Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Оливера Вучић, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Драгане Паунковић из Беле Цркве , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 29. септембра 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као несонована уставна жалба Драгане Паунковић изјављена против пресуде Апелационог суда у Београду Гж1. 508/14 од 12. марта 2014. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Драгана Паунковић из Беле Цркве поднела је Уставном суду, 30. априла 2014. године, преко пуномоћника Драгана Тодоровића, адвоката из Панчева, уставну жалбу против пресуде наведене у изреци, због повреде права на правично суђење и права на правно средство, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. став 2. Устава Републике Србије. Подноситељка се истовремено позвала и на повреду права гарантованих одредб aма члана 6. став 1. и члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода,
У уставној жалби се наводи да, у конкретном случају, подноситељка уставне жалбе није имала потребе да води управни поступак јер њен радноправни статус није био доведен у питање, будући да решење туженог којим је са подноситељком засновао радни однос није стављено ван снаге. У том смислу подноситељка сматра да је тужени био обавезан да јој обезбеди обаваљање послова утврђених уговор о раду, а што је изостало, па је на тај начин тужени њој проузроковао штету у висини неисплаћених зарада. Такође, подноситељка тврди да јој је оспорена пресуда не садржи разлоге који се тичу одлучних чињеница. Полазећи од наведеног, подносилац предлаже да се утврди повреда означених права, да се поништи оспорена пресуда, као и да јој се одреди накнада материјалне и нематеријалне штете и трошкови за састав уставне жалбе.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
Одредба члана 82. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) садржински је идентична наведеној одредби члана 170. Устава.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је , у спроведеном поступку , извршио увид у оспорену пресуду и другу документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Пресудом Првог основног суда у Београду П. 11469/10 од 26. септембра 2013. године, ставом првим изреке, усвојен је тужбени захтев тужиље, овде подноситељке уставне жалбе, и обавезана је тужена Република Србија да тужиљи накнади штету у виду изгубљених плата за период од 1. јануара до 30. новембра 2010. године, и то у појединачним месечним износима означеног периода, са законском затезном каматом од дана доспелости до исплате како је наведено у садржају става првог изреке; ставом другим изреке одбачена је тужба у делу захтева да се обавеже тужена да надлежном Републичком фонду ПИО - филијала у Вршцу уплати припадајуће доприносе за пензијско и инвалидско осигурање тужиље за период од 1. јануара до 30. новембра 2010. године у укупном износу од 169.136,00 динара, и то у појединачним месечним износима, са законском затезном каматом почев од дана доспелости до исплате , како је наведено у садржају става другог изреке; ставом трећим изреке обавезана је тужена да тужиљи накнади трошкове парничног поступка у износу од 107.997,00 динара, у року од 15 дана од дана пријема писменог отправка пресуде. У образложењу ове пресуде је поред оисталог, наведено: да из радне књижице издате на име тужиље произлази да постоји упис почетка рада - осугурања 1. децембра 2009. године и престанка рада - осигурања 31. децембра 2009. године од стране Општинског јавног тужилаштва у Белој Цркви; да из уверења Националне службе за запошљавање - Филијала Вршац - испостава Бела Црква произлази да је тужиља од 2. јула 2010. године била пријављена на евиденцију лица која траже запослење и да није била корисник права на новчану накнаду.
Оспореном пресудом Апелационог суда у Београду Гж1. 508/14 од 12. марта 2014. године преиначена је ожалбена пресуда Првог основног суда у Београду П. 11469/10 од 26. септембра 2013. године у ставовима првом и трећем њене изреке тако што је у том делу одбијен као неоснован тужбени захтев тужиље, а одбијен је као неоснован и захтев тужиље и за накнаду трошкова насталих у поступку по жалби. У образложењу ове пресуде је наведено: да је тужиља на основу решења број од 30. новембра 2009. године била државни службеник запослена у Општинском јавном тужилаштву у Белој Цркви на одређено време, на радном месту рачуновођа - књиговођа, у звању сарадника од 1. децембра 2009. године до повратка одсутног државног службеника Марине Коматовић са породиљског одсуства, односно до 30. новембра 2010. године; да је решењем Комисије Државног већа тужилаца од 30. децембра 2009. године Марина Коматовић привремено распоређена на радно место за финансијске послове у звању референт у Основном јавном тужилаштву у Вршцу почев од 1. јануара 2010. године до доношења Правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Основном јавном тужилаштву у Вршцу јер је чланом 16. Привременог правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у Основном јавном тужилаштва у Вршцу који је ступио на снагу дана 20. децембра 2009. године утврђено радно место за финансијске послове у звању референт; да се Марина Коматовић није враћала на рад до 30. новембра 2010. године, а за тужиљу није донето решење о привременом распоређивању; да је тужиља ступила на рад 4. јануара 2010. године у Основно јавно тужилаштво у Вршцу и радила, али јој је 6. јануара 2010. године тужилац рекао да иде кући до даљег; да се 24. фебруара 2010. године тужиља писмено обратила Основном јавном тужилаштву у Вршцу подносећи захтев да се распореди на место рачуновође - књиговође у звању сарадника на основу решења донетог од стране Општинског јавног тужилаштва у Белој Цркви, 31. новембра 2009. године, у трајању од 1. децембра 2009. до 30. новембра 2010. године, а до повратка са породиљског одсуства државног службеника Марине Коматовић; да је дописом Основног јавног тужилаштва од 29. марта 2010. године тужиља обавештена да, с обзиром на то да Комисија Државног већа тужилаца није донела привремено решење о њеном распоређивању у Основно јавно тужилаштву у Вршцу, нису у могућности да је распореде на то радно место, као и да по новом Привременом правилнику о систематизацији радних места - место за које су добили сагласност је са средњом стручном спремом, а не са вишом стручном спремом са којом је радила у Општинском јавном тужилаштву у Белој Цркви; да је тужиља по занимању економиста за финансије, рачуноводство и банкарство, има завршену вишу школу економско-комерцијалне струке, била је пријављена на осигурање од 1. до 31. децембра 2009. године; да је првостепени суд усвојио тужбени захтев тужиље за накнаду штете пошто је стао на становиште да како тужена није донела решење о распоређивању, ни решење да је тужиља нераспоређена, нити да је тужиљи престао радни однос, а тужиљи није било омогућено да ради на радном месту на које је привремено распоређена Марина Коматовић коју је требало да замењује, припада јој накнаде штете у висини изгубљених плата за период од 1. јануара до 30. новембра 2010. године које није остварила кривицом тужене; да је првостепени суд применио одредбе Закона о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС", број 116/08) и Закон о државним службеницима („Службени гласник РС" број 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09).
Полазећи од одредаба члана 140. став 4. Закона о државним службеницима и члана 208. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), другостепени суд налази да за тужиљу није донето решење о привременом распоређивању, те да, у конкретном случају, није одлучено о правима и дужностима тужиље, односно о њеном статусу као запослене код тужене, па како тужиља није изјавила жалбу, нити је покренула управни спор, то је својим пасивним држањем пропустила да докаже да је било незаконитог поступања од стране тужене. Стога је тужиља пропустила да докаже постојање основа одговорности тужене за штету у висини изгубљених плата коју тужбом потражује, због чега је тужбени захтев за накнаду штете неоснован. Како је на правилно утврђено чињенично стање првостепени суд погрешно применио материјално право када је одлучио као у ставу првом изреке, ожалбена пресуда је преиначена у ставу првом њене изреке и тужбени захтев тужиље је одбијен. Будући да тужиља није имала статус запосленог лица код тужене да би тужена била у обавези да ову уплату за њу изврши надлежном фонду, Апелациони суд налази да захтев за уплату доприноса за пензијско и инвалидско осигурање није основан.
4. Одредбама Устава, које подноситељка у уставној жалби означава као повређене, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовима правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.).
Законом о државним службеницима ("Службени гласник РС", бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) прописано је: да државни службеник има право на плату, накнаде и друга примања према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.); да док је нераспоређен државни службеник има право на накнаду плате према закону којим се уређују плате у државним органима, да сва права из радног односа државни службеник остварује у државном органу чији је руководилац донео решење да је државни службеник нераспоређен, да нераспоређеном државном службенику престаје радни однос ако у року од два месеца, не буде премештен у други државни орган (члан 138.); да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено, да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (члан 140. ст. 1. и 4.).
Законом о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС", број 116/08), било је прописано: да потребна средства за рад, опрему, архиву и запослене судова и јавних тужилаштава која престају да раде даном почетка примене овог закона, као и из окружних судова и окружних јавних тужилаштава, преузимају судови и јавна тужилаштва у складу са надлежношћу одређеном овим законом, Законом о уређењу судова и Законом о јавном тужилаштву, да ће Високи савет судства и Државно веће тужилаца образовати комисије које ће донети решења о распоређивању запослених из судова и јавних тужилаштава из става 1. овог члана, у складу са привременим актом о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места, који ће донети министар надлежан за правосуђе до 1. септембра 2009. године (члан 16. ст. 1. и 3.); да се на права запослених из члана 16. овог закона примењују одредбе закона који уређује права државних службеника и намештеника при промени уређења државних органа (члан 17.).
Одредбом члана 208. Закона о општем управном поступку (''Службени лист СРЈ'', бр. 33/97 и 31/01) било је прописано да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок, а ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, при чему ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор пред надлежним судом у складу са савезним законом којим се уређују управни спорови.
5. Разматрајући уставну жалбу изјављену против оспорене другостепене пресуде, због повреде права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, Уставни суд налази да подноситељка уставне жалбе повреду означеног уставног права заснива на тврдњи да је другостепени суд у оспореној преиначујућој пресуди арбитрарно применио материјално право на њену штету.
Уставни суд и у овом уставносудском предмету констатује да у поступку по уставној жалби није надлежан да преиспитује закључке и оцене редовних судова у погледу утврђеног чињеничног стања, као ни начин на који су редовни судови применили прописе у поступку који је вођен ради одлучивања о правима и обавезама подносиоца. У том смислу, задатак Уставног суда је да испита да ли је у том поступку од стране редовних судова дошло до повреде или ускраћивања Уставом гарантованих права и да ли је примена процесног и/или материјалног права била произвољна или дискриминациона, чиме би указала на очигледну арбитрерност и неправичност у поступању редовних судова, а на штету подносиоца.
Оцењујући да ли је у предметном парничном поступку дошло до арбитрерне примене материјалног права на штету подноситељке, Уставни суд је пошао, пре свега, од одредаба члана 140. ст . 1. и 4. Закона о државним службеницима који је предвиђао да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено, као и да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету . С тим у вези, Уставни суд указује да, у конкретном случају, није донето решење о привременом распоређивању подноситељке уставне жалбе на одговарајуће радно место у Основном јавном тужилаштву у Вршцу, нити решење којим је подноситељка постала нераспоређена. Међутим имајући у виду да је подноситељка фактички остала нераспоређена код органа тужене, Уставни суд прихвата тезу Апелационог суда у Београду да је подноситељка, у смислу члана 208. Закона о општем управном поступку, пре него што се обратила суду за накнаду штете, морала да спроведе поступак интерне правне заштите, који у себи садржи и право запосленог на правно средство у случају да функционер одлучи о захтеву, као и у случају тзв. „ћутања управе“, како би се могао утврдити основ евентуалне одговорности тужене за ту штету. Ово стога што околност да подноситељки није исплаћивана зарада сама по себи не води праву на накнаду штете по основу неисплаћене зараде, будући да се зарада исплаћује за обављени рад и за време проведено на раду, а да подноситељка у спорном периоду није радила. Самим тим је трабало претходно утврдити да ли је на законит начин подноситељка остала нераспоређена услед чега није ни могла да обавља рад, како би се могло утврдити да пропуст да се изврши исплата зараде представља незаконит и неправилан рад држаавног органа који сагласно одредби члана 172. став 1. Закона о облигационим односима представља основ за подношење тужбе ради накнаде штете која је услед тога настала.
Како подноситељка у периоду за који тражи накнаду штете по основу неисплаћене зараде није обављала рад у органу тужене, у ком случају је неисплаћивање зараде логична правна последица њеног радноправног статуса, нити је у за то законом прописаном поступку доказала основ одговорности органа тужене за чињеницу да је остала нераспоређена и није могла да обавља рад, то је по оцени Уставног суда, уставноприхватљив став другостепеног суда да је, у конкретној сутуацији, неснован тужбени захтев за тражену накнаду штете.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом подноситељки уставне жалбе није повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава .
6. Разматрајући наводе уставне жалбе о повреди права на правно средство из члана 36. став 2. Устава, Уставни суд је утврдио да су подноситељки уставне жалбе у предметном парничном поступку стајала на располагању правна средства за заштиту њених права и на закону заснованих интереса, и то жалба другостепеном суду.
7. На основу изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, уставну жалбу одбио као неосновану.
8. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић