Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић , председник Већа, и судије, др Драгиша Б. Слијепчевић , др Марија Драшкић, Милан Станић, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Малише Јовића из Велике Плане, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. априла 201 6. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба Малише Јовића изјављена против пресуде Апелационог суда у Нишу Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године и утврђује да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на једнаку заштиту права зајемчено чланом 36. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована .
О б р а з л о ж е њ е
1. Малиша Јовић из Велике Плане, преко пуномоћника Слободана Нешића, адвоката из Врања, поднео је Уставном суду, 11. марта 2013. године уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Нишу Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године, због повреде права на правично суђење и права на једнаку заштиту права, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се наводи: да је Апелaциони суд у Нишу потврдио првостепену пресуду Основног суда у Врању и правноснажно одбио тужбени захтев подносиоца, налазећи да није надлежан да одлучује о исплати накнаде за одвојени живот од породице; да је Општински суд у Врању у великом броју пресуда донетих у идентичним случајевима досудио ову накнаду, а да услов за усвајање тужбених захтева тужилаца није била чињеница да ли су се пре покретања судског поступка обраћали писменим захтевом функционеру који руководи органом или не; да је и сам подносилац уставне жалбе у претходно вођеном парничном поступку, извршном делимичном пресудом Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, остварио накнаду за одвојени живот од породице за период од 14. септембра 2000. до 15. маја 2004. године; да је Окружни суд у Врању, односно сада Апелациони суд у Нишу, у идентичној чињеничној и правној ситуацији доносио различите одлуке о тужбеном захтеву за исплату накнаде за одвојени живот од породице, да је таквим поступањем повређено уставно право подносиоца на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и право на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава. Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреду наведених уставних права, да поништи оспорену пресуду и наложи Апелационом суду у Нишу да донесе нову одуку о жалби подносиоца против првостепене пресуде, а тражио је и накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује се законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Основни суд у Врању је пресудом П 1. 94/10 од 2 3. октобра 2012. године, у ставу првом изреке, одбио тужбени захтев тужиоца – овде подносиоца уставне жалбе да му тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова – Полицијска управа Врање на име накнаде за одвојени живот од породице за период од 17. септембра 2004. до 30. јуна 2006. године исплати новчани износ опредељен у изреци, а у ставу другом изреке обавезао тужиоца да туженој накнади трошкове парничног поступка.
Одлучујући о жалби тужиоца, Апелациони суд у Нишу је , оспореном пресудом Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године, потврдио ожалбену првостепену пресуду у ставу првом њене изреке и преиначио одлуку о трошковима поступка из става другог њене изреке. У образложењ у оспорене пресуде се наводи: да из списа предмета не произлази да се тужилац пре подношења тужбе у овој правној ствари обраћао функционеру који руководи органом за признавање права на накнаду за одвојени живот од породице и обиму тог права; да се тужилац обратио послодавцу да му призна право на предметну накнаду тек након подношења тужбе, што је без значаја за конкретну ствар, јер је смисао и циљ наведених норми Закона о радним односима у државним органима, као и важећег Закона о државним службеницима, управо у томе да се запосленом обезбеди заштита и остваривање права у поступку пред туженим државним органом, па тек уколико обезбеђена заштита права изостане запослени се може обратити надлежном суду; да је наведеним законским одредбама, као и одредбама Уредбе о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних односно постављених лица и Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника регулисано право запослених и поступак остваривања предвиђених права на исплату и то у управном поступку и у управном спору; да је првостепени суд правилно ценио да се у конкретном случају не ради о спору за накнаду штете због непризнавања законом признатих права из радног односа, јер је изостао поступак остваривања права сходно наведеним актима, као и обезбеђена заштита права, те тужилац није доказао основ новчаног потраживања, нити основ одговорности туженог за незаконит и неправилни рад у смислу члана 172. Закона о облигационим односима.
3.2. Достављеном делимичном пресудом Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, која је у поступку по жалби тужене потврђена пресудом Окружног суда у Врању Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, подносиоцу уставне жалбе је досуђена накнада за одвојени живот за период рада од 14. септембра 2000. до 15. маја 2004. године. Окружни суд је нашао да је првостепени суд правилно утврдио да тужилац има статус привремено расељеног лица са боравиштем у Великој Плани где му живи породица, те да нема решено стамбено питање на територији општина Бујановац и Врање где је био распоређен на рад, као и да тужени није тужиоцу исплатио накнаду за одвојени живот у утуженом периоду, те да с обзиром на одредбу члана 20. Уредбе о накнадама и другим примањима запослених у државним органима, изабраних и постављених лица, тужилац испуњава све услове да му се исплати накнада, тј. другостепени суд није сматрао да је тужилац био у обавези да се пре подношења тужбе суду обрати надлежном старешини ради исплате накнаде.
Достављеном пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године делимично је преиначена пресуда Општинског суда у Врању П1. 885/08 од 24. септембра 2009. године и обавезана тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова да тужиоцима М. Л. из Трнаве и Д. П. из Крагујевца на име накнаде трошкова за одвојен живот од уже породице за период од 1. маја 2004. до 31. јула 2007. године исплати одговарајући новчани износ, са припадајућом законском затезном каматом. Из образложења другостепене пресуде произлази да је у спроведеном поступку утврђено да су се тужиоци пре подношења тужбе обратили надлежном старешини захтевом за исплату новчане накнаде за одвојени живот од породице, те да је овај захтев одбачен, што је, по оцени Апелационог суда у Нишу, тужиоцима дало право да затраже судску заштиту.
Остале одлуке приложене уз уставну жалбу Уставни суд није ценио, с обзиром на то да се из достављених првостепених пресуда, иако су снабдевене клаузулом извршности, не може утврдити да ли су исте биле предмет жалбеног поступка пред надлежним другостепеним судом, те оне не могу представљати доказ да су другостепени судови доносили различите одлуке у оваквој врсти парница. У вези са пресудом Окружног суда у Врању Гж1. 2168/05 од 27. октобра 2005. године, којом је делимично потврђена пресуда Општинског суда у Врању П1. 98/05 од 21. септембра 2005. године, Уставни суд констатује да је ова пресуда због вредности предмета спора (913.471,42 динара), а сходно процесном закону који је у то време био у примени, била подобна за преиспитивање у поступку по ревизији, пред највишом судском инстанцом у Републици Србији. С обзиром на то да нема податка о томе да ли је ова пресуда била предмет оцене у ревизијском поступку, Уставни суд је, такође, не сматра подобном за доказивање тврдње о неједнаком поступању судова највише инстанце у истој чињеничној и правној ситуацији.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 36. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, јемчи се једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе.
Законом о полицији ("Службени гласник РС", бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) је прописано да се поступци одлучивања о правима, обавезама и одговорностима запослених који су започети до ступања на снагу овог закона окончаће се применом прописа према којима су започети (члан 183.).
Законoм о унутрашњим пословима ("Службени гласник РС", бр. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 и 106/03) било је прописано да се на раднике Министарства унутрашњих послова примењују прописи о државној управи, радним односима, здравственом, пензијском и инвалидском осигурању и о образовању, ако овим законом није друкчије одређено (члан 32.).
Чланом 51. ст. 1. и 2. Закона о радним односима у државним органима („Службени гласник РС“, бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05 и 79/05) било је прописано да запослени у државним органима и изабрана, односно постављена лица имају право на накнаду материјалних трошкова: за дневнице и ноћење на службеном путовању, за употребу сопственог возила у службене сврхе, за превоз на рад и с рада, за селидбене трошкове и за накнаду за одвојени живот, као и да се висина, услови и начин исплате накнада из става 1. овог члана утврђује актом Владе. Чланом 71. истог закона било је прописано да се ради остваривања својих права, запослени у државном органу, односно постављена лица, писмено обраћају функционеру који руководи органом, да против сваког решења или другог акта којим је одлучено о његовим правима и обавезама запослени, односно постављено лице, има право да поднесе приговор, да се приговор подноси функционеру који руководи државним органом у року од осам дана од дана уручења решења или другог акта, а функционер је дужан да о њему одлучи у року од петнаест дана, од дана подношења приговора, да разматрајући поднети приговор, функционер преиспитује своју одлуку и може је изменити или допунити, да запослени, односно постављено лице, има право да поднесе приговор и у случају кад функционер у року од петнаест дана од дана подношења захтева не одлучи о праву на које се захтев односи, као и да ако функционер у утврђеном року не одлучи о поднетом приговору или ако запослени, односно постављено лице, није задовољан одлуком функционера поводом поднетог приговора, запослени, односно постављено лице може се обратити надлежном суду у року од петнаест дана.
Чланом 116. Закона о општем управном поступку (''Службени лист СРЈ'', бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев.
Уредбом о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица ("Службени гласник РС", бр. 37/94, 40/94, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 и 81/05 и 95/05), која је била на снази до 29. септембра 2007. године, било је прописано: да одвојени живот од породице, у смислу ове уредбе, постоји када запослени у државном органу и изабрано, односно постављено лице које има породицу нема решено стамбено питање у месту у коме ради, а чланови његове уже породице живе одвојено ван тог места, да се за одвојени живот од уже породице, у смислу става 1. овог члана, месечна накнада трошкова исплаћује у износу 75% просечне зараде по запосленом у привреди Републике исплаћене према последњем коначном објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике, на дан исплате, те да се накнада трошкова за одвојени живот од уже породице за један радни дан обрачунава тако што се просечна месечна зарада по запосленом у привреди Републике подели са бројем радних дана у месецу (члан 17.).
5. Оцењујући најпре наводе уставне жалбе са становишта истакнуте повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, а полазећи од конкретних чињеница и околности, Уставни суд је утврдио следеће:
Одредба члана 32. Закона о унутрашњим пословима упућује на сходну примену Закона о радним односима у државним органима. Полазећи од тога да је право на накнаду трошкова за одвојен живот право које запосленом припада само када се за то стекну прописани услови – да запослени има породицу, да у месту у коме ради нема решено стамбено питање и да чланови његове уже породице живе одвојено ван места у коме запослени ради, Уставни суд указује да се ово право, сагласно одредби члана 71. став 1. наведеног Закона о радним односима у државним органима из 1991. године, остваривало на основу писменог захтева запосленог функционеру који руководи државним органом. Истим законом био је прописан поступак одлучивања о поднетим захтевима запослених за остваривање права из радног односа, који је обухватао и право запосленог на приговор и у случају кад функционер у року од петнаест дана од дана подношења захтева не одлучи о праву на које се захтев односи, односно могућност коришћења наведеног правног средства у случају „ћутања управе“.
Уставни суд оцењује да је подносилац заштиту свог права морао остваривати у оквиру законом прописаног поступка за тзв. интерну правну заштиту. Како о праву на накнаду за одвојени живот од породице не одлучује суд, него надлежни функционер у органу тужене, код кога је подносилац у радном односу, то Уставни суд налази да је уставноправно прихватљива оцена Апелационог суда у Нишу, према којој би судови једино били надлежни да одлучују о захтеву за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада органа тужене у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, а по основу одговорности правног лица за штету коју проузрокује његов орган, или за исплату накнаде за одвојен живот од породице утврђену у појединачном, коначном и правноснажном акту тужене коју је тужена неосновано обуставила, или је нередовно вршила исплате. Истоветан став Уставни суд је заузео у Одлуци Уж-3563/2010 од 20. децембра 2012. године.
Полазећи од напред наведеног, Уставни суд је утврдио да подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године није повређено право на правично суђење , зајемчено члан ом 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС , 40/15 – др. закона и 103/15), уставну жалбу у том делу одбио као неосновану, одлучујући као у другом делу изреке.
6. Испитујући наводе подносиоца уставне жалбе о различитом поступању надлежних редовних судова, а полазећи од документације достављене уз уставну жалбу, Уставни суд је констатовао да су Апелациони суд у Нишу приликом доношења оспорене пресуде Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године и Окружни суд у Врању приликом доношења пресуде Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, којом је потврдио делимичну пресуду Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, одлучивали у битно истоврсној чињеничној и правној ситуацији. Такође је констатовао да је Апелациони суд у Нишу у оспореној пресуди Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године заузео другачији правни став од става који је поводом тужбеног захтева подносиоца уставне жалбе заузео Окружни суд у Врању у пресуди Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, јер је нашао да је за остваривање права на накнаду за одвојени живот неопходно да је тужилац претходно покушао да оствари своје право код послодавца у складу са Законом о радним односима у државним органима, односно Законом о државним службеницима.
Уставни суд je такође констатовао да је у парничном поступку у коме је одлучено пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године, утврђено да су се тужиоци пре подношења тужбе обратили надлежном старешини захтевом за исплату новчане накнаде за одвојени живот од породице, те да је овај захтев одбачен, што је, по оцени Апелационог суда у Нишу, тужиоцима дало право да затраже судску заштиту. С друге стране, у парници окончаној оспореном пресудом је утврђено да се подносилац пре покретања парничног поступка у коме је тражио исплату предметне накнаде није свом руководиоцу обратио посебним захтевом, тачније да је то урадио после покретања судског поступка, те је Уставни суд оценио да подносилац уставне жалбе није био у истоветној чињеничној и правној ситуацији као тужиоци у парници која је правноснажно окончана пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године.
Полазећи од напред наведеног, Уставни суд указује да пракса судова последње инстанце да у битно сличној чињеничној и правној ситуацији доносе различите одлуке може довести до повреде принципа правне сигурности (о повреди права на правну сигурност видети пресуде Европског суда за људска права: Santos Pinto против Португалије, од 20. маја 2008. године и Beian против Румуније, од 6. децембра 2007. године), али да захтев правне сигурности допушта одређена одступања у тумачењу која се прихватају као саставни део сваког правосудног система. У конкретном случају, подносилац уставне жалбе је као доказ за тврдњу о различитом поступању надлежних судова у односу на оспорену пресуду Апелационог суда у Нишу доставио само једну одлуку. Уставни суд начелно полази од става да се у таквим околностима не може говорити о дубоким и дуготрајним разликама у судској пракси, нити да постојање наведене одлуке може да доведе до системски релевантне правне несигурности. Уставни суд указује да је исти став изразио и Европски суд за људска права (види пресуду Вучковић и други против Србије, број 17153/11 , од 28. августа 2012. године, тачка 60.) . Међутим, имајући у виду да је у конкретном случају обема пресудама одлучивано о тужбеном захтеву подносиоца уставне жалбе, што значи да су надлежни судови у истоветној чињеничној и правној ситуацији о тужбеном захтеву подносиоца донели супротне правноснажне пресуде, Уставни суд је оценио да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на једнаку правну заштиту из члана 36. став 1. Устава.
С обзиром на наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду , уставну жалбу у том делу усвојио, као у првом делу изреке.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
У уставној жалби се наводи: да је Апелaциони суд у Нишу потврдио првостепену пресуду Основног суда у Врању и правноснажно одбио тужбени захтев подносиоца, налазећи да није надлежан да одлучује о исплати накнаде за одвојени живот од породице; да је Општински суд у Врању у великом броју пресуда донетих у идентичним случајевима досудио ову накнаду, а да услов за усвајање тужбених захтева тужилаца није била чињеница да ли су се пре покретања судског поступка обраћали писменим захтевом функционеру који руководи органом или не; да је и сам подносилац уставне жалбе у претходно вођеном парничном поступку, извршном делимичном пресудом Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, остварио накнаду за одвојени живот од породице за период од 14. септембра 2000. до 15. маја 2004. године; да је Окружни суд у Врању, односно сада Апелациони суд у Нишу, у идентичној чињеничној и правној ситуацији доносио различите одлуке о тужбеном захтеву за исплату накнаде за одвојени живот од породице, да је таквим поступањем повређено уставно право подносиоца на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и право на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава. Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреду наведених уставних права, да поништи оспорену пресуду и наложи Апелационом суду у Нишу да донесе нову одуку о жалби подносиоца против првостепене пресуде, а тражио је и накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује се законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Основни суд у Врању је пресудом П 1. 94/10 од 2 3. октобра 2012. године, у ставу првом изреке, одбио тужбени захтев тужиоца – овде подносиоца уставне жалбе да му тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова – Полицијска управа Врање на име накнаде за одвојени живот од породице за период од 17. септембра 2004. до 30. јуна 2006. године исплати новчани износ опредељен у изреци, а у ставу другом изреке обавезао тужиоца да туженој накнади трошкове парничног поступка.
Одлучујући о жалби тужиоца, Апелациони суд у Нишу је , оспореном пресудом Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године, потврдио ожалбену првостепену пресуду у ставу првом њене изреке и преиначио одлуку о трошковима поступка из става другог њене изреке. У образложењ у оспорене пресуде се наводи: да из списа предмета не произлази да се тужилац пре подношења тужбе у овој правној ствари обраћао функционеру који руководи органом за признавање права на накнаду за одвојени живот од породице и обиму тог права; да се тужилац обратио послодавцу да му призна право на предметну накнаду тек након подношења тужбе, што је без значаја за конкретну ствар, јер је смисао и циљ наведених норми Закона о радним односима у државним органима, као и важећег Закона о државним службеницима, управо у томе да се запосленом обезбеди заштита и остваривање права у поступку пред туженим државним органом, па тек уколико обезбеђена заштита права изостане запослени се може обратити надлежном суду; да је наведеним законским одредбама, као и одредбама Уредбе о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних односно постављених лица и Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника регулисано право запослених и поступак остваривања предвиђених права на исплату и то у управном поступку и у управном спору; да је првостепени суд правилно ценио да се у конкретном случају не ради о спору за накнаду штете због непризнавања законом признатих права из радног односа, јер је изостао поступак остваривања права сходно наведеним актима, као и обезбеђена заштита права, те тужилац није доказао основ новчаног потраживања, нити основ одговорности туженог за незаконит и неправилни рад у смислу члана 172. Закона о облигационим односима.
3.2. Достављеном делимичном пресудом Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, која је у поступку по жалби тужене потврђена пресудом Окружног суда у Врању Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, подносиоцу уставне жалбе је досуђена накнада за одвојени живот за период рада од 14. септембра 2000. до 15. маја 2004. године. Окружни суд је нашао да је првостепени суд правилно утврдио да тужилац има статус привремено расељеног лица са боравиштем у Великој Плани где му живи породица, те да нема решено стамбено питање на територији општина Бујановац и Врање где је био распоређен на рад, као и да тужени није тужиоцу исплатио накнаду за одвојени живот у утуженом периоду, те да с обзиром на одредбу члана 20. Уредбе о накнадама и другим примањима запослених у државним органима, изабраних и постављених лица, тужилац испуњава све услове да му се исплати накнада, тј. другостепени суд није сматрао да је тужилац био у обавези да се пре подношења тужбе суду обрати надлежном старешини ради исплате накнаде.
Достављеном пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године делимично је преиначена пресуда Општинског суда у Врању П1. 885/08 од 24. септембра 2009. године и обавезана тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова да тужиоцима М. Л. из Трнаве и Д. П. из Крагујевца на име накнаде трошкова за одвојен живот од уже породице за период од 1. маја 2004. до 31. јула 2007. године исплати одговарајући новчани износ, са припадајућом законском затезном каматом. Из образложења другостепене пресуде произлази да је у спроведеном поступку утврђено да су се тужиоци пре подношења тужбе обратили надлежном старешини захтевом за исплату новчане накнаде за одвојени живот од породице, те да је овај захтев одбачен, што је, по оцени Апелационог суда у Нишу, тужиоцима дало право да затраже судску заштиту.
Остале одлуке приложене уз уставну жалбу Уставни суд није ценио, с обзиром на то да се из достављених првостепених пресуда, иако су снабдевене клаузулом извршности, не може утврдити да ли су исте биле предмет жалбеног поступка пред надлежним другостепеним судом, те оне не могу представљати доказ да су другостепени судови доносили различите одлуке у оваквој врсти парница. У вези са пресудом Окружног суда у Врању Гж1. 2168/05 од 27. октобра 2005. године, којом је делимично потврђена пресуда Општинског суда у Врању П1. 98/05 од 21. септембра 2005. године, Уставни суд констатује да је ова пресуда због вредности предмета спора (913.471,42 динара), а сходно процесном закону који је у то време био у примени, била подобна за преиспитивање у поступку по ревизији, пред највишом судском инстанцом у Републици Србији. С обзиром на то да нема податка о томе да ли је ова пресуда била предмет оцене у ревизијском поступку, Уставни суд је, такође, не сматра подобном за доказивање тврдње о неједнаком поступању судова највише инстанце у истој чињеничној и правној ситуацији.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбом члана 36. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, јемчи се једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе.
Законом о полицији ("Службени гласник РС", бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) је прописано да се поступци одлучивања о правима, обавезама и одговорностима запослених који су започети до ступања на снагу овог закона окончаће се применом прописа према којима су започети (члан 183.).
Законoм о унутрашњим пословима ("Службени гласник РС", бр. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 и 106/03) било је прописано да се на раднике Министарства унутрашњих послова примењују прописи о државној управи, радним односима, здравственом, пензијском и инвалидском осигурању и о образовању, ако овим законом није друкчије одређено (члан 32.).
Чланом 51. ст. 1. и 2. Закона о радним односима у државним органима („Службени гласник РС“, бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05 и 79/05) било је прописано да запослени у државним органима и изабрана, односно постављена лица имају право на накнаду материјалних трошкова: за дневнице и ноћење на службеном путовању, за употребу сопственог возила у службене сврхе, за превоз на рад и с рада, за селидбене трошкове и за накнаду за одвојени живот, као и да се висина, услови и начин исплате накнада из става 1. овог члана утврђује актом Владе. Чланом 71. истог закона било је прописано да се ради остваривања својих права, запослени у државном органу, односно постављена лица, писмено обраћају функционеру који руководи органом, да против сваког решења или другог акта којим је одлучено о његовим правима и обавезама запослени, односно постављено лице, има право да поднесе приговор, да се приговор подноси функционеру који руководи државним органом у року од осам дана од дана уручења решења или другог акта, а функционер је дужан да о њему одлучи у року од петнаест дана, од дана подношења приговора, да разматрајући поднети приговор, функционер преиспитује своју одлуку и може је изменити или допунити, да запослени, односно постављено лице, има право да поднесе приговор и у случају кад функционер у року од петнаест дана од дана подношења захтева не одлучи о праву на које се захтев односи, као и да ако функционер у утврђеном року не одлучи о поднетом приговору или ако запослени, односно постављено лице, није задовољан одлуком функционера поводом поднетог приговора, запослени, односно постављено лице може се обратити надлежном суду у року од петнаест дана.
Чланом 116. Закона о општем управном поступку (''Службени лист СРЈ'', бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев.
Уредбом о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица ("Службени гласник РС", бр. 37/94, 40/94, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 и 81/05 и 95/05), која је била на снази до 29. септембра 2007. године, било је прописано: да одвојени живот од породице, у смислу ове уредбе, постоји када запослени у државном органу и изабрано, односно постављено лице које има породицу нема решено стамбено питање у месту у коме ради, а чланови његове уже породице живе одвојено ван тог места, да се за одвојени живот од уже породице, у смислу става 1. овог члана, месечна накнада трошкова исплаћује у износу 75% просечне зараде по запосленом у привреди Републике исплаћене према последњем коначном објављеном податку републичког органа надлежног за послове статистике, на дан исплате, те да се накнада трошкова за одвојени живот од уже породице за један радни дан обрачунава тако што се просечна месечна зарада по запосленом у привреди Републике подели са бројем радних дана у месецу (члан 17.).
5. Оцењујући најпре наводе уставне жалбе са становишта истакнуте повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, а полазећи од конкретних чињеница и околности, Уставни суд је утврдио следеће:
Одредба члана 32. Закона о унутрашњим пословима упућује на сходну примену Закона о радним односима у државним органима. Полазећи од тога да је право на накнаду трошкова за одвојен живот право које запосленом припада само када се за то стекну прописани услови – да запослени има породицу, да у месту у коме ради нема решено стамбено питање и да чланови његове уже породице живе одвојено ван места у коме запослени ради, Уставни суд указује да се ово право, сагласно одредби члана 71. став 1. наведеног Закона о радним односима у државним органима из 1991. године, остваривало на основу писменог захтева запосленог функционеру који руководи државним органом. Истим законом био је прописан поступак одлучивања о поднетим захтевима запослених за остваривање права из радног односа, који је обухватао и право запосленог на приговор и у случају кад функционер у року од петнаест дана од дана подношења захтева не одлучи о праву на које се захтев односи, односно могућност коришћења наведеног правног средства у случају „ћутања управе“.
Уставни суд оцењује да је подносилац заштиту свог права морао остваривати у оквиру законом прописаног поступка за тзв. интерну правну заштиту. Како о праву на накнаду за одвојени живот од породице не одлучује суд, него надлежни функционер у органу тужене, код кога је подносилац у радном односу, то Уставни суд налази да је уставноправно прихватљива оцена Апелационог суда у Нишу, према којој би судови једино били надлежни да одлучују о захтеву за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада органа тужене у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, а по основу одговорности правног лица за штету коју проузрокује његов орган, или за исплату накнаде за одвојен живот од породице утврђену у појединачном, коначном и правноснажном акту тужене коју је тужена неосновано обуставила, или је нередовно вршила исплате. Истоветан став Уставни суд је заузео у Одлуци Уж-3563/2010 од 20. децембра 2012. године.
Полазећи од напред наведеног, Уставни суд је утврдио да подносиоцу уставне жалбе оспореном пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године није повређено право на правично суђење , зајемчено члан ом 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС , 40/15 – др. закона и 103/15), уставну жалбу у том делу одбио као неосновану, одлучујући као у другом делу изреке.
6. Испитујући наводе подносиоца уставне жалбе о различитом поступању надлежних редовних судова, а полазећи од документације достављене уз уставну жалбу, Уставни суд је констатовао да су Апелациони суд у Нишу приликом доношења оспорене пресуде Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године и Окружни суд у Врању приликом доношења пресуде Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, којом је потврдио делимичну пресуду Општинског суда у Врању П1. 2718/03 од 7. марта 2007. године, одлучивали у битно истоврсној чињеничној и правној ситуацији. Такође је констатовао да је Апелациони суд у Нишу у оспореној пресуди Гж1. 2373/12 од 18. јануара 2013. године заузео другачији правни став од става који је поводом тужбеног захтева подносиоца уставне жалбе заузео Окружни суд у Врању у пресуди Гж1. 671/07 од 11. маја 2007. године, јер је нашао да је за остваривање права на накнаду за одвојени живот неопходно да је тужилац претходно покушао да оствари своје право код послодавца у складу са Законом о радним односима у државним органима, односно Законом о државним службеницима.
Уставни суд je такође констатовао да је у парничном поступку у коме је одлучено пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године, утврђено да су се тужиоци пре подношења тужбе обратили надлежном старешини захтевом за исплату новчане накнаде за одвојени живот од породице, те да је овај захтев одбачен, што је, по оцени Апелационог суда у Нишу, тужиоцима дало право да затраже судску заштиту. С друге стране, у парници окончаној оспореном пресудом је утврђено да се подносилац пре покретања парничног поступка у коме је тражио исплату предметне накнаде није свом руководиоцу обратио посебним захтевом, тачније да је то урадио после покретања судског поступка, те је Уставни суд оценио да подносилац уставне жалбе није био у истоветној чињеничној и правној ситуацији као тужиоци у парници која је правноснажно окончана пресудом Апелационог суда у Нишу Гж1. 431/10 од 12. маја 2010. године.
Полазећи од напред наведеног, Уставни суд указује да пракса судова последње инстанце да у битно сличној чињеничној и правној ситуацији доносе различите одлуке може довести до повреде принципа правне сигурности (о повреди права на правну сигурност видети пресуде Европског суда за људска права: Santos Pinto против Португалије, од 20. маја 2008. године и Beian против Румуније, од 6. децембра 2007. године), али да захтев правне сигурности допушта одређена одступања у тумачењу која се прихватају као саставни део сваког правосудног система. У конкретном случају, подносилац уставне жалбе је као доказ за тврдњу о различитом поступању надлежних судова у односу на оспорену пресуду Апелационог суда у Нишу доставио само једну одлуку. Уставни суд начелно полази од става да се у таквим околностима не може говорити о дубоким и дуготрајним разликама у судској пракси, нити да постојање наведене одлуке може да доведе до системски релевантне правне несигурности. Уставни суд указује да је исти став изразио и Европски суд за људска права (види пресуду Вучковић и други против Србије, број 17153/11 , од 28. августа 2012. године, тачка 60.) . Међутим, имајући у виду да је у конкретном случају обема пресудама одлучивано о тужбеном захтеву подносиоца уставне жалбе, што значи да су надлежни судови у истоветној чињеничној и правној ситуацији о тужбеном захтеву подносиоца донели супротне правноснажне пресуде, Уставни суд је оценио да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на једнаку правну заштиту из члана 36. став 1. Устава.
С обзиром на наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду , уставну жалбу у том делу усвојио, као у првом делу изреке.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић
Весна Илић Прелић