Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, Братислав Ђокић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Радослава Цветковића из Ниша , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. маја 2016. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Радослава Цветковића изјављена против решења Министарства одбране - Регионални центар Ниш инт. број 23-150 од 9. марта 2011. године, решења Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за обавезе одбране УП-2 број 1-4/11 од 20. маја 2011. године и пресуде Управног суда - Одељење у Нишу У. 6165/11 од 12. септембра 2013. године, због повреде права на рад из члана 60. Устава Републике Србије, док се уставна жалба у преосталом делу одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Радослав Цветковић из Ниша поднео је Уставном суду, 13. новембра 2013. године, преко пуномоћника Милоша Манџукића , адвоката из Ниша , уставну жалбу против решења Министарства одбране - Регионални центар Ниш инт. број 23-150 од 9. марта 2011. године, решења Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за обавезе одбране УП-2 број 1-4/11 од 20. маја 2011. године и пресуде Управног суда - Одељење у Нишу У. 6165/11 од 12. септембра 2013. године, због повреде начела забране дискриминације, права на једнаку заштиту права и на правно средство, као и права на рад, зајемчених одредбама чл. 21, 36. и 60. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је наведено да Одлука министра одбране којом је „наводно“ укинуто радно место подносиоца уставне жалбе није била достављена суду у управном спору, због чега се не може сматрати да је доказано да је то радно место укинуто. С тим у вези, подносилац се позива на „пресуду Управног суда - Одељење у Нишу У. 20595/10“ којом је уважена тужба С.С, јер у списима предмета није било Одлуке министра одбране и доказа да је радно место укинуто. Истиче се да се потврда Националне службе за запошљавање односи само на филијалу, а подносилац би пристао да ради и у Београду, Војводини и слично, док се потврда Министарства одбране односи само на то министарство, а не и на Војску. Подносилац сматра да није било допуштено да се докази у виду потврда прибављају 2008. године, а да му служба „ретроактивно“ престане 2005. године.
Предложено је да се пониште оспорена решења и пресуда.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у списе предмета Министарства одбране - Регионални центар Ниш инт. број 23-150 , као и целокупну приложену документацију, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Подносиоцу уставне жалбе је најпре решењем Команде Војног одсека Ниш инт. број 47-92/1 од 9. априла 2005. године престала служба у Министарству одбране Србије и Црне Горе , са 10. мајем 2005. године, без његове сагласности, због укидања радног места на које је распоређен - самостални референт за војну обавезу (командант) у Војном одељку Нишка Бања, ЕС 61003, ССС, ГРМ 7/619.
Након што је другостепени орган одбио жалбу подносиоца изјављену против наведеног првостепеног решења, Врховни суд Србије је пресудом У-СЦГ. 981/06 од 14. фебруара 2008. године уважио тужбу подносиоца и поништио коначно решење. Тај суд је нашао да се у побијаном решењу не наводе докази на основу којих је тужени орган утврдио одлучне чињенице о укидању радног места на које је подносилац распоређен, као ни докази да се подносиоцу није могло обезбедити неко од права из члана 144. став 1. раније важећег Закона о Војсци Југославије.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Врховног суд а Србије , другостепени орган је поништио првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак. Првостепени орган је решењем инт. број 416-8 од 3. септембра 2008. године поново утврдио да је подносиоцу престала служба 10. маја 2005. године, на истом радном месту као и у претходно поништеном решењу. У образложењу тог решења су наведен и докази који су накнадно прибављени, а на основу којих је утврђено да су испуњени законски услови за престанак службе подносиоцу уставне жалбе.
Пошто је другостепени орган потврдио првостепено решење, Управни суд је пресудом У. 5961/10 (2008) од 9. децембра 2010. године поново уважио тужбу подносиоца и поништио коначно решење. Тај суд је нашао да се у списима предмета не налазе докази на које се позвао тужени орган у образложењу оспореног решења.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда усвојио жалбу подносиоца и вратио предмет на поновни поступак. Оспореним решењем Министарства одбране - Регионални центар Ниш инт. број 23-150 од 9. марта 2011. године поново је утврђено да је подносиоцу престала служба 10. маја 2005. године, на истом радном ме сту као и у претходно поништеним решењима. У образложењу првостепеног решења је наведено: да је Одлуком министра одбране о организацијско-мобилизацијским променама у Министарству одбране стр. пов. 865-1 од 6. априла 2005. године преформиран Војни одсек Ниш, а самим тим и укинуто радно место „самостални референт за војну обавезу“ (командант) Одељка за општину Нишка Бања, на које је подносилац био распоређен, што произлази из потврде Управе за организацију Сектора за политику одбране Министарства одбране број 1323-4 од 18. августа 2008. године; да подносилац није могао да буде распоређен на друго одговарајуће радно место, нити преквалификован, што произлази из потврде Управе за кадрове Сектора за људске ресурсе Министарства одбране инт. број 8162- од 6. августа 2008. године; да је актом Управе за кадрове пов. број 2102-1 од 21. фебруара 2005. године одређено да право на преквалификацију у систему МО СЦГ - програм „ПРИСМА“ имају само официри, а не и цивилна лица; да из акта Националне службе за запошљавање - Филијала Ниш број 0310-101- 430/2008 од 14. маја 2008. године произлази да у периоду од 10. априла до 10. маја 2005. године није било пријава о слободном радном месту адекватно стручној спреми подносиоца; да из обавештења Националне службе за запошљавање - Филијала Ниш број 0310-101-322011 од 3. фебруара 2011. године произлази да се подносилац пријавио тој организацији 17. маја 2005. године и остварио право на новчану накнаду за случај незапослености у периоду од 11. маја 2005. године до 15. фебруара 2006. године;
Оспореним решењем Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за обавезе одбране УП-2 број 1-4/11 од 20. маја 2011. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Оспореном пресудом Управног суда - Одељење у Нишу У. 6165/11 од 12. септембра 2013. године одбијена је тужба подносиоца поднета против наведеног другостепеног решења. Полазећи од тога да је у управном поступку утврђено да је услед преформирања Војног одсека Ниш дошло до укидања радног места подносиоца, те да се подносиоцу претходно није могло обезбедити ниједно од права предвиђених одредбом члана 144. став 1. раније важећег Закона о Војсци Југославије, Управни суд је нашао да је правилно одлучио тужени орган када је одбио жалбу подносиоца изјављену против првостепеног решења о престанку службе . Исти суд је оценио да су наводи тужбе без утицаја на оцену законитости побијаног решења, с обзиром на чињенично стање утврђено у поступку и разлоге изнете у том решењу.
4. Одредбама члана 60. Устава утврђено је да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућује посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, релевантне су и следеће законске одредбе:
Законом о Војсци Југославије („Службени лист СРЈ“, бр. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 и 37/02 и „Службени лист СЦГ“, бр. 7/05 и 44/05), који је био на снази у време престанкa службе подноси оца уставне жалбе, било је прописано: да цивилном лицу у Војсци престаје служба без његове сагласности, поред осталог, ако се укида радно место на које је распоређено или се смањује број извршилаца на једном радном месту (члан 143. тачка 9)); да цивилном лицу у Војсци чије се радно место укида или се смањује број извршилаца на једном радном месту престаје служба ако му се претходно није могло обезбедити једно од следећих права – заснивање радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара његовој стручној спреми или стицање стручне оспосо бљености, доквалификације или преквалификације за рад у Војсци или заснивање радног односа у предузећу, установи, односно државном органу (члан 144. став 1. тач. 1) и 2)).
Одредбама члана 232. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 3/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) прописано је: да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, а ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (став 1.) ; да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан да у свему поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење , као и да против новог решења странка има право на жалбу (став 2.).
Законом о запошљавању и осигурању за случај незапослености ( „Службени гласник РС“, бр. 71/03 и 84/04 ), који је био на снази у време престанка службе подносиоца уставне жалбе, било је прописано: да се незапослени лично пријављује Националној служби према пребивалишту или према месту престанка радног односа, ако у том месту има боравиште (члан 90. став 1.); да се запослени може пријавити Националној служби ради промене запослења (члан 90. став 4.).
5. Подносилац уставне жалбе повреду права на рад из члана 60. Устава суштински образлаже тиме што у спроведеном поступку није доказано да је укинуто његово радно место и да му се није могло обезбедити неко од права из члана 144. став 1. раније важећег Закона о Војсци Југославије (у даљем тексту: Закон). Како се Уставом зајемчено право на рад остварује у складу са законом, Уставни суд је основаност уставне жалбе испитивао са становишта постојања услова за примену законског разлога за престанак службе подносиоцу у Министарству одбране.
Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, нити да преиспитује правилност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна, и то на штету подносиоца уставне жалбе.
Уставни суд је пошао од тога да се пре престанка службе подносиоца у Министарству одбране морало утврдити да ли је радно место на које је распоређен укинуто или је смањен број извршилаца на том радном мес ту и да ли је било могуће да му се обезбеди неко од права из члана 144. став 1. Закона. У конкретном случају, пре престанка службе подноси оца уставне жалбе нису биле утврђене наведене чињенице, већ су првостепени и другостепени органи имали задатак да, поступајући по примедбама надлежн их суд ова у управном спору, у допуњеном поступку утврди те чињенице и донес у нова решења заснована на закону. Уставни суд констатује да је Управни суд у оспореној пресуди оценио да је у поновном поступку утврђено да је укинуто радно место на коме је поднос илац уставне жалбе био распоређен и да му се пре престанка службе није могло обезбедити једно од права која му по наведеним законским о дредбама припадају.
Уставни суд и овом приликом понавља да је у више својих одлука, почев од Одлуке Уж-5067/2010 од 24. октобра 2013. године, указао на то да прибављање потврда и извештаја након датума када је утврђен престанак службе, има упориште у одредбама меродавног процесног права. Наиме, из цитираних одредаба члана 232. Закона о општем управном поступку следи да се чињенице које су биле од значаја за доношење првостепеног решења могу утврђивати у поступку пред другостепеним органом, као и да се оне могу поново утврђивати у поступку доношења новог првостепеног решења, након поништаја ранијег, у складу са примедбама другостепеног органа, односно суда у управном спору. Уставни суд је у ранијим одлукама, такође, указао да поништавање првостепеног решења о престанку службе није сметња да првостепени орган донесе ново решење са истим датумом престанка службе, као и у ранијем решењу, под условом да у поновном поступку није утврђено другачије чињенично стање у погледу датума престанка службе и могућности обезбеђивања неког од права из члана 144. став 1. Закона (видети, на пример Одлуку Уставног суда Уж-7193/2012 од 28. маја 2015. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
Уставни суд је потом нашао да су управни органи дали довољне разлоге због којих су оценили да су накнадно прибављени докази били поуздан основ за утврђивање одлучн их чињеница о укидању радног места подноси оца и немогућности његовог распоређивања на одговарајуће радно место у Војсци и Министарству одбране, односно заснивања радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара његовој стручној спреми. Поводом навода уставне жалбе да се извештај Националне службе за запошљавање „не може применити“ јер се односи само на Филијалу Ниш, Уставни суд је нашао да се њиме не доводи у питање уставноправна прихватљивост оцене надлежних органа и суда да су испитане могућности остваривања права подносиоца из члана 144. став 1. Закона, будући да се запослени ради промене запослења пријављује Националној служби према пребивалишту, у смислу одредаба члана 90. Закона о запошљавању и осигурању за случај незапослености, који је важио у време престанка службе подносиoца.
С обзиром на то да је у конкретном управном поступку и управном спору утврђено да су испуњени сви Законом прописани услови за доношење решења о престанку службе подносиоца уставне жалбе , без његове сагласности , у Министарству одбране, Уставни суд је оценио да оспореним решењима Министарства одбране - Регионални центар Ниш инт. број 23-150 од 9. марта 2011. године и Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за обавезе одбране УП-2 број 1-4/11 од 20. маја 2011. године, као и оспореном пресудом Управног суда - Одељење у Нишу У. 6165/11 од 12. септембра 2013. године није повређено право подносиоца на рад из члана 60. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), одбио уставну жалбу подносиоца у овом делу као неосновану , одлучујући као у првом делу изреке.
6. Уставни суд је констатовао да подносилац повреду права на једнаку заштиту права образлаже различитим одлучивањем Управног суда - Одељење у Нишу у оспореној пресуди и у „пресуди У. 20595/10“. Имајући у виду да подносилац уставне жалбе није доставио наведену „пресуду Управног суда - Одељење у Нишу У. 20595/10“, што је основна претпоставка да се навод о различитом поступању судова у истим чињеничним и правним ситуацијама учини уставноправно утемељеним , Уставни суд је оценио да се приложена решења управних органа донета у правној ствари престанка службе цивилног лица С.С. из Житорађе и његовог поновног распоређивања, не могу сматрати доказима којима се поткрепљује тврдња о повреди права из члана 36. став 1. Устава.
Поводом позивања на повреду начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд указује на то да се ради о начелу у складу са којим се остварују сва зајемчена права и слободе, а чија повреда може бити само акцесорне природе, што значи да може бити везана само за истовремено утврђену повреду или ускраћивање неког конкретног уставног права или слободе, што у овом предмету није случај.
Стога је Уставни суд одбацио уставну жалбу у овом делу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одлучујући као у другом делу изреке.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић