Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, Катарина Манојловић Андрић, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, Братислав Ђокић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ваљдете Адићи, са боравиштем у Београду, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. октобра 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Ваљдете Адићи изјављена против пресуде Управног суда У. 4155/12 од 27. јуна 2013. године изјављена због повреде права на правично суђење и права на правно средство, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ваљдета Адићи, са боравиштем у Београду, преко пуномоћника Данила Ћурчића из Београда, подне ла је Уставном суду, 9. августа 201 3. године, уставну жалбу против судске одлуке наведене у изреци, због повреде начела из члана 21. Устава Републике Србије и права зајемчених одредбама члана 23. став 1, члана 32. став 1, чл. 36. и 58. Устава. Уставном жалбом се, такође, истиче повреда права из члана 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију и члана 11. Међународног пакта о економским, социјалним и културним правима.
Уставном жалбом је оспорена пресуда Управног суда донета у управном спору, у коме је оцењивана законитост решења Секретаријата за имовинске послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда, којим је окончан поступак одлучивања о уклањању објекта подноситељке уставне жалбе изграђеног без грађевинске дозволе.
У уставној жалби jе, поред осталог, наведено да се подноситељка, као интерно расељено лице ромске националности, настанила у неформалном насељу у блоку 72 у Новом Београду, да је 16. новембра 2011. године примила решење о рушењу куће у којој је живела са својом породицом, а да је накнадно сазнала да у тренутку отпочињања поступка за рушење тог насеља није постојао план исељења, нити стамбеног збрињавања становника.
Подноситељка уставне жалбе даље наводи: да је 21. новембра 2011. године поднела жалбу другостепеном органу против наведеног решења; да је одлуку о жалби примила тек 1. марта 2012. године, иако је донета 29. децембра 2011. године; да је исељена 23. марта 2012. године „без обезбеђивања алтернативног смештаја“; да је у тренутку исељења била у деветом месецу трудноће; да је одбијен њен захтев за добијање алтернативног смештаја у колективном центру у Београду, као и молба за доделу мобилне стамбене јединице; да није испунила услов градске управе града Београда да има пребивалиште у Београду најмање две године пре подношења пријаве на конкурс за социјалне станове, те нема могућност ни трајног, нити привременог решења стамбеног питања; да је након исељења наставила да живи у Београду, у неформалним ромским насељима.
У уставној жалби се даље истиче да подноситељка није имала довољно времена да припреми и поднесе тужбу Управном суду, којом ће захтевати одлагање извршења до окончања поступка пред тим судом, јер је „исељење спроведено већ 7. марта 2012. године“, а каснији термини за исељење нису прецизирани писменим путем, већ су договарани на састанцима посебне радне групе коју је дормирало надлежно министарство. Такође се истиче да управни поступак у коме жалба није имала суспензивно дејство онемогућава ефективно уживање права на једнаку заштиту права и на правно средство.
Уставном жалбом се повреда права на имовину образлаже тиме да је подноситељки срушен објекат у коме је становала, без обезбеђивања накнаде штете и алтернативног смештаја. Такође се указује да је доношењем оспорене пресуде дошло до повреде права подноситељке на достојанство личности и права на поштовање приватног и породичног живота.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Решењем грађевинског инспектора Одељења за инспекцијске послове Управе градске општине Нови Београд број Ш-356-499/11 од 4. новембра 2011. године, којим je, у ставу I диспозитива , подноситељки наређено да у року од једног дана од дана пријема решења о свом трошку уклони изведене радове на к.п. бр. 5563/1 КО Нови Београд, у Улици др Ивана Рибара бб у Новом Београду, а у ставу IV диспозитива наведено је да жалба на решење не одлаже његово извршење.
Заштитник грађана је у препоруци број 16-3208/11 од 5. децембра 2011. године утврдио да град Београд, градска општина Нови Београд и Министарство животне средине, рударства и просторног планирања, нису благовремено предузели мере и активности како би се расељавање из неформалног ромског насеља из улице др Ивана Рибара у Блоку 72 у Новом Београду спровело у складу с Акционим планом за спровођење Стратегије за унапређивање положаја Рома и Препорукама у вези с деложацијом (тачка 2.4.5), а да Комесаријат за избеглице Републике Србије, и поред сазнања да у том неформалном насељу живи већи број породица расељених са Косова и Метохије, којима прети евикција, није предузео одговарајуће мере како би се, у циљу решавања њиховог статуса и проблема као расељених лица са Косова и Метохије, омогућило одговарајуће становање. Стога је упутио препоруку да Комесаријат за избеглице обезбеди и понуди становницима насеља који су интерно расељени са Косова и Метохије стамбено збрињавање и помоћ у решавању стамбеног питања на исти начин као и приликом обезбеђивања привременог смештаја или трајног решавања питања становања осталих интерно расељених лица са Косова и Метохије и да им, у сарадњи са локалним самоуправама , пружи сву потребну помоћ у процесу њихове интеграције, нарочито водећи рачуна о искуствима добре праксе која су стечена приликом расељавања грађана интерно расељених са Косова и Метохије из неформалног насеља испод моста „Газела“. Такође је препоручено да Министарство за људска и мањинска права, државну управу и локалну самоуправу донесе одлуку о установљавању радне групе која ће, поред осталог, усклађивати рад и активности државних органа и органа јединица локалне самоуправе који спроводе расељавање грађана из Блока 72 на Новом Београду како би се обезбедило да се оно спроведе у њиховом најбољем интересу.
Решењем Министарства за људска и мањинска права, државну управу и локалну самоуправу од 15. децембра 2011. године основана је Посебна радна група за усклађивање рада и активности државних органа и органа града Београда у поступку расељавања ромских породица из неформалног насеља код блока 72 у Новом Београду, како би се обезбедило поштовање људских права, у складу са Стратегијом за унапређење положаја Рома, законима, потврђеним међународним уговорима и успостављеним стандардима.
Решењем Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак XXI-05 број 356-1053/2011 од 29. децембра 2011. године одбијена је жалба подноситељке уставне жалбе изјављена против првостепеног решења од 4. новембра 2011. године.
Подноситељка уставне жалбе је, заједно са другим лицима, 21. марта 2012. године поднела Европском суду за људска права захтев за одређивање привремене мере којом би се спречило принудно исељење, у коме је, поред осталог, наведено: да ће се најављеним принудним исељењем заказаним за 23. март 2012. године подносиоци представке наћи у реалној опасности по своју егзистенцију, јер се баве сакупљањем секундарних сировина којих има највише у великим градовима; да се поједини подносиоци представке, међу којима и подноситељка уставне жалбе, сматрају повратницима на Косово и да им је тамо обновљена имовина, али да због економских разлога и немогућности обезбеђивања егзистенције не могу да се врате тамо. У одговору Еевропског суда за људска права од 23. марта 2012. године наводи се да је, након испитивања захтева, одлучено да се не укаже Влади Републике Србије да је тражена предметна привремена мера.
Оспореном пресуд ом Управног суда У. 4155/12 од 27. јуна 2013. године одбијена је као неоснована тужба којом је подноситељка уставне жалбе побијала законитост коначног решења од 29. децембра 2011. године. У правни суд је у образложењу оспорене пресуде оценио да је правилно одл учио тужени орган када је одбио жалбу подноситељке, имајући у виду да је у предметном управном поступку утврђено да је подноситељка изградила спорни објекат без грађевинске дозволе, а да је одредбом члана 176. став I. тачка 1. Закона о планирању и изградњи ("Службени гласник PC", бр. 72/09 и 24/11) прописано да је у вршењу инспекцијског надзора, грађевински инспектор овлашћен да решењем нареди уклањање објекта или његовог дела, ако се објекат гради или је његово грађење завршено без грађевинске дозволе. Оцењујући наводе тужбе да су налагањем рушења бесправно изграђеног објекта нарушени међународни стандарди и Устав Републике Србије, Управни суд је нашао да ти наводи нису од утицаја на законитост побијаног решења.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подноситељка у уставној жалби позива, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да је људско достојанство неприкосновено и да су сви дужни да га поштују и штите (члан 23. став 1.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да с вако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (ч лан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.).
Уставни суд констатује да се одредбе чл ана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода садржински не разликују од одред аба члана 58. Устава, којима се гарантује право на правично суђење и право на једнаку заштиту права. Стога Уставни суд постојање повреде означених права цени у односу на одредбе Устава Републике Србије.
Чланом 8. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода утврђено да свако има право на поштовање свог приватног и породичног живота .
Сагласно члану 11. став 1. Међународног пакт а о економским, социјалним и културним правима, државе чланице признају право сваком лицу на животни стандард довољан за њега самог и његову породицу, убрајајући ту и довољну храну, одећу и смештај, као и стално побољшање његових услова живота , те предузимају одговарајуће мере ради обезбеђења остварења овог права (члан 11. став 1.) .
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о планирању и изградњи“ („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 64/10 – Одлука УС) прописано је: да је грађевински инспектор у вршењу инспекцијског надзора овлашћен да решењем нареди уклањање објекта или његовог дела, ако се објекат гради или је његово грађење завршено без грађевинске дозволе (члан 176. став 1. тачка 1) ); да се граду Београду поверава решавање по жалби против првостепеног решења градске општине, донетог у поступку инспекцијског надзора у области изградње објеката који се граде на територији града Београда, у складу са овим законом (члан 184. став 7.); да жалба изјављена на решења из овог члана не одлаже извршење решења (члан 184. став 8.).
Одредбама члана 23 . Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 119/09) предвиђено је да, п о захтеву тужиоца, суд може одложити извршење коначног управног акта којим је мериторно одлучено у управној ствари, до доношења судске одлуке, ако би извршење нанело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанела већа или ненадокнадива штета противној странци, односно заинтересованом лицу (став 2.), а да, и зузетно, странка из управног поступка може тражити од суда одлагање извршења управног акта и пре подношења тужбе, када је изјављена жалба која по закону нема одложно дејство, а поступак по жалби није окончан (став 3. тачка 2)); да по захтеву за одлагање извршења суд одлучује решењем, најкасније у року од пет дана од дана пријема захтева из ст. 2. и 3. овог члана (став 5.).
5. Подноситељка уставне жалбе указује да „осим примене члана 176. став 1. тачка 1. Закона о планирању и изградњи, практично не постоји образложење Управног суда“, чиме јој је онемогућено ефективно уживање права на правно средство, будући да у предметном управном поступку жалба није имала суспензивно дејство. Подноситељка, такође, истиче да није имала довољно времена да припреми и поднесе тужбу Управном суду, којом би захтевала одлагање извршења до окончања поступка пред тим судом, јер је „исељење спроведено већ 7. марта 2012. године“.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд најпре констатује да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом , применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег суда.
Испитујући да ли је оспорени акт образложен на начин који се може сматрати уставноправно прихватљивим, Уставни суд је имао у виду наведену одредбу члана 176. став 1. тачка 1) Закона о планирању и изградњи, из које произлази овлашћење грађевинск ог инспектора да нареди уклањање објекта или његовог дела, изграђеног без грађевинске дозволе , као и неспорну чињеницу да је подноситељка уставне жалбе бесправно извела радове на спорној катастарској парцели. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да се уставном жалбом неосновано указује на повреду права на образложену судску одлуку, као саставног дела права на правично суђење, јер је Управни суд у оспореној пресуди дао довољне разлоге за оцену да побијаним решењем није повређен закон на штету подноситељке уставне жалбе.
У вези са истакнутом повредом права на правно средство, које се гарантује чланом 36. став 2. Устава, Уставни суд констатује да је подноситељка уставне жалбе искористила право на жалбу против првостепеног решења Одељења за инспекцијске послове управе градске општине Нови Београд од 14. новембра 2011. године, као и право на тужбу Управном суду против другостепеног решења Секретаријата за имовинске послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда од 29. децембра 2011. године, које је, према сопственим наводима, примила 1. марта 2012. године. Уставни суд налази да подноситељка без основа истиче да јој је право на правно средство повређено тиме што њена жалба у управном поступку није имала суспензивно дејство. Наиме, иако је тада важећом одредбом члана 184. став 8. Закона о планирању и изградњи било прописано да жалба изјављена против решења градске општине, донетог у поступку инспекцијског надзора, не задржава извршење решења , Уставни суд је из навода уставне жалбе и достављене документације утврдио да је решење првостепеног органа којим је подноситељки наложено да уклони објекат извршено 23. марта 2012. године, дакле након што је то решење постало коначно у управном поступку.
Испитујући наводе уставне жалбе да је подноситељки било онемогућено да „пре спровођења исељења добије судску заштиту...која се односи на одлагање извршења коначног управног акта“, Уставни суд је констатовао да је подноситељка уставне жалбе примила решење инспекцијског органа 16. новембра 2011. године, а решење другостепеног органа 1. марта 2012. године, да је 23. марта спроведено извршење решења инспекцијског органа, а да је тужбу Управном суду поднела 30. марта 2012. године.
Из наведених одредаба члана 23. Закона о управним споровима, по оцени Уставног суда, произлази да Управни суд , на захтев тужиоца у управном спору, може одложити извршење коначног управног акта до доношења судске одлуке , а да странка из управног поступка може тражити од суда одлагање извршења управног акта и пре подношења тужбе , у случају да је изјављена жалба која по закону нема одложно дејство, а поступак по жалби није окончан. Полазећи од тога да о захтеву за одлагање извршења суд одлучује најкасније у року од пет дана, а да је подноситељка имала могућност да такав захтев поднесе, не само од 1. до 23. марта 2012. године – у оквиру рока за подношење тужбе, већ почев од 16. новембра 2011. године, када је примила првостепено решење, Уставни суд је оценио да уставном жалбом није учињена вероватном тврдња да наведено правно средство, у конкретном случају, не би било делотворно.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је, сагласно oдредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , одбио као неосновану уставну жалбу изјављену због повреде права на правично суђење и права на правно средство, одлучујући као у првом делу изреке.
6. У уставној жалби се повреда права на достојанство личности из члана 23. Устава и права на поштовање приватног и породичног живота из члана 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, образлаже тиме да носиоци јавне власти који су били укључени у поступак исељења нису испунили позитивну обавезу државе, предузимањем радњи којима би се обезбедило поштовање означених права гарантованих Уставом и међународним конвенцијама подноситељки, као лицу ромске националности, трудници и интерно расељеном лицу.
У вези са овим тврдњама уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да је након доношења решења првостепеног органа, Заштитник грађана у препоруци од 5. децембра 2011. године утврдио да надлежни органи нису благовремено предузели мере и активности како би се расељавање из предметног неформалног ромског насеља спровело у складу с у складу са Стратегијом за унапређење положаја Рома, законима, потврђеним међународним уговорима и успостављеним стандардима. Након тога је, у складу са препоруком Заштитника грађана, основана Посебна радн а груп а за усклађивање рада и активности државних органа и органа града Београда у поступку расељавања ромских породица из неформалног насеља код блока 72 у Новом Београду . Такође, Комесаријат за избеглице Републике Србије обезбедио је становницима насеља који су интерно расељени са Косова и Метохије стамбено збрињавање и помоћ у решавању стамбеног питања на исти начин као и приликом обезбеђивања привременог смештаја или трајног решавања питања становања осталих интерно расељених лица са Косова и Метохије . Уставни суд, с тим у вези, истиче да су нетачни наводи наводи уставне жалбе да подноситељка након принудног исељења није имала могућност ни трајног, нити привременог решења стамбеног питања. Наиме, из садржине захтева за одређивање привремене мере, који је поднет Европском суду за људска права 21. марта 2012. године, произлази да подноситељки није понуђен алтернативни смештај из разлога што јој је обновљена кућа на Косову, али да она не жели да се тамо врати због економских разлога, будући да се њен супруг бави сакупљањем секундарних сировина „којих има највише у великим градовима“. Из тога даље следи да је у току трајања поступка који је окончан оспореним актом, а пре исељења из предметног неформалног насеља, подноситељки уставне жалбе трајно решено питањ е становања, реновирањем стамбеног објекта који је у њеном власништву.
Подноситељка уставне жалбе, такође, истиче да јој је „рушењем објекта у коме је становала, без обезбеђивања накнаде штете“, повређено право на имовину, гарантовано чланом 58. Устава, односно чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Истим наводима образлаже се и повреда права из члана 11. став 1. Међународног пакта о економским, социјалним и културним правима.
Полазећи од оцене о истакнутој повреди права на правично суђење, а уважавајући праксу Европског суда за људска права, Уставни суд је наводе уставне жалбе о повреди права на имовину оценио очигледно неоснованим. Наиме, у пресуди Ivanova и Cherkezov против Буграрске, број 46577/15 од 21. априла 2016. године, Европски суд за људска права није утврдио да би спровођење одлуке о рушењу било супротно правима М.И. из члана 1 Протокола 1. Иако би предвиђено рушење представљало мешање у њену имовину, тај суд је нашао да одлука има јасан законски основ у домаћем закону и да је то мешање „у складу са општим интересом“, ради обезбеђивања сагласности са грађевинским прописима. Такође је истакнуто да би о длука о рушењу објекта изграђеног без дозволе служил а одвраћању потенцијалних прекршилаца закона, што треба да буде узето у обзир имајући у виду широко распрострањен проблем незаконите градње у Бугарској. С обзиром на чињеницу да држава ужива широко поље слободне процене у избору средстава извршења, закључено је да имовински интерес M.И. не би могао да превагне над овим разматрањима.
С обзиром на изложено, Уставни суд налази да наводи уставне жалбе не указују на повреду означених права гарантованих чл. 23. и 58. Устава и чланом 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, те је уставну жалбу у овом делу одбацио као очигледно неосновану, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу изреке.
7. Уставни суд, такође, указује да државе чланице Међународног пакт а о економским, социјалним и културним правима признају право сваком лицу на животни стандард довољан за њега самог и његову породицу, убрајајући ту и довољну храну, одећу и смештај, као и стално побољшање његових услова живота , те предузимају одговарајуће мере ради обезбеђења остварења овог права (члан 11. став 1.) . По оцени овог суда, наводи уставне жалбе о томе да су „органи јавне власти били обавезни да подноситељки понуде правичну компензацију за срушену кућу“, не могу се довести у везу са садржином обавеза преузетих наведеном одредбом Међународн ог пакт а о економским, социјалним и културним правима.
У уставној жалби се даље истиче да је различита пракса органа управе у случајевима исељења ромских насеља додатно утицала на несигурност подноситељке током трајања поступка исељења, при чему нису достављени докази у прилог тврдњи о повреди права на једнаку правну заштиту из члана 36. став 1. Устава.
Како се одредбом члана 21. став 1. Устава, на чију се повреду подноситељка уставне жалбе позива, не јемчи ниједно конкретно људско право или слобода, већ ова одредба утврђује једнакост свих пред Уставом и законом, као једно од основних начела у складу са којим се остварују сва зајемчена права и слободе, то Уставни суд указује да до повреде означеног уставног начела може доћи само у вези са утврђеном повредом или ускраћивањем одређеног Уставом гарантованог права или слободе. Имајући у виду претходно изнете оцене о повредама означених права гарантованих Уставом и Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, Уставни суд констатује да се наводи уставне жалбе не могу довести у везу ни са истакнутом повредом начела из члана 21. став 1. Устава.
С обзиром на изложено, Уставни суд је уставну жалбу и у преосталом делу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, такође као у другом делу изреке.
8. На основу изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић