захтев и з а обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднет е три иницијатив е за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 16, члана 32. став 4, члана 82. став 1. и став 2 тачка 3), чл. 112, 113, 114, члана 142. ст. 7. и 8. и члана 145. тачка 3) Закона о јавном информисању и медијима ("Службени гласник РС", бр. 83/14, 58/15 и 12/16 - Аутентично тумачење). Подносилац прве иницијативe је оспорио одредбе члана 16, члана 32. став 4, члана 142. ст. 7. и 8. и члана 145. тачка 3) Закона, јер сматра да је наведеним одредбама Закона јединицама локалне самоуправе - општинама, градовима и Граду Београду, "укинуто право" да оснивају установе као издаваче медија, што је, по мишљењу иницијатора, "противно одредбама Устава којима се гарантује потпуна слобода медија, па и слобода да свако без одобрења оснива новине и друга средства јавног информисања", као и да су "грађани који живе у регионима централне или јужне Србије доведени у неравноправан положај у односу на грађане који живе у Војводини или Косову и Метохији, јер им је на овај начин одузето право да буду информисани о свим питањима која су само од интереса за локалну заједницу, град, општину и Град Београд". Стога, иницијатор сматра да су оспорене одредбе Закона о јавном информисању и медијима "у супротности" са одредбом члана 50. Устава Републике Србије, којом је предвиђено да свако може бити оснивач медија, члана 97. Устава у делу којим је предвиђено да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области јавног информисања и систем јавних служби, као и са одредбама члана 189. и члана 190. став 3. Устава. Иницијатор, такође, оспорава Закон и из "формалних процедуралних разлога", јер није био предмет јавне расправе, иако се ради о закону системског карактера и што је донет по хитном поступку, а у његовом образложењу нису наведени разлози за усвајање по хитном поступку, сходно одредби члана 39. став 1. Пословника Владе, па је поступак његовог доношења, по мишљењу иницијатора, у супротности са Пословником Владе. Другом иницијативом оспорене су одредбе члана 82. став 1. и став 2. тачка 3), чл. 112, 113. и 114. Закона, јер иницијатор сматра да стварају правну несигурност грађана у односу на медије и омогућавају нарушавање њиховог достојанства и вређање угледа и части, без могућности накнаде штете, која може да настане објављивањем информација из њиховог приватног живота. Иницијатор наводи да су одговор и исправка информације једина "сатисфакција" предвиђена одредбама члана 83. став 1. и члана 84. став 1. Закона, па сматра да је лице коме је причињена штета објављивањем информације "практично у потпуности лишено могућности накнаде штете коју је претрпело". Стога, иницијатор сматра да су одредбе Закона које оспорава у супротности са одредбама чл. 18, 19, чланом 23. став 1. и чланом 58. став 1. Устава Републике Србије, чл. 8. и 13. Европске конвенциј е за заштиту људских права и основних слобода , чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, а "међусобно се искључују и у супротности су" са чланом 16, чланом 154. став 1, чл. 185, 190, 198. и 200. Закона о облигационим односима. Оба иницијатора су предложили да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката односно радњи које се предузимају на основу оспорених одредаба наведеног Закона. У трећој иницијативи не наводе се одредбе Закона о јавном информисању и медијима које се оспоравају, а ни одредбе Устава у односу на које се тражи оцена уставности, као ни уставноправни разлози из којих се тражи оцена њихове уставности.
Уставни суд је, у спроведеном претходном поступку, утврдио да је одредбама члана 16. став 1. Закона о јавном информисању и медијима ("Службени гласник РС", бр. 83/14, 58/15 и 12/16 - Аутентично тумачење), прописано: да Република Србија остварује јавни интерес у области јавног информисања искључиво 1) формирањем јавних сервиса на националном и покрајинском нивоу, у складу са законом, 2) формирањем установе ради остваривања права на јавно информисање становништва на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, 3) омогућавањем националним саветима националних мањина да оснивају установе и привредна друштва ради остваривања права на јавно информисање на језику националне мањине, односно фондације ради остваривања општекорисног циља унапређења јавног информисања на језику националне мањине, у складу са законом, 4) суфинансирањем пројеката у области јавног информисања ради остваривања јавног интереса. Одредбама члана 16. ст. 2. до 4. утврђена су питања која уређује акт о оснивању установе, привредног друштва односно фондације из става 1. тач. 2) и 3) овог члана, као и начин избора и именовања и састав органа управљања, директора установе и привредно г друштва, односно управитеља фондације и одговорног уредника медија.
Осталим оспореним и са њима повезаним одредбама Закона, прописано је: да издавач може бити свако физичко и правно лице, да правно лице из става 1. овог члана не могу, непосредно или посредно, основати Република, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, као ни установа, предузеће и друго правно лице које је у целини или делу у државној својини, односно које се у целини или делом финансира из јавних прихода, осим у случајевима предвиђеним чланом 16. став 1. тачке 1) до 3) овог закона (члан 32. ст. 1. и 4.); да се информација из приватног живота, односно лични запис може изузетно објавити без пристанка лица из чл. 80. и 81. овог закона ако у конкретном случају интерес јавности да се упозна са информацијом, односно записом претеже у односу на и нтерес да се спречи објављивање, да се сматра да интерес јавности из става 1. овог члана претеже у односу на интерес да се спречи објављивање информације из приватног живота, односно личног записа лица, нарочито ако је лице својим јавним изјавама, односно понашањем у приватном, породичном или професионалном животу привукло пажњу јавности и на тај начин дало повода за објављив ање информације, односно записа (члан 82. став 1. и став 2. тачка 3)); да л ице на које се односи информација чије је објављивање у складу са овим законом забрањено, а које због њеног објављивања трпи штету, има право на накнаду материјалне и нематеријалне штете у складу са општим прописима и одредбама овог закона, независно од других средстава правне заштите која том лицу стоје на располагању у складу са одредбама овог закона, да право на накнаду штете из става 1. овог члана има и лице којем није објављен одговор, исправка или друга информација чије је објављивање наложено одлуком надлежног суда, а које због необјављивања трпи штету (члан 112.); да новинар, односно одговорни уредник одговара за штету насталу објављивањем информације из члана 112. став 1. овог закона, ако се докаже да је штета настала његовом кривицом (члан 113.); да и здавач одговара за штету насталу објављивањем информације из члана 112. став 1. овог закона, као и за пропуштање објављивања информације из члана 112. став 2. овог закона, без обзира на кривицу (члан 114.).
Одредбом члана 142. став 1. Закона прописано је да се издавач кога је непосредно или посредно основала Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, изузев медија из члана 16. став 1. овог закона, као и издавач кога је непосредно или посредно основала установа, предузеће и друго правно лице које је у целини или претежним делом у јавној својини или које се у целини или претежним делом финансира из јавних прихода, приватизује у складу са прописима којима се уређују услови и поступак промене власништва друштвеног и јавног капитала и имовине. Одредбама члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о јавном информисању и медијима ("Службени гласник РС", број 58/15), брисан је оспорени став 7. члана 142. Закона, а ставом 8. који је постао став 14. овог члана Закона прописано је да ако у случају из ст. 11. и 12. овог члана запослени не прихвате пренос бесплатних акција медиј престаје да постоји и брише се из Регистра медија, а одлуку о промени делатности издавача или укидању издавача доноси оснивач издавача.
Одредбом члана 145. тачка 3) Закона предвиђено је да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи, поред осталог, одредба члана 8. став 2. тачка 5) Закона о главном граду ("Службени гласник РС", број 129/07), којом је било прописано да, поред надлежности из става 1. овог члана град Београд, на својој територији, у складу са законом може да оснује телевизијске и радио-станице, новине и друга средства јавног обавештавања. Одредбом члана 149. Закона прописано је да овај закон ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије".
Одредбама Устава Републике Србије , у односу на које је тражена оцена уставности, утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно се примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да ут иче на суштину зајемченог права и да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да је људско достојанство је неприкосновено и сви су дужни да га поштују и штите (члан 23. став 1.); да је свако слободан да без одобрења, на начин предвиђен законом, оснива новине и друга средства јавног обавештавања, да се телевизијске и радио-станице оснивају у складу са законом, да се остваривање права на исправку неистините, непотпуне или нетачно пренете информације којом је повређено нечије право или интерес и права на одговор на објављену информацију уређује се законом (члан 50. ст. 1, 2. и 4. ); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских п рава стечених на основу закона (члан 58. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, систем у области јавног информисања и систем јавних служби (члан 97. тачка 10); да г рад има надлежности које су Уставом поверене општини, а законом му се могу поверити и друге надлежности, да се положај града Београда, главног града Републике Србије, уређује законом о главном граду и статутом града Београда и да Град Београд има надлежности које су Уставом и законом поверене општини и граду, а законом о главном граду могу му се поверити и друге надлежности. (члан 189. ст. 3, и 5,); да се општина стара о остваривању, заштити и унапређењу људских и мањинских права, као и о јавном информисању у општини (члан 190. став 3.).
Разматрајући наводе и разлоге иницијатора који је оспорио одредбе члана 16, члана 32. став 4, члана 142. ст. 7. и 8. и члана 145. тачка 3) Закона, Уставни суд је пошао од одредаба чл. 189. и 190. Устава, којима су утврђени положај и надлежности општине, која се, поред осталог, стара о остваривању, заштити и унапређењу људских и мањинских права, као и о јавном информисању у општини. По налажењу Суда, из наведених уставних одредаба не произлази да старање о јавном информисању у општини, подразумева право јединице локалне самоуправе на оснивање правног лица које је издавач медија. Уставни суд је, с друге стране, имао у виду да је слобода медија утврђена чланом 50. Устава, садржана у Другом делу Устава под називом "Људска и мањинска права и слободе", те спада у корпус права и слобода која се гарантују грађанима од стране државе. То значи да су Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, гаранти слободе оснивања јавних гласила из члана 50. став 1. Устава, а не субјекти те слободе. Из наведеног, следи да право јединица локалне самоуправе - општина, градова и Града Београда на оснивање установа као издавача медија није Уставом конституисано право, што не значи да таква могућност не може бити законом установљена, а такође и законом укинута, сагласно одређеној законодавној политици у овој области. Према садашњем законском решењу, које је резултат актуелне законодавне политике, Република Србија остварује јавни интерес у области јавног информисања искључиво формирањем јавних сервиса на националном и покрајинском нивоу, у складу са законом, односно формирањем установе ради остваривања права на јавно информисање становништва на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, као и омогућавањем националним саветима националних мањина да оснивају установе и привредна друштва ради остваривања права на јавно информисање на језику националне мањине. Стога, прописивањем да се као оснивач јавног гласила може појавити свако домаће или страно правно или физичко лице, тако што ће, у складу са законом, основати правно лице које је оснивач јавног гласила, а с друге стране, да правно лице које је оснивач јавног гласила не могу, непосредно или посредно, основати Република, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, као ни установа, предузеће и друго правно лице које је у целини или делу у државној својини, односно које се у целини или делом финансира из јавних прихода, по налажењу Уставног суда, нису прекорачена уставна овлашћења из члана 97. тачка 10. Устава, према којима је Република Србија, надлежна да уређује и обезбеђује систем у области јавног информисања, те да је, у том смислу, оспореним и са њима повезаним одредбама Закона о јавном информисању и медијима , уредила начин остваривања Уставом зајемчене слободе медија на начин који није несагласан одредбама члана 50. Устава.
Уставни суд, такође, налази, да је наведено законско решење, када је реч о остваривању слободе оснивања јавних гласила, усклађено и са одредбама Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода , којима је утврђено да с вако има право на слободу изражавања и да ово право укључује слободу поседовања сопственог мишљења, примање и саопштавања информација и идеја без мешања јавне власти и без обзира на границе и да овај члан не спречава државе да захтевају дозволе за рад телевизијских, радио и биоскопских предузећа (члан 10. став 1. ). Поред тога, Суд је имао у виду и да су о дредбама Резолуциј е 1636 (2008) и Препорук ама 1848 (2008) Парламентарне скупштине Савета Европе , утврђени „Индикатори за медије у демократском друштву“, између осталог, и то: да би јавни радиодифузни сервис требало да донесе интерне новинарске кодексе и кодексе уређивачке независности од политичког утицаја (члан 8. тачка 8.21.); да приватне медије не би смела да поседује, нити води држава, као ни компаније које су под државном контролом (члан 8. тачка 8.22.). Иако одредбе ових међународноправних аката немају обавезујући карактер, већ представљају смернице од значај а за остваривање слободе изражавања, информисања и медија у демократском друштву и за њихову заштиту од утицаја извршних државних органа и политичких странака држава чланица Савета Европе, Уставни суд оцењује да су решења садржана у оспораваним одредбама Закона усклађена са наведеним одредбама Резолуције 1636 и Препорук ама 1848 .
Уставни суд је, поред наведеног, имао у виду и да се оспорене одредбе Закона не могу довести у уставноправну везу са тврдњама подносиоца иницијативе, да су "грађани који живе у регионима централне или јужне Србије доведени у неравноправан положај у односу на грађане који живе у Војводини или Косову и Метохији, јер им је на овај начин одузето право да буду информисани о свим питањима која су само од интереса за локалну заједницу, град, општину и Град Београд". Стога је, и з свих наведених разлога, Уставни суд нашао да изнетим разлозима у иницијатив и није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана члана 16, члана 32. став 4, члана 142. ст. 7. и 8. и члана 145. тачка 3) Закона о јавном информисању и медијима ("Службени гласник РС", бр. 83/14, 58/15 и 12/16 - Аутентично тумачење), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), решио као у тачки 1. изреке.
Разматрајући наводе другог иницијатора, који је оспорио одредбе члана 82. став 1. и став 2. тачка 3), чл. 112, 113. и 114. Закона, из разлога што омогућавају "нарушавање достојанства и вређање угледа и части грађана, без могућности накнаде штете, која може да настане објављивањем информација из њиховог приватног живота", Уставни суд је пошао од оспорених одредаба члана 112. Закона, које изричито прописују да лице на које се односи информација чије је објављивање у складу са овим законом забрањено, а које због њеног објављивања трпи штету, има право на накнаду материјалне и нематеријалне штете у складу са општим прописима и одредбама овог закона, независно од других средстава правне заштите која том лицу стоје на располагању у складу са одредбама овог закона, као и да право на накнаду штете из става 1. овог члана има и лице којем није објављен одговор, исправка или друга информација чије је објављивање наложено одлуком надлежног суда, а које због необјављивања трпи штету. Уставни суд је закључио да из наведених одредаба члана 112. Закона произлази да су наводи подносиоца иницијативе нетачни и неосновани, па се, стога, по налажењу Суда, не могу прихватити као уставноправни разлози за тврдњу о несагласности оспорених законских одредаба са Уставом и са потврђеним међународним уговорима. Из наведених разлога, Уставни суд је ову иницијативу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, као очигледно неоснован у.
Уставни суд је, такође, одбацио иницијативу која не садржи одредбе Закона о јавном информисању и медијима које се оспоравају, а ни одредбе Устава у односу на које се тражи оцена уставности, као ни уставноправне разлоге из којих се тражи оцена њихове уставности, јер, у конкретном случају, формално истицање захтева за оцену уставности не може имати значење иницијативе за покретање поступка, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене претпоставке за вођење поступка и одлучивање.
Уставни суд је одбацио захтев за оцену уставности оспореног Закона због радњи или пропуста у поступку који је предходио његовом доношењу, као и оцену сагласности поступка доношења Закона са Пословником Владе Републике Србије, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, јер није надлежан за поступање по наведеним захтевима.
Суд је, такође, одбацио захтев за оцену сагласности одредаба члана 82. став 1. и став 2. тачка 3), чл. 112, 113. и 114. Закона о јавном информисању и медијима са одредбама члана 16, члана 154. став 1, чл. 185, 190, 198. и 200. Закона о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89 и "Службени лист СРЈ", број 31/93), с обзиром на то да, према одредбама члана 167. Устава , оцена међусобне сагластости одредаба два закона не спада у надлежност Уставног суда, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду.
Како је Суд на овај начин коначно одлучио о поднетим иницијативама, захтеве за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорен их одредаба Закона о јавном информисању и медијима, Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду .
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач. 3 ) и 5) и члана 47. став 1. тачка 1) и став 2. Закона о Уставном и одредбе члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни с уд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић