Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојанови ћ и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Ј . из Суботице , на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 15. јула 2015. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалбаС. Ј . изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 24471/10 од 23. марта 2012. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ј . из Суботице , преко пуномоћника С. П, адвоката из Београда, поднео је , 5. јуна 2012. године , Уставном суду уставну жалбу против појединачног акта наведен ог у изреци, због повреде слободе мишљења и изражавања из члана 46. Устава Републике Србије.
Подносилац уставне жалбе наводи да је у емисији на локалној телевизијској станици наступио као грађанин који поседује сопствено мишљење о раду државне yправe и органа власти, пa самим тим и Полицијске управе С, чији је вишегодишњи припадник . Истиче да је износио „ информације – чињенице, али и мишљења из области од јавног интереса“, односно из делокруга рада те полицијске управе, што је окарактерисано као тешка повреда службене дужности – понашање које штети угледу службе и ли нарушава односе међу запослен има из члана 157. став 1. тачка 7 ) Закона о полицији и само иницијативно иступање у јавности из члана 157. став 1. тачка 10 ) истог закона.
Подносилац даље наводи: да је указао на „противправно понашање појединаца из редова ПУ С.“...према њему лично, тадашњој законитој супрузи, оцу и деци , а за које поступање у сваком случају, па и у конкретном, постоји интересовање шире јавности; да „означене чињенице“ не само да нису проверене, већ је „за изнето мишљење“ санкционисан на описани начин, чиме је суштински повређена сама слобода мишљења; да из Устава Републ ике Срб ије и Европске ко нвенције за заштит у људских права и основних слобода произилази да је слобода саопштавања информација и идеја комплементарна са слободом примања информација и идеја, што је њему ускраћено оспореном пресудом Управног суда и појединачним актима који су јој претходили .
У уставној жалби се даље указује на то да је слобода саопштавања
информација и идеја од највећег значаја за политички живот и демократску
структуру неке земље, те да слободно критиковање власти представља
основни показатељ слободне и демократске управе; да се мора пружити заштита не само за информације или идеје које су повољно примљене или које се сматрају за нешкодљиве, или за неважну cтвар, него и за оне које вређају, шокирају или узнемирују, јер су то захтеви плурализма, толеранције и слободоумља, без којих нема демократског друштва , да та заштита није пружена подносиоцу, већ је санкционисан и то мером престанка радног односа; да је држава дужна да и државним службеницима обезбеди остваривање слободе изражавања које неће бити подвргнуто ограничењима која би могл а угрозити сушт ину овог права.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд утврди да је оспоре ним појединачним актом подносиоцу повређена слобод а мишљења и изражавања и да одлуку o уставној жалби објави у „Службеном гласнику Републике Србије “.
2. Одредбом члана 170. Устава Републике Србије утврђено је да се уставна жалба може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт , као и осталу документацију достављену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 24471/10 од 23. марта 2012. године, у ставу 1. диспозитива, одбијена је као неоснована тужба коју је подносилац уставне жалбе поднео против решења Дисциплинске комисије Министарства унутрашњих послова – Веће у Новом Саду број 116-156/11-10 од 31. маја 2010. године. У образложењу оспорене пресуде је констатовано да је побијаним решењем туженог органа одбијен као неоснован приговор подносиоца изјављен против решења дисциплинског старешине Полицијске управе у С. ДП број 116-13/2008 од 22. априла 2010. године, којим је подносилац оглашен одговорним за тешке повреде службене дужности из члана 157. став 1. тач. 7 ) и 10 ) Закона о полицији, због чега му је изречена дисциплинска мера престанак радног односа. Даље је наведено да и з списа предмета и образложења побијаног решења произилази: да је утврђена дисциплинска одговорност подносиоца за наведене тешке повред е службене дужности, због тога што је 30 . априла 2008. године у емисији на локалној телевизијској станици у С . износио личне ставове у вези својих породичних односа, проблема које има у служби у Министарству унутрашњих послова – Полицијск а управ а у С , а посебно у вези са рањавањем подносиоца које се догодило у новембру 2007. године, постављање м експлозивне направе испод возила његовог рођака у марту 2008. године ; да је подносилац окарактерисао рад службе Полицијске управе у С. као негативан у односу према њему, наводећи да му се „намешта“ извршење одређених кривичних дела и слично ; да је првостепени орган за описано поступање подносиоца утврдио да се ради о тешкој повреди службене дужности, због чега му је изрекао дисциплинску меру престанак радног односа, применом одредбе члана 159. став 1. тачка 4) Закона о полицији („Службени гласник PC“, број 101/05). П о оцени Управног суда, правилно je поступио тужени орган када је одбио приговор поднос иоца као неоснован, налазећи да је поступак пред првостепеним органом у потпуности спроведен у складу са Законом о полицији и Уредбом о диспциплинској одговорности у Министарству унутрашњих послова. По оцени тог суда, наводима тужбе није доведено у сумњу чињенично стање, нити су наве дене околности или доказ и који нису цењени у управном поступку .
У образложењу решења дисциплинског старешине Полицијске управе у С. ДП број 116-13/2008 од 22. априла 2010. године наведено је , поред осталог, да је приликом прегледа спорне ТВ емисије утврђено: да се подносилац уставне жалбе у спорној ТВ емисији представио као шеф Одсека за управне послове Полицијске управе у С; да је подносилац самоиницијативно иступао у јавности, без одобрења Бироа за сарадњу са медијима; да означавање полицијске управе као „центра моћи“ у оквиру којег појединци из руководећег састава могу да утичу на живот грађана, представља понашање које штети угледу службе; да је подносилац коментарисао рад Полицијске управе у С, износећи информације о појединим кривичним делима за која се воде кривични поступци пред надлежним судовима, чиме је битно могао да утиче на сам ток кривичних поступака; да је подносилац имао на располагању и друга средства, а посебно могућност обраћања Сектору унутрашње контроле полиције, али да ову могућност није искористио; да се не може прихватити одбрана подносиоца да је „намеравао да добије дозволу“ за обраћање медијима и да му поводом тога није дозвољен улазак у службене просторије Полицијске управе С, јер је у супротности са изведеним доказима; да је дисциплински старешина, полазећи од наведеног, оценио да се другом дисциплинском мером не би могла остварити сврха дисциплинског поступка, како у односу на подносиоца, тако и на плану генералне превенције.
4. Одредбама члана 46. Устава утврђено је: да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје (став 1.); да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије (став 2.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених одредаба Устава, значајне су и следеће одредбе Закона о полицији („ Службени гласник РС“, бр. 101/05 и 63/09 ), у тексту који се примењивао на дан доношења решења о дисциплинској одговорности подносиоца уставне жалбе.
Одредбама члана 5. Закона предвиђено је: да је полиција дужна да објективно информише јавност о својим активностима, не откривајући поверљиве информације и да у односима са средствима јавног информисања полиција поступа у складу са законом и према професионалним смерницама које упутством даје министар (став 1.); да п олиција непосредно информише појединце и правна лица о питањима из свог делокруга за чије решавање постоји њихов основан интерес (став 2.); да и нформације из става 2. овог члана даје руководилац надлежне полицијске управе или друго лице које министар за то овласти (став 3.) .
Чланом 157. Закона прописане су тешке повреде службене дужности, међу којима, понашање које штети угледу службе или нарушава односе међу запосленима (тачка 7)) и самоиницијативно иступање у јавности (тачка 10)).
Чланом 159. став 1. Закона је предвиђено да се за тешке повреде службене дужности може изрећи, поред осталог, дисциплинска мера престанак радног односа (тачка 4)).
Сагласно одредби члана 172. став 1. наведеног закона, С ектор унутрашње контроле полиције врши контролу законитости рада полиције, а нарочито у погледу поштовања и заштите људских права при извршавању полицијских задатака и примени полицијских овлашћења.
Одредбама члана 174. истог закона прописано је да С ектор унутрашње контроле полиције поступа на основу предлога, притужби и представки физичких и правних лица, поводом писаних обраћања припадника полиције и по сопственој иницијативи, односно на основу прикупљених обавештења и других сазнања (став 1.); да п рипадник полиције не може бити позван на одговорност због обраћања Сектору унутрашње контроле (став 3.) .
5. Подносилац уставне жалбе сматра да је морао бити заштићен након указивања на „противправно понашање појединаца из редова Полицијске управе С.“, јер је држава дужна да и државним службеницима обезбеди остваривање слободе изражавања. Полазећи од тога да постоји интересовање шире јавности за рад Министарства унутрашњих послова, подносилац закључује да је имао право да износи „ информације - чињенице, али и мишљења“ из делокруга рада наведене полицијске управе, те да су му, кажњавањем у дисциплинском поступку, повређене слободе мишљења и изражавања зајемчене Уставом.
Уставни суд најпре указује да наведене слободе, гарантоване чланом 46. Устава и чланом 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Европске конвенције), појединац може остваривати само у светлу својих дужности и обавеза и да држава може ограничити слободу политичког изражавања владиних органа или представника. Када су, пак , у питању говори и активности који немају политички карактер, потребно је у сваком конкретном случају испитати да ли је ограничење наметнуто неком органу или представнику власти прихватљиво по члану 46. Устава. Уставни суд, с тим у вези, указује да је Европск и суд за људска права, испитујући повреду члана 10. Европске конвенције у случајевима када су подносиоци представке били припадници војске, изразио следеће ставове:
- да је повређен члан 10. Европске конвенције одбијањем дозволе да се регрутима дистрибуира публикација која критикује војну администрацију, будући да спорна публикација није препоручила било какву активност која би била претња војној дисциплини и није изашла изван граница оног што је допустиво у контексту обичне дискусије о идејама (Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs и Gubi против Аустрије, пресуда број 15153/89, од 19. децембра 1994. године);
- да постоји повреда члана 10. Европске конвенције у случају дисциплинског кажњавања лица које је свом надређеном официру послао писмо у којем критикује војску, при чему писмо није ни објављено, ни дистрибуирано (Grigoriades против Грчке, пресуда број 24348/94, од 25. новембра 1997. године);
- да није повређен члан 10. наведене конвенције тиме што су подносиоцима изречене дисциплинске мере због објављивања и дистрибуције текста у којем се критикују неки виши официри и да дисциплинска казна изречена због чланка којим се подрива војничка дисциплина нема за циљ да лиши подносиоце слободе изражавања, већ да казни злоупотребу те слободе (Engel и остали против Холандије , пресуда 5370/72, од 8. јуна 1976. године );
- да је неприхватљива представка припадника војске који је у медијима критиковао престанак функција више агената обавештајних служби, посебно тако што је то квалификовао као “ чистке”; да дисциплинске мере које је предузело министарство одбране против подносиоца представке не представљају несразмерну повреду његове слободе изражавања будући да се његове изјаве нису могле правдати одбраном његовог достојанства и његове части и да је као војно лице које ради у обавештајној служби морао показати више уздржаности при коришћењу израза (Camacho Lopez Escobar против Шпаније, пресуда број 62550/00, од 20. маја 2003. године);
- да није допуштена представка у вези са отпуштањем лица која су, на радном месту, жестоко критиковала политику свог послодавца, пропративши своју критику увредљивим тврдњама како о својим колегама, тако и о управи; да отпуштање није било несразмерно, с обзиром на то да су подносиоци представке својим понашањем поништили поверење и лојалност који се подразумевају у сваком радном односу (Rodica Cârstea и Veronica Grecu против Румуније, пресуда број 56326/ 2000, од 21. септембра и 12. октобра 2004. године).
Уставни суд, такође, указује да из наведених одредаба Закона о полицији произлази: да полиција у односима са средствима јавног информисања поступа у складу са законом и према професионалним смерницама које упутством даје министар ; да информације о питањима из делокруга полиције за чије решавање постоји основан интерес појединаца и правн их лица даје руководилац надлежне полицијске управе, односно друго лице које министар за то овласти ; да понашање које штети угледу службе или нарушава односе међу запосленима, као и самоиницијативно иступање у јавности представљају т ешке повред е службене дужности ; да Сектор унутрашње контроле полиције врши контролу законитости рада полиције и поступа поводом писаних обраћања припадника полиције, који због тог обраћања не могу бити позван и на одговорност . Уставни суд, такође, указује да је у кабинету министра унутрашњих послова образован Биро за сарадњу с медијима, са задатком да систематично, континуирано, правовремено и тачно информише јавност , путем штампаних и електронских медија, о релевантним активностима Министарства унутрашњих послова . По оцени Уставног суда, прописивањем начина и поступка информисања јавности о раду полиције, законодавац је посредно забранио неовлашћено пружање информација о раду полиције, означавајући такво поступање као тешку повреду службене дужности за коју се може изрећи и мера престанка радног односа.
Уставни суд и овом приликом наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца, те да није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе.
Полазећи од свега наведеног, а имајући у виду специфичну природу службе у војсци и полицији, Уставни суд је испитивао да ли су, у конкретном случају, изрицањем мере престанка радног односа због спорног иступања у телевизијској емисији, подносиоцу уставне жалбе повређене слободе мишљења и изражавања из члана 46. Устава.
Уставни суд најпре констатује да у оспореном дисциплинском поступку није било спорно да подносилац уставне жалбе није имао одобрење за наведено иступање у телевизијској емисији. Из садржине аката донетих у оспореном поступку произлази да се подносилац уставне жалбе није претходно обратио Сектору унутрашње контроле, да се у спорној телевизијској емисији представио као шеф Одсека за управне послове Полицијске управе у С, да је у иступању означио Полицијску управу у С. као „центар моћи“ и коментарисао рад те управе, износећи информације о појединим кривичним делима за која се воде кривични поступци пред надлежним судовима, те да је окарактерисао рад те полицијске управе као негативан у односу према њему, наводећи да му се „намешта“ извршење одређених кривичних дела .
С обзиром на изложено, а имајући у виду да су надлежни управни органи и Управни суд оценили да спорно иступање у јавности подносиоца уставне жалбе представља понашање које штети угледу службе, Уставни суд је нашао да изрицање мере престанка радног односа, као законом предвиђене санкције за наведене тешке повреде службене дужности, не представља повреду слободе мишљења и изражавања из члана 46. Устава. Наиме, подносилац уставне жалбе је имао могућност да на евентуалну незаконитост рада колега, односно надређених у Полицијској управи С. укаже писменим обраћањем Сектору унутрашње контроле полиције, о чему није доставио доказ у оспореном поступку. По оцени Уставног суда, поступак унутрашње контроле и начин информисања јавности о раду полиције, прописани су првенствено с циљем да се заштити специфичан делокруг послова које обавља МУП, односно запослени у њему. Такође, припадник полиције не може бити позван на одговорност због обраћања Сектору унутрашње контроле полиције, сагласно одредби члана 174. став 3. Закона о полицији. Из тога следи да је припадник полиције „ заштићен и приликом изношења информација које вређају, шокирају или узнемирују“, али само уколико слободу мишљења и изражавања остварује на начин и у поступку прописаним Законом о полицији. Стога се, по налажењу овога суда, уставном жалбом без основа указује на то да је подносиоцу уставне жалбе као државном службенику онемогућено „ слободно критиковање власти, које представља основни показатељ слободне и демократске управе“.
Уставни суд је, полазећи од изнетог, одбио уставну жалбу као неосновану , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС).
6. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.