Уставни суд, Велико већe у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. априла 2016. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија и утврђује да је у поступку по народној иницијативи који је вођен пред Скупштином општине Инђија у предмету број 02-321/2013-I повређено право подносиоца уставне жалбе на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава Републике Србије.
2. Одбацује се уставна жалба Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија изјављена против решења Врховног касационог суда Уж. 21/13 од 16. јануара 2014. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Јован Дрљача, Иван Ивашки и Микица Петковић, као чланови Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија поднели су Уставном суду, 17. марта 2014. године, уставну жалбу против решења Врховног касационог суда Уж. 21/13 од 16. јануара 2014. године, због повреде начела из чл. „18, 19, 20, 21, 22. итд.“ Устава Републике Србије.
У уставној жалби се наводи: да је Иницијативни одбор Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија прикупљао потписе за народну иницијативу, којом је предложено да се распусти савет те месне заједнице, да се поништи одлука о преузимању сеоског гробља, те да се „врати имовина која је одузета селу“; да је 2. децембра 2013. године примио обавештење Скупштине општине Инђија о резултатима провере акта потписника народне иницијативе; да је у том обавештењу наведено да се иницијативни одбор може жалити „надлежном Врховном суду“, што је и учињено; да је Врховни касациони суд одбацио жалбу подносиоца, са образложењем да жалба није дозвољена.
Према наводима уставне жалбе, предметна народна иницијатива је одбачена „због чистог формализма“, чиме је ускраћено право грађана да путем својих представника заштите своје интересе, а након тога је одбачена жалба подносиоца, иако је поступио у складу са поуком датом у обавештењу Скупштине општине Инђија од 27. новембра 2013. године.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд поништи оспорени акт, „потврди да је предметна народна иницијатива прихваћена и обавести СО Инђија да поступи по захтевима из те иницијативе“.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, па је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Скупштина општине Инђија је актом број 02-321/2013-I од 27. новембра 2013. године обавестила Иницијативни одбор Месне заједнице Љуково о резултатима провере акта потписника народне иницијативе. У обавештењу је наведено да тај орган, због недостатака у поступку подношења народне иницијативе, није у могућности да утврђује да ли је прикупљен довољан број потписа, нити да одлучује о поднетим предлозима. Иницијативни одбор је обавештен о томе да може поднети „жалбу надлежном Врховном суду“.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Уж. 21/13 од 16. јануара 2014. године одбачена је жалба Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија изјављена „због недостатака у поступању Скупштине општине Инђија у предмету грађанске иницијативе“, као недозвољена. Врховни касациони суд је у образложењу оспореног решења навео да је одредбом члана 7. став 2. Закона о управним споровима изричито прописано да се против пресуде донете у управном спору не може изјавити жалба, да су одредбама чл. 49. до 65. наведеног закона прописани захтев за преиспитивање судске одлуке и понављање поступка, те да ниједном одредбом тог закона није предвиђена жалба као правно средство. Тај суд је, на основу изнетог и одредбе члана 30. став 1. Закона о уређењу судова („ Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11, 101/11 и 101/2013 ), одлучио као у диспозитиву решења.
4. Полазећи од садржине уставне жалбе, Уставни суд је оценио да се уставном жалбом у суштини указује на повреду права на правно средство из члана 36. став 2. Устава, којим се гарантује сваком право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу
За одлучивање о уставној жалби, у конкретном случају, од значаја су и следеће одредбе Устава и закона:
Одредбом члана 2. став 1. Устава утврђено је да с увереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника.
Одредбом члана 198. став 2. Устава утврђено је да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
Законом о референдуму и народној иницијативи („ Службени гласник РС“, бр. 48/94 и 11/98 ) прописано је: да грађани ради остваривања народне иницијативе образују иницијативни одбор од најмање три члана који имају бирачко право (члан 31. став 1.); да и ницијативни одбор доставља предлог органу надлежном за доношење акта, односно за решавање о питању на који се предлог одоси (у даљем тексту: надлежни орган) ради обавештења да се за тај предлог прикупљају потписи (члан 33. став 1.).
Одредбама члана 39. наведеног закона предвиђено је: да иницијативни одбор доставља листу потписника народне иницијативе надлежном органу (став 1.); да н адлежни орган проверава да ли је листа потписника народне иницијативе сачињена у складу с одредбама овог закона и да ли је прикупљен потребан број потписа, при чему разматра и евентуалне примедбе грађана на поступак прикупљања потписа (став 2.); да а ко грађанин, односно иницијативни одбор сматра да је надлежан орган неправилно поступио приликом обављања радњи из става 2. овог члана, може поднети жалбу Врховном суду (став 3.) .
Законом о уређењу судова („ Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11, 101/11 и 101/13 ) прописано је: да се судска надлежност одређује Уставом и законом (члан 4. став 1.); да Вр ховни касациони суд одлучује о ванредним правним средствима изјављеним на одлуке судова Републике Србије и у другим стварима одређеним законом (члан 30. став 1.) .
Одредбама члана 3. став 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.
5. Уставни суд је, пре испитивања основаности уставне жалбе, констатовао да је оспореним решењем Врховног касационог суда решавано о жалби коју је изјавио Иницијативни одбор Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија, а да су уставну жалбу изјавила лица која су чланови тог одбора. Полазећи од наведеног, овај суд је одлучивао о уставној жалби Иницијативног одбора Месне заједнице Љуково, Скупштина општине Инђија, налазећи да је, ratione personae, уставна жалба допуштена.
Подносилац уставне жалбе указује да је одбачена жалба коју је поднео Врховном касационом суду, иако је поступио у складу са поуком датом у обавештењу Скупштине општине Инђија од 27. новембра 2013. године, те закључује да је „доведен у заблуду или је неко намерно направио грешку“. Полазећи од тих навода уставне жалбе, Уставни суд је испитивао да ли је у предметном поступку подношења народне иницијативе подносиоцима повређено право на правно средство.
Уставни суд наглашава да је сврха уставног јемства из члана 36. став 2. Устава у томе да се сваком лицу на кога се односи одлука о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу обезбеди да објективно буде у могућности да против такве одлуке користи прописано, делотворно правно средство.
Из наведених одредаба закона произлази да грађанин, односно иницијативни одбор може поднети жалбу Врховном суду због неправилности у поступању н адлежног орган а приликом проверавања уредности лист е потписника народне иницијативе , те да надлежност свих судова, па и Врховног касационог суда, за одлучивање у одређеним стварима мора бити прописана Уставом или законом.
С обзиром на то да се према одредбама Закона о референдуму и народној иницијативи правна заштита у поступку по народној иницијативи остварује подношењем редовног правног средства Врховном суду Србије, који је престао са радом 31. децембра 2009. године, а имајући у виду да ниједном одредбом Устава или закона није прописано да Врховни касациони суд одлучује о жалби изјављеној због неправилности у раду надлежног органа у поступку подношења народне иницијативе, Уставни суд налази да је подносиоцу уставне жалбе остало на располагању „голо право“, које није могао да оствари у складу са одредбама важећих материјалних и процесних закона. Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да је у поступку по народној иницијативи, који је вођен пред Скупштином општине Инђија у предмету број 02-321/2013-I, повређено право подносиоца уставне жалбе на правно средство, зајемчено чланом 36. став 2. Устава.
На основу изложеног и одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), Уставни суд је у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Разматрајући начин отклањања учињене повреде права, Уставни суд је имао у виду одредбу члана 198. став 2. Устава, према којој законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Будући да је сам Устав као предмет управног спора одредио сваки коначан решавајући правни акт који не ужива неку другу судску заштиту - са чим се, по оцени овог суда, може уподобити конкретан случај, Суд налази да се акт Скупштине општине Инђија број 02-321/2013-I од 27. новембра 2013. године може побијати у управном спору пред Управним судом, применом одредаба члана 3. Закона о управним споровима, а на подлози става 2. члана 198. Устава.
Полазећи од наведеног, Уставни суд одређује да подносилац, сагласно одредби члана 18. став 1. Закона о управним споровима, у року од 30 дана од дана пријема овог решења, може поднети тужбу Управном суду, ради оцене законитости акта Скупштине општине Инђија број 02-321/2013-I од 27. новембра 2013. године.
Уставни суд је, такође, констатовао да је савет месне заједнице Љуково Скупштина општина Инђија поднео оставку 13. априла 2014. године, те да је на превременим изборима, који су одржани 27. јула 2014. године, изабран нови савет те месне заједнице, чиме је делимично удовољено захтевима предметне народне иницијативе.
7. Уставни суд је, полазећи од свега наведеног, нашао да су у решењу Врховног касационог суда Уж. 21/13 од 16. јануара 2014. године дати уставноправно прихватљиви разлози за оцену да је предметна жалба подносиоца недозвољена. Имајући у виду да нису били испуњени законом предвиђени услови да Врховни касациони суд одлучује о жалби изјављеној због неправилности у поступку по народној иницијативи, Уставни суд је нашао да се наводи уставне жалбе не могу сматрати уставноправним разлозима за тврдњу о повреди права на правно средство. Стога је Суд у овом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка.
8. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић