Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Б. из Лазаревца, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 25. марта 2015. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба С. Б. изјављена против пресуде Управног суда У. 6498/11 од 27. јануара 2012. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Б. из Лазаревца је, 26. марта 2012. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, поднела Уставном суду уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 6498/11 од 27. јануара 2012. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 2. Устава Републике Србије, права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава и права на рад из члана 60. Устава.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је подноситељка уставне жалбе запослена у Министарству унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд – Полицијска станица Лазаревац и да јој у периоду од 17. новембра 2007. до 17. новембра 2010. године нису исплаћени регрес за коришћење годишњег одмора и накнада за исхрану у току рада; да је Управни суд у оспореној пресуди паушално потврдио примену материјалног права управних органа, без утврђеног чињеничног стања, са образложењем да је тужени орган правилно поступио позивајући се на члан 4. став 2. Закона о платама у државним органима и јавним службама, који је био на снази до 31. јула 2007. године, а по којем је додатак за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора садржан у коефицијенту за обрачун и исплату плате у том периоду; да месечни обрачуни плата у утуженом периоду за подноситељку жалбе нису садржали новчане износе накнаде за исхрану и регрес за годишњи одмор, односно месечни износи плата нису се мењали у зависности од времена проведеног на раду, чак ни у времену када је подноситељка жалбе користила годишњи одмор или одсуствовала са рада по неком основу; да су јој оспореном пресудом повређени право на једнаку заштиту права пред судом и другим државним органима и основно начело да су сви пред законом једнаки, право на правично суђење и право на правичну накнаду за рад, јер су у истој правној ситуацији Општински суд у Темерину, Општински суд у Крагујевцу и Основни суд у Крагујевцу признали државним службеницима право на регрес за коришћење годишњег одмора и накнаду за исхрану у току рада.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорени акт и документацију приложену уз уставну жалбу, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је поднела Министарству унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд, између осталог, захтев за исплату регреса за коришћење годишњег одмора и накнаде за исхрану у току рада, који је решењем првостепеног органа број 120-459 од 11. фебруара 2011. године одбијен као неоснован.
Поступајући по жалби подноситељке, Жалбена комисија Владе је донела решење број 120-01-243/2011-01 од 26. априла 2011. године којим је жалба одбијена као неоснована.
Подноситељка уставне жалбе је поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, коју је Управни суд одбио као неосн овану оспореном пресудом У. 6498/11 од 27. јануара 2011. године. У образложењу оспорене пресуде је, између осталог, наведено: да је правилно тужени орган утврдио да је, сагласно члану 4. став 2. Закона о платама у државним органима и јавним службама ("Службени гласник РС", бр. 34/01 и 62/06), који је био на снази до 1. јануара 2007. године, додатак на име накнаде за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора садржан у коефицијенту за обрачун и исплату плате у том периоду; да је тачно да је Законом о раду у члану 118. тач. 5) и 6) прописано да запослени има право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, у складу са општим актом и уговором о раду, међутим да, како се ово право остварује под условима и у висини прописаној општим актом, а општи акт у форми колективног уговора, као инструмент за конкретну реализацију ових права није донет, то, по оцени Управног суда, не постоји основ за остваривање права на накнаду тражених трошкова, а како је закључио и другостепени орган управе.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се позива подноситељка у уставној жалби, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи (члан 60. став 4.).
За разматрање ове уставне жалбе од значаја су и одредбе следећих прописа:
Одредбама Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09) је прописано: да се овим законом уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника, те да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1.); да је послодавац државних службеника и намештеника Република Србија (члан 3. став 1.); да се на права и дужности државних службеника који нису уређени овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе (члан 4. став 1.); да државни службеник има право на плату, накнаде и друга примања према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.); да се Посебан колективни уговор за државне органе (“Службени гласник РС“, број 23/98) примењује, изузев одредаба које су у супротности са овим законом, док не ступи на снагу Посебан колективни уговор за државне органе, који ће бити закључен према овом закону (члан 187.).
Законом о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06, 115/06 и 101/07) је прописано: да се овим законом уређују плате, накнаде и друга примања државних службеника и намештеника (члан 1.); да се плата државних службеника и намештеника састоји од основне плате и додатака на плату и да се у плату урачунавају и порези и доприноси који се плаћају из плате (члан 2.); да државни службеник има право на накнаду трошкова за долазак на рад и одлазак с рада, за време које је провео на службеном путу у земљи или иностранству, за смештај и исхрану док ради и борави на терену и на накнаду трошкова који су изазвани привременим или трајним премештајем у друго место рада, те да се услови за накнаду трошкова, њихова висина и начин на који се остварују прописују уредбом Владе (члан 37.); да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, према општим прописима о раду (члан 39.); да Закон о платама у државним органима и јавним службама ("Службени гласник РС", број 34/01) и Уредба о коефицијентима за обрачун и исплату плата изабраних, постављених и запослених лица ("Службени гласник РС", број 95/05 – пречишћен текст) престају да се примењују на државне службенике и намештенике 1. јануара 2007. године (члан 58. став 1.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05), који је ступио на снагу 29. новембра 2005. године, одредбом члана 146. став 1. је прописано да полицијски службеници и други запослени у Министарству имају право на плату која се састоји од основице коју утврђује Влада и основног и додатног коефицијента у односу на звање, посебне услове рада, опасност, одговорност и сложеност послова. Чланом 147. истог закона је прописано: да се због посебних услова рада, опасности по живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника који је нерадни дан, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурстава, приправности и других видова нередовности у раду, запосленима у Министарству могу утврдити коефицијенти за обрачун плате који су од 30 до 50 одсто номинално већи од коефицијената за друге државне службенике, а у висини масе средстава потребних за исплату додатних коефицијената из члана 146. став 1. овог закона (став 1.); да се на права и обавезе проистекле из напред наведених посебних услова рада не примењују одредбе општих радноправних прописа о увећаној заради (став 3.).
Одредбом члана 8. став 1. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09) је прописано да колективни уговор и правилник о раду (у даљем тексту: општи акт) и уговор о раду не могу да садрже одредбе којима се запосленом дају мања права или утврђују неповољнији услови рада од права и услова који су утврђени законом. Глава VIII овог закона уређује питања зараде, накнаде зараде, накнаде трошкова и других примања. Чланом 118. је уређено питање накнаде трошкова запосленог у вези са радом, а тач. 5) и 6) прописано да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова у складу са општим актом и уговором о раду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора.
Одредбама члана 2. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, број 86/07 и 93/07) је прописано да се државном службенику и намештенику накнађују трошкови превоза за долазак на рад и одлазак с рада, трошкови службеног путовања у земљи, трошкови службеног путовања у иностранство, трошкови селидбе у иностранство, трошкови рада и боравка на терену и трошкови привременог или трајног премештаја у друго место рада.
Чланом 32. став 1. алинеја 6. и 7. Општег колективног уговора („Службени гласник РС“, број 50/08 ) је прописано да је послодавац дужан д а запосленом обезбеди накнаду трошкова – месечну исхрану у току рада з а дане проведене на раду у висини 15% просечне месечне зараде у Републици, према последњем објављеном податку републичког органа надлежног за послове с татистике, регрес за коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на годишњи одмор у трајању од најмање 20 радних дана, у висини 75% од просечне месечне зараде у Републици према последњем објављеном податку Републичког органа надлежног за послове статистике, а сразмеран д ео регреса з а коришћење годишњег одмора, ако запослени има право на г одишњи одмор у трајању краћем од 20 радних дана. Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («Службени гласник РС», број 104/08) било је предвиђено да се Општи колективни уговор примењује на све послодавце од 1. јануара 2009. године, али је ова одлука стављена ван снаге Одлуком објављеном у "Службеном гласнику РС", број 122/08, која је ступила на снагу 1. јаунара 2009. године. Важећом Одлуком о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије («С лужбени гласник РС», број 8/09) утврђено је да се на све послодавце на територији Републике Србије, што значи и на Републику Србију као послодавца, примењује Општи колективни уговор са Анексом I ("Службени гласник РС", број 104/08), и Анексом II ("Службени гласник РС", број 8/09). Анексом II Општег колективног уговора, који је ступио на снагу заједно са наведеном одлуком, је прописано да се привремено одлаже примена, поред осталог, одредбе члана 32. ал. 4, 6.и 7. Општег колективног уговора, у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога (члан 1.) и да ће се д атум почетка примене одредаба Општег колективног уговора из члана 1. овог анекса одредити посебним анексом Општег колективног уговора у складу са Споразумом о развоју социјалног дијалога (члан 2.).
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је нашао да је најпре потребно испитати да ли је поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан на начин на који то захтева наведена одредба Устава, те да ли оспорени појединачни акт повређује или ускраћује уставно право подноситељке. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, осим у случајевима у којима су њихове одлуке повредиле уставна права, или су занемариле та права, те ако је примена закона била произвољна или дискриминаторска, као и уколико је дошло до повреде процесних права (на приступ суду, на образложену одлуку, на јавну расправу и др.).
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспорена пресуда донета од стране законом установљеног суда, који је у поступку спроведеном у складу са Законом о управним споровима донео одлуку на основу чињеничног стања утврђеног у управном поступку. Уставни суд указује да, сагласно одредби члана 32. став 1. Устава, постоји обавеза судова и других државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења да, између осталог, образложе своје одлуке. Ова обавеза не може бити схваћена као обавеза да се у одлуци изнесу сви детаљи и дају одговори на сва постављена питања и изнесене аргументе. Мера у којој ова обавеза постоји зависи од природе одлуке, али судови имају обавезу да образложе своју одлуку тако што ће навести јасне и разумљиве разлоге на којима су ту одлуку засновали.
Решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени. Такав случај најчешће постоји када су наводи тужбе у управном спору идентични жалбеним наводима, које је другостепени орган већ разматрао и о истим одлучио. По оцени Уставног суда, у оспореној пресуди је образложено зашто се одбија тужба подноситељке као неоснована, те шта чини суштинске разлоге на основу којих је на тај начин одлучено. Управни суд је, у складу са својим законским овлашћењима, одбио тужбу тужиље, овде подноситељке уставне жалбе, као неосновану, дајући за своју одлуку уставноправно прихватљиве разлоге. Наиме, Управни суд је одлучио о тужби подноситељке на основу чињеница које су утврђене у управном поступку, за које је у спроведеном поступку оценио да су у битним тачкама потпуно утврђене, да је из утврђених чињеница изведен правилан закључак у погледу чињеничног стања, да је другостепени орган управе оценио све жалбене наводе, дајући за своју одлуку потпуне и детаљно образложене разлоге, а који наводи су готово идентични наводима из поднете тужбе, а у образложењу другостепеног решења је детаљно наведено због чега су сви наводи жалбе неосновани.
Наиме, када су у питању запослени у Министарству унутрашњих послова, на плате запослених се примењују одредбе Закона о полицији. Међутим, накнаде трошкова и друга примања лица запослених у Министарству унутрашњих послова, па и овлашћених лица, односно полицијских службеника, нису уређени овим законом, те се на њих у том погледу примењују прописи који важе за остале запослене у државним органима, односно државне службенике. Закон о платама државних службеника и намештеника је посебан закон који почев од 1. јануара 2007. године уређује питање плата, накнада и других примања државних службеника и намештеника, те је, сагласно члану 39. наведеног закона, прописана могућност да се посебним колективним уговором за државне органе могу утврдити и друга примања државних службеника, односно намештеника, према општим прописима о раду.
Дакле, посебним законима који од 1. јануара 2007. године уређују права државних службеника и намештеника, поред осталог, на плату, накнаду и друга примања, није изричито гарантовано право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора. С тим у вези, Уставни суд је констатовао да Уредба о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника изричито у члану 2. наводи трошкове који се надокнађују државним службеницима и намештеницима, при чему не предвиђа да су право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора посебна врста таквих трошкова на које државни службеници и намештеници имају право.
Уставни суд је даље констатовао да Закон о раду, као општи радноправни пропис, на чију могућност примене при закључивању посебног колективног уговора за државне органе упућује одредба члана 39. Закона о платама државних службеника и намештеника, у Глави VIII разликује зараду, накнаду зараде, накнаду трошкова и друга примања, а да је накнада трошкова уређена чланом 118, који у тач. 5) и 6) прописује да запослени, поред осталог, има право на накнаду трошкова за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, у складу са општим актом и уговором о раду.
Следом изнетог, Уставни суд је оценио да посебни прописи који уређују права државних службеника и намештеника не гарантују као посебно примање право на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, те да је Законом о раду, као општим прописом, предвиђена само могућност да се општим актом или уговором о раду може утврдити право запосленог, односно државног службеника и намештеника, на овакву врсту другог примања. Стога, по оцени Уставног суда, не постоји обавеза Републике Србије да као послодавац државних службеника и намештеника, утврди право својих запослених на овакву врсту других, посебних примања, већ је то законом предвиђена могућност. Обавеза послодавца да запосленом државном службенику и намештенику обезбеди накнаду трошкова на име месечне исхране у току рада за дане проведене на раду, као и регрес за коришћење годишњег одмора, постоји од 1. јануара 2009. године на основу Одлуке о примени Општег колективног уговора на све послодавце на територији Републике Србије („Службени гласник РС“, број 104/08), али је примена ових одредаба одложена Анексом II Општег колективног уговора („Службени гласник РС“, број 8/09).
Уставни суд је у конкретном случају утврдио да је у предметном управном поступку оцењено да не постоји основ ни у посебним, нити у општим прописима за остваривање права на накнаду за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора, јер нема одговарајућег колективног уговора као општег акта и инструмента за њихову конкретну реализацију, те да је стога и захтев подноситељке уставне жалбе, неоснован.
По налажењу Уставног суда, овакав став и оцена управних органа, те и Управног суда, су засновани на прихватљивој примени и тумачењу меродавног материјалног права на утврђено чињенично стање. Уставни суд није нашао ништа што би указало да су у оспореној пресуди материјалноправни прописи произвољно или неправично примењени на штету подноситељке уставне жалбе.
Увидом у достављену правоснажну делимичну пресуду Општинског суда у Крагујевцу 2П. 760/07 од 18. децембра 2008. године, Уставни суд је утврдио да је њоме одлучено о захтеву тужиље – намештеника у Министарству правде за исплату накнаде за исхрану у току рада и регрес за коришћење годишњег одмора у периоду од 22. октобра 2004. године до 31. децембра 2006. године, односно да је њоме одлучено о тужбеном захтеву који се не односи на период из тужбе о којој је одлучено оспореном пресудом, с обзиром на то да се оспорена пресуда односи на период после 31. децембра 2006. године, када је дошло до промене прописа који регулишу спорна правна питања. Даље, Уставни суд је утврдио да је достављена и копија првостепене пресуде Општинског суда у Темерину П1. 8/08 од 22. децембра 2009. године, којом је усвојен тужбени захтев полицајаца да им тужена исплати накнаду за неплаћени топли оброк и регрес, као и додатке на плату по основу прековременог рада, рада ноћу и рада у време државних и верских празника за период од 1. маја 2004. године до 31. децембра 2007. године. Међутим, наведена пресуда је преиначена пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 3499/10 од 24. марта 2010. године, тако што је тужбени захтев тужилаца одбијен као неоснован, те достављена пресуда не може бити од утицаја на другачије решавање ове уставне жалбе. Даље, пресуда због пропуштања Основног суда у Крагујевцу П1. 4517/10 од 6. јула 2010. године, којом је усвојен тужбен захтеви тужиље Б.Р. из Баточине за исплату топлог оброка за период од маја 2007. до маја 2010. године је донета имајући у виду да је тужени пропустио да достави суду одговор на тужбу, тако да се и у овом случају не може констатовати да су се подноситељка уставне жалбе и лице о чијим правима је одлучивано у наведеном парничном поступку налазили у истој правној ситуацији.
Имајући у виду све изложено, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом Управног суда У. 6498/11 од 27. јануара 2012. године није повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, као ни право на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава.
Одлучујући о постојању повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава, Уставни суд оцењује да нема основа за тврдњу да је оспореном пресудом подноситељка уставне жалбе на било који начин дискриминисана. У уставној жалби нису пружени докази да је подноситељки због неког њеног личног својства повређено људско или мањинско право зајемчено Уставом, што је неопходна претпоставка да би се могла утврдити повреда начела забране дискриминације.
Подноситељка уставне жалбе, такође, сматра да јој је оспореном пресудом повређено и право на рад зајемчено чланом 60. Устава. У вези са наводима о повреди овог права, подноситељка се није конкретно позвала на неки од принципа садржаних у наведеном члану Устава, већ повреду овог права везује за повреду права на правично суђење, а с обзиром на то да је Уставни суд већ дао своју оцену у делу који се тиче повреде наведеног права, следи и да наводи подноситељке о повреди права на рад нису основани.
Уставни суд је овај став заузео у својој Одлуци Уж-2111/2009 од 14. марта 2012. године (видети на: www.ustavni.sud.rs).
Следом наведеног, Уставни суд је уставну жалбу одбио у целини као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 -Одлука УС),
8. На основу свега наведеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.