Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З. Г. из Лајковца, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. октобра 201 5. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба З. Г . изјављена против пресуде Апелационог суда у Београду Гж 1. 1540/13 од 7. марта 201 3. године и утврђује да је повређено право подносиоца уставне жалбе на једнаку заштиту права зајемчено одредбом члана 3 6. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. Г. из Лајковца је, 9. маја 2013. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, поднео Уставном суду уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Београду Гж 1. 1540/13 од 7. марта 201 3. године, због повреде права на правично суђење, на једнаку заштиту права и на правичну накнаду за рад, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 1. и члана 60. став 4. Устава.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је оспореном пресудом Апелационог суда у Београду потврђена пресуда Основног суда у Ваљеву П1. 405/11 од 20. децембра 2012. године, којом је одбијен као неоснован тужбени захтев подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужена Република Србија – Министарство унутрашњих послова – Полицијска управа у Ваљеву, на име накнаде штете због мање исплаћене накнаде плате за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства, као и због мање исплаћених сати годишњег одмора у 2008, 2009. и 2010. години, исплати појединачно опредељене новчане износе, са припадајућом затезном каматом; да је подносилац, сагласно императивној одредби члана 32. Закона о платама државних службеника и намештеника, за време коришћења годишњег одмора имао право на накнаду плате у висини плате као да је радио, у коју је улазила и стимулативна награда, предвиђена одредбом члана 9. став 1. Правилника о платама запослених у Министарству унутрашњих послова из 2006. године; да су судови одбили захтев за исплату разлике у плати, у виду поменуте стимулативне награде, позивајући се на одредбу става 2. наведеног члана Правилника, којом је искључена исплата ове награде за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства; да су судови тако применили одредбу општег акта која запосленом даје мања права од права утврђених законом, што је у супротности са чланом 8. Закона о раду; да су Апелациони суд у Новом Саду и Апелациони суд у Крагујевцу донели пресуде којима су идентичне тужбене захтеве других тужилаца правноснажно усвојили, због чега је, осим повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. и на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава, подносиоцу повређено и право на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава; да је у оспореној пресуди изостало образложење о захтеву подносиоца којим је тражио исплату разлике због мање обрачунатих сати за време коришћења годишњег одмора, заснованог на чињеници да је тужена накнаду плате обрачунавала и исплаћивала за 6,69 радних сати по дану, а не за 8 часова, колико по свим радноправним прописима траје радни дан; да је у погледу ове врсте тужбеног захтева Апелациони суд у Београду различито поступао, с обзиром на то да је пресудама Гж1. 7007/12 од 6. фебруара 2013. године и Гж1. 6426/12 од 4. фебруара 2013. године (пресуда истог судског већа) укинуо пресуде Основног суда у Ваљеву којима је такав захтев у првом степену био одбијен.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорену пресуду Апелационог суда у Београду.
2. Према одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорену пресуду и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Пресудом Основног суда у Ваљеву П1. 405/11 од 20. децембра 2012. године одбијен је као неоснован тужбени захтев тужилаца З. Г, овде подносиоца уставне жалбе, М. П, И. И, Н. С. и М. Д, којим су тражили да им тужена Република Србија - Министарство унутрашњих послова – Полицијска управа у Ваљеву накнади штету због мање исплаћене накнаде плате за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства, као и због мање обрачунатих и исплаћених сати за време коришћења годишњег одмора у 2008, 2009. и 2010. години, у износима назначеним у изреци пресуде. У образложењу првостепене пресуде је, између осталог, наведено: да је, по оцени суда, тужиоцима у време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства плата исплаћивана у складу са законом и општим актима; да Закон о полицији плату дефинише као производ основице и основног и додатног коефицијента, увећаног за минули рад за 0,4% по години радног стажа, из чега произлази да стимулативна награда не представља део плате, већ додатак на плату; да је ова врста примања предвиђена искључиво Правилником о платама запослених у Министарству унутрашњих послова из 2006. године, којим су предвиђени и случајеви у којима се она исплаћује, односно у којима је њена исплата искључена; да с друге стране Закон о платама државних службеника и намештеника предвиђа да се државном службенику, за време годишњег одмора и плаћеног одсуства, обрачунава и исплаћује накнада плате у истом износу као да је радио; да предметни додатак на плату представља стимулацију за радни учинак, због чега се исплаћује само онда када запослени ради, као и у случајевима предвиђеним чланом 9. став 1. Правилника из 2006. године; да тужиоци потражују разлику у плати на основу става 1, искључујући примену става 2. члана 9. Правилника, образлажући то тврдњом да је исти у супротности са законом; да се, по оцени суда, одредбе члана 9. Правилника не могу селективно примењивати; да и у случају да је поменута одредба у супротности са законом, иста се примењује све док Уставни суд не донесе одговарајућу одлуку.
Одлучујући о жалби тужилаца, Апелациони суд у Београду је донео оспорену пресуду Гж1. 1540/13 од 7. марта 201 3. године, којом је жалбу одбио и ожалбену пресуду Основног суда у Ваљеву П1. 405/11 од 20. децембра 2012. године у целини потврдио. У образложењу оспорене другостепене пресуде се углавном понављају разлози које је за оспорену првостепену пресуду дао Основни суд у Ваљеву, уз додатно појашњење и разлога који се односе на захтев тужилаца за исплату разлике у плати због мање обрачунатих и исплаћених сати за време коришћења годишњег одмора, у ком делу је, поред осталог, наведено: да су неосновани наводи жалбе да првостепени суд није узео у обзир колико су тужиоци имали стварно радних сати у месецима у којима су користили годишњи одмор; да је накнада плате тужиоцима обрачуната према стварном броју радних сати, на који закључак упућује и налаз вештака, из којег произлази да је корекција обрачуна радних сати вршена тако да је тужиоцима за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства плата умањивана за 10%, док им је за месеце у којима су радили плата увећавана за 10%; да тврдња тужилаца да је тужена за месеце у којима су користили годишње одморе обрачунавала некада већи, некада мањи број радних сати, не доказује да је њима заиста обрачунат и исплаћен мањи број радни сати у спорном периоду, посебно због чињенице да на такво изјашњење судског вештака тужиоци нису имали примедбе.
Уставни суд је извршио увид у пресуду Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 2897/10 од 25. августа 2010. године, којом је потврђена пресуда Општинског суда у Панчеву П1. 1382/07 од 6. јуна 2008. године, као и пресуду Апелационог суда у Крагујевцу Гж1. 256/12 од 27. марта 2013. године, којом је укинута пресуда Основног суда у Пожеги П1. 514/11 од 16. децембра 2011. године и правноснажно одлучено о тужбеним захтевима тужиоца.
Уставни суд констатује да су у парницама које су правноснажно окончане наведеним „упоредним“ пресудама, тужбени захтеви тужилаца (полицијских службеника) за накнаду штете због мање исплаћене накнаде плате за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства, и то тужиоца М.Б. из Панчева (парница окончана пресудом Апелационог суда у Новом Саду) за годишњи одмор и плаћено одсуство у 2007. години и тужиоца С.П. из Ивањице (парница окончана пресудом Апелационог суда у Крагујевцу) за годишњи одмор у 2008. и 2009. години, правноснажно усвојени. У образложењима ових пресуда је, поред осталог, наведено да се на спорни однос има применити одредба члана 32. Закона о платама државних службеника и намештеника, а не члан 9. Правилника из 2006. године, имајући у виду да одредбе општег акта полицијским службеницима дају мањи обим права на накнаду плате у односу на поменути закон.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има пра во да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се сваком јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.) ; да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи и да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Одредбама Закона о полицији ("Службени гласник РС", бр. 101/05 и 63/09 – Одлука УС ), релевантним за конкретан спор, било је прописано: да полицијски службеници и други запослени у Министарству имају право на плату која се састоји од основице коју утврђује Влада и основног и додатног коефицијента у односу на звање, посебне услове рада, опасност, одговорност и сложеност посла, да се плата из става 1. овог члана увећава за 0,4 одсто за сваку навршену годину радног стажа, да висину коефицијената из става 1. овог члана утврђује министар актом о платама запослених у Министарству, који доноси уз сагласност Владе (члан 146.); да се н а положај, дужности, права и одговорности запослених у Министарству примењују прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није друкчије одређено (члан 169.).
Одредбом члана 32. став 1. Закона о платама државних службеника и намештеника ("Службени гласник РС", бр. 62/06, 63/06, 115/06 и 101/07 ), меродавним за конкретан спор, прописано је: да док користи годишњи одмор и плаћено одсуство које му је одобрено према општим прописима о раду или посебним колективним уговором за државне органе, државни службеник има право на накнаду плате која се обрачунава и исплаћује у истом износу као да је радио.
Правилником о платама запослених у Министарству унутрашњих послова (пречишћен текст), који обухвата Правилник о платама запослених у Министарству унутрашњих послова (СТ 01 стр.пов. 4908/06-4 од 26. јуна 2006. године) и Правилник о изменама и допунама Правилника о платама запослених у Министарству унутрашњих послова (СТ 01 стр.пов. 3070/07-9 од 16. маја 2007. године), било је прописано: да се овим правилником, у складу са законом и колективним уговором, уређују плате запослених у Министарству унутрашњих послова утврђивањем висине коефицијената, као и појединачно месечно умањење, односно увећање коефицијената (члан 1.); да запосленима у Министарству припада стимулативна награда у висини од 10% у односу на плату, за време проведено на раду, као и у току привремене неспособности проузроковане повредом која је наступила у вршењу или поводом вршења службе, да стимулативна награда не припада запосленом за време одсуства са рада из разлога који нису обухваћени ставом 1. овог члана, као ни запосленом који је удаљен из службе, за време док траје удаљење (члан 9.).
Одредбама Закона о раду ("Службени гласник РС", бр. 24/05, 61/05 и 54/09) (у даљем тексту ЗОР) прописано је: да к олективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акт) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се запосленом дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом (члан 8. став 1.); да а ко општи акт и поједине његове одредбе утврђују неповољније услове рада од услова утврђених законом, примењују се одредбе закона (члан 9. став 1.).
5. Оцењујући најпре наводе подносиоца о различито м поступањ у судова, Уставни суд је утврдио да су Апелациони суд у Новом Саду и Апелациони суд у Крагујевцу, као судови последње инстанце, у битно сличним чињеничним ситуацијама, а поводом истог правног питања, донели различите пресуд е у односу на оспорену другостепену пресуду , усвојивши тужбене захтеве тужилаца за накнаду штете због мање исплаћене накнаде плате за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства, са правним ставом да у погледу исплате стимулативне награде за време коришћења годишњег одмора и плаћеног одсуства треба применити одредбу члана 32. став 1. Закона о платама државних службеника и намештеника, а не члана 9. став 2. Правилника из 2006. године.
Уставни суд је становишта да је таква пракса судова последње инстанце супротна принципу правне сигурности (о повреди права на правну сигурност видети пресуде Европског суда за људска права у предметима: Santos Pinto против Португалије, од 20. маја 2008. године и Beian против Румуније , од 6. децембра 2007. године) , те да је сама чињеница да су судови последње инстанце, поводом битно сличне чињеничне ситуације и истог правног питања доносили различите одлуке, створила правну несигурност код подноси оца уставне жалбе. Уставни суд је оценио да ова околност сама по себи представља довољан разлог да се утврди постојање повреде права на једнаку заштиту права зајемченог одредбом члана 3 6. став 1. Устава. Стога је Уставни суд усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС ) и одлучио као у првом делу изреке.
Пресуду Апелационог суда у Београду Гж1. 6426/12 од 4. фебруара 2013. године, којом аргументује тврдњу о различитом поступању судова када је реч о захтеву за накнаду штете због мање обрачунатих и исплаћених сати за време коришћења годишњег одмора, подносилац није доставио уз уставну жалбу, док пресуду истог суда Гж1. 7007/12 од 6. фебруара 2013. године Уставни суд није посебно ценио, имајући у виду да иста не представља доказ различитог поступања, с обзиром на то да се њоме укида пресуда првостепеног суда и предмет враћа на поновни поступак.
6. Оцењујући наводе уставне жалбе о повреди права на правично суђење и права на правичну накнаду за рад, Уставни суд констатује да подносилац, у суштини, указује на произвољну примену меродавног материјалног права. Поред тога, подносилац истиче да оспорена пресуда не садржи образложење за одлуку о одбијању захтева за накнаду штете због мање обрачунатих и исплаћених сати за време коришћења годишњег одмора.
Стога, Уставни суд сматра да, у оквиру оцене основаности ових навода , треба сагледати спроведени парнични поступак као јединствену целину и оценити да ли је примена процесног и/или материјалног права била произвољна или арбитрерна, чиме би указала на очигледну неправичност у поступању редовних судова, а на штету подносиоца уставне жалбе.
Полазећи од изнетог, а имајући у виду садржин у уставне жалбе, Уставни суд је оценио да уставна жалб а не даје довољно основа за тврдње да је оспореном другостепеном пресудом дошло до повред е права на правично суђење и права на правичну накнаду за рад . Уставни суд констатује да се наводима уставне жалбе нарочито инсистира на томе да је одредба члана 9. став 2. Правилника неповољнија за запослене у Министарству унутрашњих послова у односу на одредбу члана 32. став 1. Закона о платама државних службеника и намештеника, те да су судови, сагласно императивној норми из члана 9. став 1. Закона о раду (да ако општи акт и поједине његове одредбе утврђују неповољније услове рада од услова утврђених законом, примењују се одредбе закона) били у обавези да непосредно примене закон на спорни правни однос.
Уставни суд подсећа да се уставна жалба не може сматрати правним средством којим се испитује законитост одлука редовних судова. Одлучујући о уставној жалби, Уставни суд не преиспитује доказе и не врши њихову оцену , нити може оцењивати правилност закључака редовних судова у погледу утврђеног чињеничног стања и начина на који су судови применили материјално право, уколико из разлога наведених у уставној жалби не произлази да је закључивање судова у оспореним судским одлукама било очигледно произвољно. Насупрот наводима подносиоца, Уставни суд је утврдио да се оспорена другостепена пресуда заснива на јасном, образложеном и уставноправно прихватљивом тумачењу меродавног материјалног права садржаног у одредбама члана 9. Правилника из 2006. године, да полицијски службеници немају право на исплату стимулативне награде за време одсуства са рада по било ком основу, осим у случају привремене спречености за рад узроковане повредом која је наступила у вршењу или поводом вршења службе. Одредба члана 169. Закона о полицији садржи у себи принцип сходне примене прописа, који подразумева да се неки општи пропис (lex generali) по правилу примењуј e на одређену правну област или врсту правних односа, изузев када је реч о оним питањима која су уређена одредбама специјалног прописа ( lex specialis). Ова одредба прописује да се на положај, дужности, права и одговорности запослених у Министарству примењују прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није друкчије одређено. Уставни суд је имао у виду да случајеви у којима се полицијским службеницима исплаћује накнада плате нису посебно регулисани одредбама Закона о полицији, из ког разлога се непосредно примењује закон којим су регулисане плате у државним органима (Закон о платама државних службеника и намештеника). Међутим, Правилник из 2006. године, који представља пропис донет на основу Закона о полицији (донет је позивом на одредбе чл. 146. и 147. закона), увео је у систем радних односа у Министарству унутрашњих послова институт стимулативне награде и посебно регулисао случајеве у којима ова награда припада и за време одсуства са рада, а у које није уврштен период коришћења годишњег одмора, као ни плаћено одсуство. Према томе, Уставни суд је мишљења да када је реч о праву полицијских службеника на исплату стимулативне награде, нема сходне примене Закона о платама државних службеника и намештеника. Полазећи од тога да овај закон не познаје ову врсту примања из радног односа, те да је она предвиђена само за запослене у Министарству унутрашњих послова, Уставни суд налази да нема основа за тврдњу да Закон о платама државних службеника и намештеника у том делу представља повољнији пропис у односу на Правилник из 2006. године. Посматрано с аспекта циљног тумачења одредаба члана 9. Правилника из 2006. године, Уставни суд је оценио да ratio legis увођења ове врсте примања (што се констатује и у образложењу првостепене пресуде) јесте подстицај полицијских службеника да што ефикасније обављају своје радне задатке и поспеше свој радни учинак, из ког разлога је исплата ове награде (по правилу) везана за ефективан рад. Навод подносиоца да оспорена пресуда не садржи образложење за део одлуке којим је одбијен његов захтев за накнаду штете због мање обрачунатих и исплаћених сати за време коришћења годишњег одмора, Уставни суд није посебно ценио, будући да оспорена пресуда несумњиво садржи и разлоге због којих су судови нашли да овај захтев подносиоца није основан.
Следом изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у овом делу као очигледно неосновану, решавајући као у другом делу изреке.
7. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, к ао и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.