Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Цвећа Гатало из Пећинаца, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 25. марта 2015. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Цвећа Гатало изјављена против пресуде Врховног касационог суда Узп. 652/11 од 27. јануара 2012. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Цвеће Гатало из Пећинаца је , 11. а прила 201 2. године, преко пуномоћника Љубише Ваљаревића, адвоката из Београда, поднео Уставном суду уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Узп. 652/11 од 27. јануара 2012. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на претпоставку невиности из члана 34. став 3. Устава и права на једнаку заштиту права и на правно средство из члана 36. Устава.
У уставној жалби је наведено да је подносиоцу уставне жалбе, као раднику Министарства унутрашњих послова – Полицијске управе за град Београд, престао радни однос на основу решења Министарства унутрашњих послова, број 118-1-492/2009 од 29. јануара 2010. године. Истакнуто је да му је радни однос престао због безбедносних сметњи из члана 111. Закона о полицији, јер је утврђено да је против подносиоца покренут кривични поступак за кривично дело за које се гони по службеној дужности.
Такође је навео да је против решења о престанку радног односа поднео тужбу Управном суду, који је тужбу одбио, те да је Врховном касационом суду поднео захтев за преиспитивање побијане пресуде, поводом којег је и донета оспорена одбијајућа пресуда. Подносилац даље истиче да ни у једној од наведених одлука није узета у обзир одлучна и неспорна чињеница да је кривични поступак обустављен решењем Првог основног суда у Београду К. 13673/10 од 1. септембра 2011. године. Подносилац сматра да је још Управни суд морао да има у виду ову чињеницу, а уколико му она није била позната да је морао бар да покуша по службеној дужности да утврди у којој је фази кривични поступак, што према наводима подносиоца, ни Управни суд, а ни Врховни касациони суд нису учинили.
Подносилац такође истиче да су разлози који се наводе у образложењу решења о престанку радног односа у потпуности нејасни и противуречни, те да не оправдавају потребу за престанком радног односа. Самим тим, подносилац сматра да такво решење не може ни бити на закону засновано, јер је кривични поступак који је вођен против њега правноснажно обустављен, због чега се и оспорена пресуда заснива на погрешно и непотпуно утврђеном чињеничном стању.
Подносилац од Уставног суда захтева да уставну жалбу усвоји, утврди повреду истакнутих Уставом загарантованих права, поништи оспорену пресуду, утврди му право на накнаду нематеријалне штете и одлуку објави у „Службеном гласнику РС“.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Решењем Министарства унутрашњих послова број 118-1-492/2009 од 29. јануара 2010. године одређено је да подносиоцу уставне жалбе престаје радни однос због безбедносних сметњи. У образложењу решења је, између осталог, наведено да је против подносиоца уставне жалбе Пето општинско јавно тужилаштво у Београду подигло оптужницу КТ. 816/08 од 29. јануара 2009. године, те да је на основу дописа Петог општинског суда у Београду К. 154/09 од 16. септембра 2009. године утврђено да је наведена оптужница ступила на правну снагу, а због кривичног дела превара у служби из члана 363. став 1. Кривичног законика, те да су настале безбедносне сметње из члана 111. у вези члана 110. Закона о полицији, због којих подносилац не би ни засновао радни однос у Министарству унутрашњих послова да су време заснивања постојале, и због којих му је престао радни однос, сагласно члану 168. став 1. Закона о полицији.
Решењем Првог основног суда у Београду К. 13673/10 од 1. септембра 2011. године обустављен је кривични поступак који је вођен према подносиоцу уставне жалбе, из разлога што је јавни тужилац одустао од кривичног гоњења. У образложењу тог решења, између осталог, наведено је: да је оптужницом јавног тужиоца окривљеном стављено на терет извршење кривичног дела превара у служби из члана 363. став 1. Кривичног законика; да је на главном претресу одржаном 14. децембра 2010. године окривљеном предочена могућност одлагања кривичног гоњења због наведеног кривичног дела уколико у року од 15 дана од дана пријема решења о налагању обавезе исплати у буџет износ од 30.000,00 динара у корист Секретаријата за здравство града Београда; да је кривично веће Првог основног суда у Београду донело решење К. 13673/10 - Кв. 5451/10 од 14. јануара 2011. године којим је одобрило јавном тужиоцу Првог основног јавног тужилаштва у Београду да одложи кривично гоњење према окривљеном уколико уплати износ од 22.500,00 динара у буџет као износ прибављене користи и новчани износ од 30.000,00 динара у корист Секретаријата за задравство града Београда; да је окривљени доставио доказ да је у року из решења о одлагању кривичног гоњења испунио наложене обавезе, сходно чему је Прво основно јавно тужилаштво у Београду својим поднеском Кт. 816/08-Кео. 266/11 од 22. августа 2011. године обавестило суд да одустаје од даљег кривичног гоњења.
Пресудом Управног суда У. 18500/10 од 28. новембра 2011. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца изјављена против решења Министарства унутрашњих послова број 118-1-492/2009 од 29. јануара 2010. године. У образложењу пресуде, између осталог, наведено је: да је тужилац у тужби навео да је побијано решење донео министар 29. јануара 2010. године, иако тог дана није био у Београду, него у званичној посети Сједињеним Америчким Државама, због чега је предложио да се тужба уважи, а оспорено решење поништи; да је суд нашао да с обзиром на то да су чланом 110. став 1. Закона о полицији кумулативно прописани услови које неко лице мора да испуни да би могло да заснује радни однос у Министарству унутрашњих послова, а да су ставом 2. истог члана прописане негативне претпоставке, тј. услови због којих се неко лице не може примити у радни однос и да је, између осталих, један од тих услова да је лице осуђивано због кривичног дела за које се гони по службеној дужности или против кога се води кривични поступак за такво кривично дело; да је тужени орган у потпуности утврдио чињенично стање одлучно за решавње ове управне ствари, те на њега правилно применио одредбе материјалноправних прописа; да је суд ценио и навод да се министар није налазио у земљи када је донето оспорено решење, али да тужилац за те своје наводе није доставио доказе.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 652/11 од 27. јануара 2012. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца за преиспитивање судске одлуке – пресуде Управног суда У. 18500/10 од 28. новембра 2011. године. У образложењу ове оспорене пресуде је, између осталог, наведено: да је подносиоцу радни однос престао на основу члана 168. став 1. у вези члана 111. Закона о полицији, односно због настанка безбедносних сметњи, јер је у спроведеном поступку утврђено да је у моменту доношења решења о престанку радног односа био у току кривични поступак за кривично дело за које се гони по службеној дужности; да су код тужиоца током рада настале безбедносне сметње због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су такве сметње постојале у време заснивања радног односа; да нису од утицаја на другачију оцену законитости побијане пресуде наводи подносиоца захтева којима указује да оспорено решење није могао да потпише министар, јер се у том тренутку налазио ван земље, а из разлога наведених у образложењу побијане пресуде.
4. Одредбама Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се свако сматра невиним за кривично дело док се његова кривица не утврди правноснажном одлуком суда (члан 34. став 3.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05 и 63/09) било је прописано: да се у радни однос за обављање послова у Министарству не може примити лице које је осуђивано због кривичног дела за које се гони по службеној дужности или против кога се води кривични поступак за такво кривично дело, или које је осуђивано на безусловну казну затвора у трајању дужем од три месеца или коме је служба у државном органу или правном лицу са јавним овлашћењима престала због тешке повреде службене дужности правоснажном одлуком надлежног органа (члан 110. став 3.); да полиција може о лицу које жели да заснује радни однос у Министарству ради извршавања задатака у полицији да прикупља податке уз писмену сагласност тог лица, као и податке на основу којих утврђује безбедносне сметње за извршавање задатака у полицији, да безбедносна провера из става 1. овог члана обухвата проверу података утврђених прописима о условима за добијање оружног листа, као и података које кандидат за заснивање радног односа даје у поступку заснивања радног односа (члан 111.); да полицијском службенику, односно другом запосленом радни однос престаје и ако током његовог рада у Министарству настану безбедносне сметње из члана 111. овог закона због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су у време заснивања постојале, да у случају безбедносних сметњи из става 1. овог члана, решење о престанку радног односа полицијског службеника, односно другог запосленог доноси министар, на образложени предлог директора полиције, односно функционера у чијој надлежности је обављање одређених послова и задатака, да се уз предлог прилаже и безбедносна провера из члана 111. став 2. овог закона, као саставни део предлога, и да жалба против решења из става 2. овог члана није допуштена, али се може покренути управни спор (члан 168.).
Уставни суд је, не прихватајући иницијативу за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 110. став 1. тачка 3) и став 3. и чл. 111. и 168. Закона о полицији, у Решењу IУз–13/2008 од 15. јула 2010. године, заузео становиште да су оспорене одредбе Закона донете сагласно уставним овлашћењима законодавца из члана 97. тач. 4. и 8. Устава да уреди рад Министарства унутрашњих послова као републичког органа, те да у оквиру наведених уставних овлашћења пропише посебне услове за пријем у радни однос одређеног лица и могућност престанка радног односа полицијском службенику из разлога који су предвиђени оспореном одредбом Закона. По оцени Суда, смисао решења из члана 168. Закона је у томе да се обезбеди да услови у погледу безбедносних сметњи за рад у Министарству важе како приликом заснивања радног односа, тако и у току трајања радног односа, чиме се омогућава континуирана провера запослених у погледу испуњености услова за обављање одређених послова у Министарству. Одредбом става 2. овог члана Закона прописан је поступак доношења решења о престанку радног односа. Решење доноси министар на образложени предлог директора полиције, односно помоћника министра који руководи сектором и уз предлог се прилаже и безбедносна провера као саставни део предлога. Из оспорених одредаба Закона следи да су послови који се обављају у Министарству унутрашњих послова по својој природи специфични, као и да те послове обављају службена лица и запослени на одређеним дужностима са посебним радно-правним статусом, па је сагласно томе, приликом пријема у радни однос предвиђено прикупљање података на основу којих се утврђује подобност одређених лица за извршавање најсложенијих задатака у полицији, као и могућност престанка радног односа ако у току његовог трајања наступе одређене околности које могу утицати на ефикасно обављање ових послова. Такође, по оцени Уставног суда, оспорена одредба члана 110. став 3. Закона није несагласна ни праву на претпоставку невиности, гарантованом одредбом члана 34. став 3. Устава, јер, са једне стране, немогућност заснивања радног односа пре свега везује за постојање правноснажне одлуке суда или другог надлежног органа којом је утврђена одговорност одређеног лица, а са друге стране, прописивање да је кривични поступак који се води против неког лица, дакле случај када постоји основана сумња да је то лице извршило кривично дело које се гони по службеној дужности, не представља кршење претпоставке невиности, већ легитиман разлог да такво лице не може, док кривични поступак траје, засновати радни однос у државном органу који у обављању послова заштите безбедности људи и имовине, управо треба да ради на пословима откривања или на пословима у вези са откривањем учинилаца кривичног дела и пружања других видова заштите грађана и имовине.
Чланом 46. Закона о изменама и допунама Закона о полицији („Службени гласник РС“, број 92/11), који је ступио на снагу 8. децембра 2011. године, прописано је да се члан 168. брише.
5. Полазећи од тога да подносилац уставне жалбе повреду права на правично суђење и права на претпоставку невиности суштински образлаже тиме да му је радни однос престао, иако је кривични поступак који је против њега вођен правноснажно обустављен, због чега су оспореном пресудом повређена како правила поступка, тако и материјално право, Уставни суд констатује да је чланом 168. Закона о полицији била установљена обавеза министра да донесе решење о престанку радног односа полицијском службенику, односно другом запосленом у Министарству унутрашњих послова, ако током његовог рада у Министарству настану безбедносне сметње из члана 111. овог закона због којих са њим радни однос не би ни био заснован да су у време заснивања постојале.
Дакле, једини услов који мора бити испуњен у моменту када се решење о престанку радног односа доноси на основу наведеног члана закона, јесте да се против службеног лица или радника на одређеним дужностима води кривични поступак за дело за које се гоњење предузима по службеној дужности.
По оцени Уставног суда, смисао решења из члана 168. Закона о полицији, да радни однос запосленом у Министарству унутрашњих послова престаје ако током његовог рада у Министарству настану безбедносне сметње, под чиме се, између осталог, подразумевало и вођење кривичног поступка против њега за кривично дело за које се гони по службеној дужности, јесте био да се заштити делокруг послова које обавља ова специфична, и за државу посебно значајна служба. С друге стране, коришћење ове могућности истовремено подразумева и ограничење права појединца ради заштите јавног интереса. При томе, ограничење права појединца мора бити засновано на нужности постизања легитимног циља, а тај циљ се, у конкретном случају, огледа у обезбеђивању да даље обављање послова радника Министарства против кога се води кривични поступак не штети интересима службе.
Надаље, Уставни суд указује да је Управни суд овлашћен да цени законитост акта о престанку радног односа, што у конкретном случају значи да се овлашћење Управног суда састојало у томе да утврди да ли је решење о престанку радног односа подносиоцу могло бити донето и да ли су за доношење тог решења били испуњени законом прописани услови тј. да ли су у време доношења решења о престанку радног односа постојали законом прописани разлози да подносиоцу радни однос престане. То значи да се законитост решења о престанку радног односа цени у светлу околности које су постојале у моменту доношења тог решења. Једини услов који је био прописан одредбама члана 168. Закона о полицији за доношење решења о престанку радног односа јесте да су у моменту доношења решења о престанку радног односа настале безбедносне сметње из члана 111. у вези члана 110. наведеног Закона, а под тим се, између осталог, подразумевало и вођење кривичног поступка за кривично дело за које се гони по службеној дужности. У спроведеном поступку је несумњиво утврђено да је против подносиоца уставне жалбе, Пето општинско јавно тужилаштво у Београду подигло оптужницу КТ. 816/08 од 29. јануара 2009. године, која је ступила на правну снагу, због кривичног дела превара у служби из члана 363. став 1. Кривичног законика, те да је кривични поступак био у току у моменту доношења решења о престанку радног односа.
Дакле, полазећи од навода уставне жалбе да је у односу на подносиоца уставне жалбе правноснажно обустављен кривични поступак који је против њега вођен, а имајући у виду одредб у члана 168. Закона о полицији , којим је био прописан обавезан престанак радног односа запосленог независно од његове воље, те обавеза министра да, на образложени предлог директора полиције, односно функционера у чијој надлежности је обављање одређених послова и задатака, донесе акт о престанку радног односа запосленом без спровођења неког посебног поступка у коме му се, између осталог, гарантује и право учешћа у поступку пре доношења коначне одлуке , Уставни суд налази да правноснажно окончање кривичног поступка који се против њега води, није био услов за доношење решења о престанку радног односа запосленог .
И поред тога што подносилац у уставној жалби указује да је најпре Управни суд, а потом и Врховни касациони суд доносећи опорену пресуду , пропустио да оцени све битне чињенице од значаја за одлучивање, тј. да је пропустио „да по службеној дужности утврди чињеницу у којој фази је кривични поступак који се водио против подносиоца уставне жалбе“, Уставни суд констатује да је у оспореној пресуди Врховног касационог суда Узп. 652/11 од 27. јануара 2012. године детаљно и јасно образложено зашто се одбија као неоснован захтев подносиоца за ванредно преиспитивање пресуде Управног суда У. 18500/10 од 28. новембра 2011. године, те шта чини суштинске разлоге на основу којих је на тај начин одлучено. Врховни касациони суд је, у складу са својим законским овлашћењима, одбио захтев подносиоца уставне жалбе, као неоснован, дајући за своју одлуку уставноправно прихватљиве разлоге, конкретно, везано за правилну примену материјалног права. У оспореној пресуди је, такође, образложено, из ког разлога остали наводи подносиоца који су истакнути у захтеву нису од утицаја на другачије одлучивање.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да оспорена пресуда садржи уставноправно прихватљиво образложење за оцену да су били испуњени услови да подносиоцу престане радни однос у Министарству унутрашњих послова, односно да у конкретном случају материјално право није било произвољно примењено на штету подносиоца , те је уставну жалбу одбио као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС ) (видети, поред осталих, одлуке Уставног суда Уж-5648/2011 од 22. децембра 2014. године и Уж-4086/2011 од 15. јануара 2015. године).
Имајући у виду да подносилац уставне жалбе истакнуту повреду права из члана 36. Устава суштински образлаже на исти начин као и повреду права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, а с обзиром на то да је Суд већ дао своју оцену у делу који се тиче права на правично суђење, следи и да наводи подносиоца о повреди права зајемчених наведеним одредбама члана 36. Устава нису основани.
6. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић