Уставни суд, Велико већe у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Небојше Крстића и Ивана Крстића, обојице из Дољевца, Наташе Јовановић из Куршумлије, Дејана Стојановића и Виолете Пантић, обојице из Прокупља и Раде Митровић, Славише Крстића, Зорице Пешић, Зорана Митровића и Драгана Митровића, свих из Ниша, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. јула 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба Небојше Крстића, Ивана Крстића, Наташе Јовановић, Дејана Стојановића, Виолете Пантић, Раде Митровић, Славише Крстића, Зорице Пешић, Зорана Митровића и Драгана Митровића и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 3109/12 од 29. јула 2014. године повређено право подносилаца уставне жалбе на једнаку заштиту права, зајемчено одредбом члана 36. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
О б р а з л о ж е њ е
1. Небојша Крстић и Иван Крстић, обојица из Дољевца, Наташа Јовановић из Куршумлије, Дејан Стојановић и Виолета Пантић, обоје из Прокупља и Рада Митровић, Славиша Крстић, Зорица Пешић, Зоран Митровић и Драган Митровић, сви из Ниша, поднели су Уставном суду, 5 . новембра 2014. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 3109/12 од 29. јула 2014. године, због повреде начела о забрани дискриминације из члана 21. ст. 1. и 2. Устава Републике Србије и права на правично суђење, на једнаку заштиту права и на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 1. и члана 58. ст. 1. и 2. Устава.
У уставној жалб и се, најпре, наводи : да је решењем надлежног органа од 8. новембра 1962. године и допунским решењем од 5. јула 1963. године изузето из поседа ранијих власника национализовано грађевинско земљиште, и то к.п. број 6148/6 КО Ниш-Бубањ од Косане Нинић, а к.п. број 7191/5, КО Ниш-Бубањ, од Младена Стојановића, правног претходника подносилаца; да је предметно земљиште национализовано ради изградње гробља, али да је у међувремену гробље изграђено на другој локацији, те да земљиште није приведено намени, нити је враћено ранијим сопственицима; да су подносиоци у тужби поднетој Управном суду истакли да „изградња саобраћајница није изградња гробља, па је очигледно да земљиште није приведено намени“.
Подносиоци уставне жалбе даље наводе да је законским наследницима пок. Косане Нинић враћено целокупно изузето земљиште, мада је и део њихове парцеле намењен за изградњу улице и да је Управни суд – Одељење у Нишу пресудом У. 8810/13 од 10. октобра 2013. године одбио као неосновану тужбу јавног правобраниоца града Ниша, из разлога што спорна парцела није приведена намени за сврху за коју је изузета. Према наводима уставне жалбе, такво становиште изражено је и у пресудама Врховног суда Србије У. 5560/08 од 29. октобра 2009. године и Управног суда У. 8046/10 од 30. јуна 2011. године, али је Управни суд у оспореној пресуди, у истој чињеничној ситуацији, оценио да нису испуњени услови за поништај спорног решења, иако земљиште није приведено намени за коју је изузето, јер је приведено другој измењеној намени у складу са законом.
Подносиоци уставне жалбе указују да им је оспореном пресудом Управног суда повређено начело о забрани дискриминације и право на правну сигурност, као и право на имовину, јер им није враћено земљиште, нити су добили обештећење. По мишљењу подносилаца уставне жалбе, на основу Закона о враћању имовине би добили бар обештећење, а „нису могли тражити враћање имовине по наведеном закону, јер је предметни поступак већ био у току“.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди повреду означених начела и права, те поништи оспорену пресуду.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорену пресуду и целокупну приложену документацију , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 3109/12 од 29. јула 2014. године одбијена је тужба подносилаца уставне жалбе којом су оспорили законитост решења Министарства финансија - Сектор за имовинско правне послове број 463-02-00774/2008-07-1 од 8. фебруара 2012. године. Наведеним коначним решењем одбијена је њихова жалба изјављена против решења Управе за имовину и инспекцијске послове Града Ниша бр. 465-4/2007-04 од 28. јула 2011. године, којим је, у став у I диспозитива, поништено допунско решење Скупштине општине Ниш број 37559/1962 од 5. јула 1963. године, и то у односу на к.п. број 7191/14 од 756 м2 и к.п. број 7191/15 од 1050 м2, КО Ниш-Бубањ , изузет е из поседа ранијег власника Младена Стојановића ради изградње гробља на потезу Ледена стена у Нишу, због непривођења истих планираној намени у законском року, а ставом II диспозитива одбијен захтев за поништај наведеног допунског решења у односу на к .п. бр ој 7191/5 од 258 м2 и к.п. број 7191/24 од 558 м2, КО Ниш-Бубањ . Управни суд је у образложењу оспорене пресуде констатовао да из списа предмета и образложења побијаног решења произлази: да је решењем Народног одбора Општине Ниш број 37559/1962 од 8. новембра 1962. године из поседа ранијих власника, означених у решењу, изузето национализовано грађевинско земљиште у КО Ниш-Бубањ, ради изградње гробља на потезу Ледена Стена у Нишу, а да је допунским решењем Скупштине о пштине Ниш број 37559/1962 од 5. јула 1963. године изузето из поседа ранијег власника Младена Стојановића национализовано грађевинско земљиште означено у решењу; да је сада пок. Драгомир Крстић, поднео 28. децембра 2006. године првостепеном органу захтев за поништај наведеног допунског решења о изузимању, у складу са одредбом члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи ; да је првостепени орган прибавио налаз и мишљење вештака грађевинске струке 14. октобра 2008. године, у коме је наведено да на к.п. бр. 7194/14 и 7191/15 , КО Ниш-Бубањ , нема изграђених објеката и да су обрасле самоникл им растиње м, односно да исто није приведено намени, а да je у току привођење намени к.п. бр. 7191/5 и 7191/24, КО Ниш-Бубањ, према важећем урбанистичком плану, тако што су исте парцелисане за саобраћајницу, a део те саобраћајнице је већ изграђен. Полазећи од наведеног, а имајући у виду одредбу члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник PC", бр. 47/03 и 34/06), Управни суд је оценио правилн им закључак туженог органа да у конкретном случају нису испуњени законом прописани услови за поништај допунског решења о изузимању к.п. бр.7191/5 и 7191/24, КО Ниш-Бубањ . Према становишту Управног суда, нису испуњени законом прописани услови за поништај правноснажног решења о изузимању национализовано грађевинског земљишта, уколико земљиште није приведено намени ради које је изузето, али је приведено другој измењеној намени у складу са законом. Управни суд је, такође, навео да би такво решење било правно и фактички неизвршиво, јер не би могло представљати подобну исправу за спровођење промене у евиденцији о правима на непокретностима, будући да је неспорно утврђено да је на предметним парцелама у току привођење намени према важећем урбанистичком плану.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8810/13 од 10. октобра 2013. године, којом подносиоци уставне жалбе указују на различито поступање Управног суда, одбијена је као неоснована тужба јавног правобраниоца града Ниша поднета против коначног решења Министарства финансија којим је одлучено о врaћању земљишта изузетог из поседа пок. Косане Нинић, на основу решења Народног одбора Општине Ниш број 37559/1962 од 8. новембра 1962. године, због непривођења истог планираној намени у законском року. У образложењу наведене пресуде констатовано да из налаза и мишљења вештака произлази: да је предметно грађевинско земљиште изузето ради изградње гробља на потезу Ледена Стена у Нишу и да је у међувремену парцелисано; да су донети нови плански документи, према којима је предметно земљиште планирано за изградњу саобраћајнице и вишепородичне стамбене зграде); да је на делу одузетог земљишта изграђен део саобраћајнице, док је преостали део остао неизграђен и обрастао самониклим растињем. Полазећи од наведеног, Управни суд је оценио да су испуњени услови за поништај решења о изузимању земљишта, јер није приведено намени за сврху за коју је изузето.
Из образложења пресуде Управног суда У. 8046/10 од 30. јуна 2011. године произлази да тај суд оцењује погрешним закључак туженог органа да не постоји могућност поништаја решења о изузимању земљишта због непривођења намени у законском року, ако је то земљиште планирано као јавно грађевинско земљиште, према важећем планском акту донетом у складу са законом.
У образложењу пресуде Врховног суда Србије У. 5560/08 од 29. октобра 2009. године оцењено је да за примену одредбе члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи није од утицаја да ли је земљиште планирано за јавне намене, већ једино да ли је приведено планираној намени ради које је изузимање извршено, у року прописаном законом.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да с вако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2. ).
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбом члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи („ Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06 ), који је био на снази у време подношења предметног захтева, било је прописано да ће се на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништити правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из његовог поседа, ако корисник градског грађевинског земљишта исто не приведе намени за коју је земљиште изузето, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона (став 7.).
Сагласно одредби члана 2. тачка 4) Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 и 64/10 - Одлука УС), којом је одређено значење појединих израза употребљених у том закону, намена земљишта јесте начин коришћења земљишта одређен планским документом.
Одредбама Закона о јавној својини („ Службени гласник РС“, бр. 72/11, 88/13 и 105/14 ) прописано је: да се добрима у општој употреби у јавној својини сматрају оне ствари које су због своје природе намењене коришћењу свих и које су као такве одређене законом, поред осталог и јавни путеви (ч лан 10. став 2.); да природна богатства, добра у општој употреби, мреже у јавној својини, водно земљиште и водни објекти у јавној својини, заштићена природна добра у јавној својини и културна добра у јавној својини, не могу бити предмет принудног извршења (члан 16. став 1.); да се добра из става 1. овог члана не могу отуђити из јавне својине (члан 16. став 4.).
Законом о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („ Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59 и 24/61 и „ Службени лист СФРЈ“, број 32/68 ) било је прописано: да грађевинско неизграђено земљиште које је национализовано остаје у поседу ранијег сопственика све док га он на основу решења општинског народног одбора не преда у посед општини или другом лицу, ради изградње зграде или другог објекта или ради извођења других радова (члан 38.) .
Сагласно одредби члана 2. тачка 34) Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13 и 142/ 14), који је ступио на снагу 6. октобра 2011. године, право на враћање имовине по одредбама овог закона може се остварити за имовину одузету применом Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта ("Службени лист ФНРЈ", број 52/58) .
Осталим одредбама наведеног закона прописано је: да се одузета имовина враћа бившем власнику у својину и државину, а ако то према овом закону није могуће, бивши власник има право на обештећење (члан 8.); да п односилац захтева који има право да, по различитим основима, захтева враћање одређене имовине, за исти предмет обештећења може да то право оствари само по једном основу (члан 12.); да се н е враћа право својине на непокретностима које на дан ступања на снагу овог закона имају следећу намену, односно статус, поред осталог, непокретности које су по Уставу и закону искључиво у јавној својини (члан 18. став 1. тачка 1)).
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да су им у предметном поступку који је окончан оспореном пресудом Управног суда морале бити враћене к.п. бр. 7191/5 и 7191/24, КО Ниш-Бубањ, јер су изузете из поседа њиховог правног претходника ради изградње гробља у Нишу, а према важећем урбанистичком плану парцелисане су за саобра ћајницу и на њима је изграђен део саобраћајнице . Подносиоци уставне жалбе даље наводе да је у истој чињеничној и правној ситуацији Управни суд одлучио да се такво земљиште врати законским наследницима ранијег корисника, управо из разлога што спорно земљиште није приведено намени за сврху за коју је изузето.
Испитујући основаност уставне жалбе са становишта права на једнаку заштиту права , гарантованог одредбом члана 36. став 1. Устава , Уставни суд полази од уставн е гаран тије којом се обезбеђује заштита од арбитр ерног одлучивања судова и других државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења . Та заштита се, поред осталог, огледа у обавези надлежни х органа да у истоврсним случајевима једнако одлуч ују, како примена истог меродавног права на битно истоврстан чињенични и правни основ не би имала битно различит правни исход у односу на права и обавезе субјеката у истом правном положају.
Уставни суд је имао у виду да захтеви правне сигурности и заштите легитимних очекивања учесника у поступку не подразумевају право на устаљену судску праксу (Европски суд за људска права, одлука у предмету Unedic против Француске , од 18. децембр а 2008. године, § 74 .). Развој судске праксе сам по себи не противуречи добром дељењу правде, али у случају постојања добро установљене судске праксе (well-established jurisprudence) обавеза највишег суда је да дà суштинске разлоге за одступање од дотадашње судске праксе, како не би повредио право учесника у поступку на довољно образложену судску одлуку (Европски суд за људска права, у случају Atanasovski против бивше југословенске Републике Македоније , одлука од 14. јануара 2010. године, § 38 .). Промена правног става суда је нужна, нарочито у светлу сложених и динамичних друштвених односа, с тим да у управноправним стварима до ње може да дође само под законом одређеним процедуралним условима (Одлука Уставног суда Уж-148/2008 од 18. фебруар а 2010. године, тачка 5 . образложења ).
Полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, Уставни суд је утврдио да постоји идентитет чињеничног и правног стања у управним споровима који су вођени у предметима У. 8810/13 и У. 3109/12 Управног суда – Одељење у Нишу , као и да управни спор који је окончан оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 3109/12 од 29. јула 2014. године има за подносиоце уставне жалбе битно различит правни исход у односу на лица о чијем је захтеву за поништај решења о изузимању земљишта правноснажно одлучено пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8810/13 од 10. октобра 2013. године. Из изнетих разлога, Уставни суд је оценио да је оспореном пресудом Управног суда У. 3109/12 од 29. јула 2014. године повређено право подносилаца уставне жалбе на једнаку заштиту права, те је уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , одлучујући као у тачки 1. изреке.
Имајући у виду да је утврдио повреду права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, Уставни суд није посебно утврђивао повреду права на правну сигурност, као елемента права на правично суђење , зајемченог чланом 32. став 1. Устава. Уставни суд је, такође, оценио да подносиоци истим наводима образлажу повреду начела о забрани дискриминације из члана 21. ст. 1. и 2. Устава, те ове наводе није посебно разматрао.
6. Подносиоци уставне жалбе, такође, сматрају да је приведеност предметног земљишта намени морала бити оцењена у односу на намену за коју је предметно земљиште изузето, због чега су предложили да Уставни суд поништи оспорену пресуду Управног суда.
Оцењујући ове наводе уставн е жалб е са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложен а на уставноправно прихватљив начин , јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег суда .
Испитујући да ли је оспорени акт образложен на начин који се може сматрати уставноправно прихватљивим , Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 86. став 7. Закона о планирању и изградњи из 2003. године било прописано да је корисник изузетог градског грађевинског земљишта био дужан да у року прописаном то земљиште приведе намени за коју је изузето . Уставни суд је, полазећи од наведеног, нашао да оспорена пресуда не садржи разлоге за оцену Управног суда о томе да нису испуњени услови за поништај предметног решења о изузимању национализованог грађевинског земљишта у целини, прописани наведеном одредбом Закона, као и да није од значаја чињеница да земљиште није приведено намени ради које је изузето. Уставни суд, међутим, констатује да из наведених одредаба закона произлази и то да намена земљишта представља начин коришћења земљишта одређен планским документом, да се добра у општој употреби не могу отуђити из јавне својине, те да се добрима у јавној својини сматрају и јавни путеви. Полазећи од наведеног, а имајући у виду неспорну чињеницу да су к.п. бр.7191/5 и 7191/24, КО Ниш-Бубањ парцелисане за саобраћајницу, те да је део саобраћајнице изграђен, овај суд сматра уставноправно прихватљивим становиште Управног суда да би решење којим се поништава решење о изузимању земљишта на коме је изграђен објекат у јавној својини било правно и фактички неизвршиво, јер не би могло представљати подобну исправу за спровођење промене у евиденцији о правима на непокретностима.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да подносиоцима уставне жалбе оспореним актом у целини није повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, у овом делу уставну жалбу одбио као неосновану, одлучујући као у другом делу изреке.
7. Уставном жалбом се, такође, указује да је подносиоцима оспореним актом повређено право на имовину, будући да им није враћено земљиште, нити су добили обештећење. Подносиоци сматрају да би на основу Закона о враћању имовине добили бар обештећење, а да нису могли тражити враћање имовине по том закону, јер је предметни поступак већ био у току.
Уставни суд указује да се гаранције права на имовину односе на заштиту постојеће имовине, односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права. На истом становишту је и Европски суд за људска права (видети, нпр. одлуке Prince Hans-Adam II of Liechtenstein против Немачке, број 42527/98, ст. 82 и 83, 2001-VIII и Gratzinger and Gratzingerova против Чешке, број 39794/98 од 10. јула 2002. године) .
Полазећи од тога да подносиоци уставне жалбе у време подношења предметног захтева за поништај решења о изузимању земљишта нису имали имовину у смислу означене одредбе Устава, а имајући у виду оцену да оспореном пресудом није доведена у питање правичност поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе нису могли имати легитимно очекивање да ће им у поступку који је окончан оспореним актом бити враћено земљиште, нити да ће добити обештећење. Уставни суд, с тим у вези, оцењује неоснованом тврдњу подносилаца уставне жалбе да нису имали законску могућност да поднесу захтев на основу Закона о враћању одузете имовине и обештећењу из разлога што је предметни поступак био у току. Наиме, из допунског решења Скупштине општине Ниш број 37559/1962 од 5. јула 1963. године произлази да је спорно земљиште претходно национализовано применом одредаба Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта из 1958. године. Полазећи од тога да је наведени Закон одредбом члана 2. тачка 34) Закона о враћању одузете имовине и обештећењу означен као пропис на основу кога се може остварити право на враћање имовине по одредбама тог закона, Уставни суд налази да предметни поступак по захтеву за поништај решења о изузимању земљишта није био сметња да подносиоци уставне жалбе поднесу захтев Агенцији за реституцију.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да подносиоцима уставне жалбе оспореним актом није повређено право ни право на имовину, зајемчено одредбама 58. ст. 1. и 2. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, и у овом делу уставну жалбу одбио као неосновану, одлучујући, такође, као у другом делу изреке.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић