Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 14. новембра 2013. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др.закон, 30/10-др. закон, 93/12 и 119/12) није у сагласности са Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
Решењем Уставног суда IУз-95/2013 од 13. јуна 2013. године, које је Суд донео по сопственој иницијативи у смислу одредбе члана 168. став 1. Устава Републике Србије, покренут је поступак за утврђивање неуставности одредбе члана 20ж став 1. Закона о приватизацији наведеног у изреци. Доносећи наведено Решење Суд је, полазећи од релевантних уставних одредаба, поставио, као спорна, следећа уставноправна питања:
- да ли се продужењем рока у коме се поступак реструктурирања најкасније мора окончати (30. јун 2014. године) мења циљ и смисао института реструктурирања имајући у виду да, сагласно ставу Уставног суда заузетом у Решењу IУз-98/2009, „из саме дефиниције појма реструктурирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања, која претходи продаји капитала или имовине субјекта приватизације“, те да ли се, последично, и даље може сматрати да су ограничења имовинских права поверилаца субјеката приватизације у реструктурирању легитимна, односно да „служе“ остварењу Законом утврђеног јавног интереса претварања друштвене својине у приватну;
- да ли је продужењем рока у коме се против субјекта приватизације не може одредити или спровести принудно извршење, тј. продужењем рока у коме се поступак реструктурирања најкасније мора окончати, ускраћено право имаоцима правноснажно досуђених потраживања према субјекту у реструктурирању на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава;
- да ли је продужењем рока за окончање поступака реструктурирања законодавац повредио начело о обавезности судских одлука из члана 145. став 3. Устава, с обзиром на то да сада имаоци правноснажно досуђених новчаних потраживања према субјектима приватизације у реструктурирању не могу, и то најкасније до 30. јуна 2014. године, против субјеката приватизације у реструктурирању, као извршних дужника, покренути извршне поступке за наплату правноснажно досуђених и доспелих потраживања, односно да се поступци принудног извршења који су у току, морају прекинути.
Решење о покретању поступка достављено је на одговор Народној скупштини. Како Народна скупштина није у остављеном року, а ни накнадно, доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-УС), наставио поступак и у спроведеном поступку утврдио следеће:
Закон о приватизацији донела је Народна скупштина 29. јуна 2001. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 38/01, а ступио је на снагу 7. јула 2001. године. Закон је више пута мењан и допуњаван, а последње измене и допуне извршене су 2012. године доношењем Закона о измени и допуни Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, број 119/12) којим је допуњен члан 20ж став 1. Закона.
Одредбом члана 20ж став 1. Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон и 30/10-др. закон) је, пре оспорене допуне овог члана Законом из 2012. године, било прописано да се од дана доношења одлуке о реструктурирању до дана доношења одлуке о окончању реструктурирања, не може против субјекта приватизације, односно над његовом имовином, одредити или спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења ради намирења потраживања.
Међутим, одредбом члана 1. став 1. Закона о измени и допуни Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, број 119/12), који је ступио на снагу 25. децембра 2012. године, допуњен је цитирани члан 20ж став 1. Закона, тако да гласи: „Од дана доношења одлуке о реструктурирању до дана доношења одлуке о окончању реструктурирања, а најкасније до 30. јуна 2014. године, не може се против субјекта приватизације, односно над његовом имовином, одредити или спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења ради намирења потраживања.“ Преосталим одредбама члана 20ж интегралног текста Закона, прописано је: да одлука о реструктурирању има снагу извршне исправе (став 2.); да одлуку о реструктурирању Агенција, у року од пет дана од дана њеног доношења, доставља органу надлежном за спровођење принудне наплате, судовима и другим органима надлежним за доношење основа и налога за принудну наплату (став 3.); да на основу одлуке о реструктурирању орган надлежан за спровођење принудне наплате обуставља извршавање евидентираних основа и налога, а судови и други органи надлежни за доношење основа и налога за принудну наплату не доносе нове основе и налоге за принудну наплату (став 4.); да за субјекте који се приватизују методом јавног тендера, односно јавне аукције, државни повериоци не могу тражити принудну наплату нити било коју меру поступка извршења ради намирења потраживања насталих до 31. децембра 2007. године (став 5.); да се забрана из става 5. овог члана примењује најкасније до 30. јуна 2014. године (став 6.); да се прекида поступак принудног извршења који је у току (став 7.) и да по окончању реструктурирања, односно после продаје јавним тендером или јавном аукцијом, Агенција обавештава судове и органе из става 4. овог члана о уплати продајне цене и о повериоцима који своје потраживање намирују из те цене (став 8.). Законом је такође прописано: да за приватизацију неприватизованог друштвеног капитала јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији, мора да се објави најкасније до 31. децембра 2008. године и да ако се јавни позив не објави у наведеном року, Агенција доноси решење о покретању принудне ликвидације субјекта приватизације (у даљем тексту: ликвидација) (члан 14. ст. 1. и 2.); да ако Агенција процени да капитал или имовина субјекта приватизације не могу бити продати методом јавног тендера или јавне аукције без претходног реструктурирања, Агенција доноси одлуку о реструктурирању у поступку приватизације, у складу са овим законом, да реструктурирање у поступку приватизације (у даљем тексту: реструктурирање), у смислу овог закона, јесу промене које се односе на субјект приватизације и његова зависна предузећа, које омогућавају продају његовог капитала или имовине, а нарочито – 1) статусне промене, промене правне форме, промене унутрашње огранизације и друге организационе промене, 2) отпис главнице дуга, припадајуће камате или других потраживања, у целини или делимично, 3) отпуштање дуга у целини или делимично ради намиривања поверилаца из средстава остварених од продаје капитала субјекта приватизације, те да у субјектима приватизације у којима је спроведено реструктурирање, Агенција продаје капитал, односно имовину, методом јавног тендера или јавне аукције (члан 19.).
Одредбама члана 58. Устава Републике Србије јемчи се мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (став 1.) и утврђује да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (став 2.), као и да се законом може ограничити начин коришћења имовине (став 3.). Одредбама члана 86. Устава утврђено је да се јемче приватна, задружна и јавна својина, а да је јавна својина - државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, као и да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (став 1.), да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.) и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.). Сагласно одредбама члана 97. тач. 7. и 17. Устава, Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику Србију, у складу са Уставом. Одредбама члана 145. Устава утврђено је, поред осталог, да се судске одлуке заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона (став 2.) и да су судске одлуке обавезне за све (став 3.).
Уставни суд сматра да су за сагледавање уставности оспорене одредбе члана 20ж став 1. Закона, поред цитираних уставних одредаба, од значаја и ставови које је овај суд изнео у предмету IУз-98/2009, у коме је разматрао уставност одредаба члана 20ж Закона о приватизацији („Службени гласник РС“, бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-др. закон), пре допуне овог члана Закона спорним законским решењем из 2012. године. Уставни суд је на седници одржаној 23. јуна 2011. године донео Решење IУз-98/2009 којим, у тачки 1. изреке, није прихватио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 20ж наведеног Закона. У образложењу Решења Уставни суд је, између осталог, истакао следеће: „да реструктурирање у поступку приватизације, у смислу овог закона, представља поступак одговарајућих статусних и других промена које се односе на субјекат приватизације и његова зависна предузећа, које омогућавају продају његовог капитала или имовине (члан 19.) и да из наведених одредаба Закона, по оцени Суда, следи да је реструктурирање једна од законом предвиђених мера у циљу стварања претпоставки за претварање друштвеног и државног капитала у приватни; да се прописивањем немогућности одређивања или спровођења принудног извршења над имовином субјекта приватизације, за који је донета (или ће бити донета) одлука о реструктурирању, не доводе у питање права ималаца извршних исправа на потраживање према субјекту приватизације, нити је циљ ове мере ограничавање права поверилаца, већ се постојање и остваривање ових права везује за остваривање општег интереса израженог кроз приватизацију тих субјеката; да се тиме само привремено суспендује могућност принудног извршења, али се не задире у имовинска права појединаца утврђена правноснажном судском одлуком; да је овакво ограничење имовинских права опредељено Законом утврђеним општим интересом претварања друштвене својине у приватну, што оспорену одредбу не чини несагласном Уставу (члан 58. став 2.) и одредбама члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода (Закон о потврђивању ове конвенције објављен је у „Службеном листу СЦГ-Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05); да је Суд при томе имао у виду да је Законом о приватизацији прописано да, по окончању реструктурирања, односно после продаје јавним тендером или јавном аукцијом, Агенција обавештава судове и органе из става 4. оспореног члана 20ж Закона о уплати продајне цене и о повериоцима који своје потраживање намирују из те цене. Уставни суд је такође истакао да иако оспореним одредбама члана 20ж Закона о приватизацији није изричито прописан рок у коме се мора окончати поступак реструктурирања, нити рок у коме се одлаже спровођење принудног извршења потраживања, из саме дефиниције појма реструктурирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања, која претходи продаји капитала или имовине субјекта приватизације, а која је морала бити окончана пре 31. децембра 2008. године, који је чланом 14. Закона означен као крајњи рок у коме се мора објавити јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији за продају неприватизованог друштвеног капитала, те је Суд указао да се одредба члана 20ж Закона нужно мора тумачити у вези са одредбом члана 14. Закона, која изричито одређује крајњи рок (31. децембар 2008. године) у коме је, у поступку приватизације неприватизованог друштвеног капитала јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији морао бити објављен, а у супротном Агенција је била дужна да донесе решење о покретању принудне ликвидације субјекта приватизације.“
Из одредаба члана 20. Устава произлази да је Уставом допуштено ограничење људских и мањинских права могуће, под следећим условима: 1) да је такво ограничење прописано законом; 2) да ограничење служи сврси коју Устав допушта; 3) да је таква врста ограничења неопходна и потребна у демократском друштву; 4) да се ограничењем не задире у суштину зајемченог права. Истим чланом Устава је утврђена и обавеза свих државних органа, нарочито судова, да у случају постојања ограничења Уставом гарантованих права посебно воде рачуна о потреби успостављања правичне равнотеже између средства које се користи (ограничено уставно право) и циља који се жели постићи (заштита права других или заштита вредности демократског друштва). У контексту конкретне уставноправне ствари, ово пре свега подразумева обавезу законодавца да када прописује одређену норму има у виду суштину права која се нормом ограничава, важност сврхе ограничења, природу и обим ограничења, однос ограничења са сврхом ограничења, као и да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.
Када је у питању право на имовину, Суд констатује да Устав гарантује мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, али да ово право није апсолутно, будући да Устав у члану 58. ст. 2. и 3. предвиђа могућност дозвољеног ограничења права својине и начина коришћења имовине, односно права на мирно уживање имовине. Имајући у виду одредбе члана 20. Устава, Уставни суд налази да до Уставом допуштеног ограничења права на мирно уживање имовине, односно ограничења које не представља повреду права из члана 58. Устава, може доћи под следећим, кумулативно испуњеним условима: 1) да је такво ограничење изричито прописано законом; 2) да ограничење служи сврси коју Устав допушта; 3) да постоји правична равнотежа између захтева од јавног интереса и захтева за заштиту права на имовину појединца, имајући у виду суштину права које се ограничава, важност сврхе ограничења, природу и обим ограничења, однос ограничења са сврхом ограничења, као и да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права.
Испитујући да ли је испуњен први од три кумулативно постављена услова за Уставом допуштено ограничење права на мирно уживање имовине, Уставни суд претходно констатује да, сагласно ставу Уставног суда и Европског суда за људска права, свако правноснажно досуђено новчано потраживање представља „имовину“ повериоца у значењу одредаба члана 58. Устава, из чега произлази да имаоци ових потраживања према субјектима приватизације у реструктурирању, такође уживају заштиту по овом члану Устава. Имајући у виду да је оспореном одредбом члана 20ж став 1. Закона, након њене допуне Законом о измени и допуни Закона о приватизацији из 2012. године, одређено да се сада против субјеката приватизације у реструктурирању најкасније до 30. јуна 2014. године не могу одредити, нити спровести принудна извршења ради наплате правноснажно досуђених и доспелих новчаних потраживања, чиме је индиректно продужен Законом првобитно одређен рок у коме је поступак реструктурирања најкасније морао да буде окончан (31. децембар 2008. године), Уставни суд сматра да је спорним законским решењем имаоцима наведених потраживања несумњиво даље ограничено њихово право на имовину.
Када је у питању испуњење другог услова за допуштеност даљег ограничења наведеног права, Уставни суд је утврдио да је законодавац образлажући разлоге за доношење Закона о измени и допуни Закона о приватизацији из 2012. године којим је првобитно одређени рок (31. децембар 2008. године) у коме се против субјекта приватизације у реструктурирању не може одредити или спровести принудно извршење, продужен до 30. јуна 2014. године, истакао да „овај закон има за циљ да орочавањем забране принудног извршења према субјектима приватизације у реструктурирању омогући наставак пословања субјеката приватизације који су у реструктурирању, са једне стране и створи услове за њихове повериоце да могу да планирају своје пословне активности укључујући и обезбеђење финансирања са већим степеном извесности, имајући у виду одређен датум до када ће субјекти који се налазе у поступку реструктурирања бити заштићени од принудног извршења“. Неопходност продужења наведеног рока законодавац је засновао на чињеницама: да поступци реструктурирања и приватизације трају знатно дуже него што се могло очекивати у време доношења Закона, услед чега повериоци субјеката у реструктурирању не могу, у дужем року него што је Законом првобитно било намеравано, да наплате доспела и правноснажно досуђена новчана потраживања; да је број друштава у поступку реструктурирања у међувремену повећан; да је велики број уговора о продаји капитала или имовине ових субјеката раскинут, чиме је повећан и број поверилаца који нису у могућности да намире своја потраживања према субјектима приватизације, што угрожава њихову ликвидност и има негативне ефекте по привреду у целини. Полазећи од изложених разлога за продужење рока у коме су субјекти приватизације у реструктурирању заштићени од принудног извршења над њиховом имовином, чиме се даље ограничава право на имовину поверилаца наведених субјеката, Уставни суд сматра да наведено ограничење служи остваривању одређених циљева у јавном интересу које је законодавац, у образложењу предлога спорног Закона, одредио као „олакшање положаја друштава који се налазе у поступку реструктурирања и остављање могућности за њихову евентуалну приватизацију и отварање могућности наплате потраживања након 30. јуна 2014. године, која до сада није била предвиђена“.
Међутим, да би продужење рока у коме су субјекти приватизације у реструктурирању заштићени од принудног извршења над њиховом имовином представљало уставноправно допуштену меру даљег ограничавања права на имовину поверилаца ових субјеката, није довољно да ово продужење служи остваривању цитираних циљева него је, према схватању Суда, потребно и да ти циљеви буду оправдани, односно легитимни. С тим у вези, Уставни суд подсећа да је у Решењу IУз-98/2009 од 23. јуна 2011. године изнео став да је, сагласно члану 19. Закона о приватизацији, циљ реструктурирања да се кроз одговарајуће статусне и друге промене субјекта приватизације омогући продаја његовог капитала или имовине, те да из саме дефиниције појма реструктурирања и циља због кога се оно спроводи произлази да је овај поступак требало окончати у што краћем („разумном“) року, јер он представља меру ограниченог трајања која је морала бити окончана пре 31. децембра 2008. године, који је чланом 14. Закона означен као крајњи рок у коме се мора објавити јавни позив за учешће на јавном тендеру, односно јавној аукцији за продају неприватизованогдруштвеног капитала. Међутим, иако су сви поступци реструктурирања без изузетка морали да буду окончани до 31. децембра 2008. године, законодавац је продужењем рока у коме се против субјекта приватизације у реструктурирању не може одредити или спровести принудно извршење последично одредио 30. јун 2014. године као нови, крајњи рок у коме ови поступци сада морају да буду окончани. Наведеним продужењем рока поступак реструктурирања је од „мере ограниченог трајања“ са Законом јасно одређеним циљем, претворен у континуирану, дуготрајну меру која нити је доводила до приватизације предузећа, нити је омогућавала њихову ликвидацију. Тиме је, према мишљењу Суда, промењен смисао и суштина института реструктурирања и доведена у питање и легитимност циљева које је законодавац желео да оствари његовом применом. Сагласно изнетом, у условима када 12 година након ступања на снагу Закона о приватизацији многобројни поступци реструктурирања, који је требало да буду окончани до 31. децембра 2008. године, и даље трају, када држава спорним законским решењем даље пролонгира трајање ових поступака до 30. јуна 2014. године, Уставни суд сматра да реструктурирање више не може да представља легитимно средство за остваривање Законом утврђеног јавног интереса претварања друштвене својине у приватну. Самим тим се ни циљеви ради чијег остварења је законодавац продужио рок у коме су субјекти приватизације у реструктурирању заштићени од принудног извршења над њиховом имовином, не могу, према мишљењу Суда, сматрати легитимним циљевима у јавном интересу који би даље ограничење права на имовину поверилаца ових субјеката приватизације чинили устаноправно допуштеним. С тим у вези, Уставни суд оцењује да су оспореном одредбом члана 20ж став 1. Закона о приватизацији прекршена основна начела из члана 20. Устава, јер се овом законском одредбом, на Уставом недопуштен начин, органичава Уставом гарантовано право на имовину ималаца правноснажно досуђених новчаних потраживања према субјектима приватизације у реструктурирању.
У прилогу тог становишта Уставног суда је и Законом о стечају („Службени гласник РС“, бр. 104/09, 99/11 и 71/12) допуштена могућност намирења поверилаца стечајног дужника према усвојеном плану реорганизације у складу са извршеним редефинисањем њихових дужничко поверилачких односа (члан 1. став 4.). Реорганизација се спроводи ако се тиме обезбеђује повољније намирење поверилаца у односу на банкротство, а посебно ако постоје оправдани услови за наставак дужниковог пословања (члан 155. став 1.). Уз то, одредбом члана 93. став 1. истог закона прописано је да се од дана отварања стечајног поступка не може против стечајног дужника, односно над његовом имовином, одредити и спровести принудно извршење нити било која мера поступка извршења, осим извршења која се односе на обавезе стечајне масе и трошкове стечајног поступка, те да се сагласно ставу 2. истог члана, поступци који су у току обустављају. Реорганизација се спроводи ако се тиме обезбеђује повољније намирење поверилаца у односу на банкротство, а посебно ако постоје оправдани услови за наставак дужниковог пословања (члан 155. став 1.). Она се може спровести и пре стечајног поступка по унапред припремљеном плану, као и у току самог стечаја (члан 155. став 3.). До реорганизације ће доћи само у случају када се предложени план реорганизације на прописан начин изгласа у свим класама поверилаца, с тим да у гласању учествују сви повериоци, сразмерно величини својих потраживања (члан 165. ст. 1, 3. и 10.). Стога се применом правног института реорганизације оправдава Уставом допуштено ограничење права на имовину остварењем легитимног циља заштите права других – привредних субјеката у поступку стечаја у односу на заштиту права њихових поверилаца по основу намирења потраживања која су им призната правоснажном одлуком суда. Отуда произлази да се реорганизацијом за разлику од реструктурирања, подједнако штите права и правни интереси и поверилаца и стечајног дужника.
Имајући у виду да одредба члана 20ж став 1. Закона суспендује могућност принудног извршења правноснажних судских одлука, чиме су повређена имовинска права појединаца утврђена овим одлукама, Уставни суд сматра да је оспореним решењем законодавац повредио начело обавезности судских одлука из члана 145. став 3. Устава. Полазећи од наведеног, Уставни суд је такође оценио да је оспореном законском одредбом нарушено и остваривање уставног начела владавине права које се, према одредбама члана 3. Устава, темељи на неотуђивим људским правима, а остварује, поред осталог, и уставним јемством људских и мањинских права, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону. Сагласно свему изнетом, Уставни суд је оценио да одредба члана 20ж став 1. Закона о приватизацији наведеног у изреци није у сагласности са Уставом.
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 20ж став 1. Закона о приватизацији наведеног у изреци престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић