Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. децембра 2014. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за оцену уставности одредбе члана 167. став 1. Закона о Војсци Србије („Службени гласник РС“, бр. 116/07, 88/09 и 101/10 - др. закон), у делу који гласи: ''којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 7) и 8), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а овог закона,''.
2. Покреће се поступак за оцену уставности и законитости одредбе члана 84. Правила о војној дисциплини (''Службени војни лист'', бр. 22/08, 14/10 и 14/11), у делу који гласи: ''којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 6) и 7), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а Закона''.
3. Ово решење доставити Народној скупштини и председнику Републике ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора из тачке 3. је 60 дана од дана достављања Решења.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 167. став 1. Закона о Војсци Србије („Службени гласник РС“, бр. 116/07, 88/09 и 101/10 - др. закон), у делу који гласи: ''прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 7) и 8), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а овог закона'' и за оцену уставности и законитости одредбе члана 84. Правила о војној дисциплини (''Службени војни лист'', број 22/08), у делу који гласи: ''када су окривљени правноснажно осуђени на најтеже дисциплинске казне из члана 152. став 2. тач. 6) и 7) и члана 153. став 2. тачка 5) Закона''.
У иницијативи се наводи да се оспореним одредбама Закона о Војсци Србије и Правила о војној дисциплини онемогућавају лица која су осуђена и оглашена кривим на казне и мере прописане одредбама чл. 152. до 155. Закона, а које нису обухваћене оспореним чланом 167. став 1. Закона, да воде управни спор пред надлежним судом, иако сматрају да су им повређена права и на закону заснован интерес. Подносилац иницијативе сматра да како су пресуде војних дисциплинских судова управни акти, то је спорно што се оспореним одредбама наведених аката не дозвољава вођење управног судског поступка против свих коначних управних аката, односно пресуда и решења које доносе војни дисциплински судови, већ је дозвољено вођење управног спора само против неких пресуда Вишег војног дисциплинског суда, које су одређене оспореним чланом 167. став 1. Закона. На тај начин се, према мишљењу иницијатора, врши дискриминација и ограничавају зајемчена права појединих учесника у дисциплинском поступку који се води пред надлежним војно дисциплинским судовима.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Закон о Војсци Србије („Службени гласник РС“, бр. 116/07, 88/09 и 101/10 - др. закон) је донела Народна скупштина на седници одржаној 11. децембра 2007. године, који је ступио на снагу 1. јануара 2008. године. Овим законом уређују се положај и надлежност Војске Србије, организација, састав и начела деловања Војске Србије, специфичности обављања војне службе, командовање и руковођење Војском Србије, чинови и звања у Војсци Србије, симболи и обележја Војске Србије, војни празници, верска служба, одговорност за штету коју причини Војска Србије, демократска и цивилна контрола, јавност рада, канцеларијско пословање у Војсци Србије, служба у Војсци Србије и друга питања од значаја за Војску Србије. Одговорност припадника Војске Србије уређена је одредбама чл. 143. до 184. Закона. Припадници Војске Србије одговарају за кривична дела, привредне преступе и прекршаје по општим прописима, док су питања дисциплинске одговорности ових лица за повреде дужности из службе, њихова материјална одговорност и мере удаљења од функционалне дужности уређена Законом о Војсци Србије. Оспореном одредбом члана 167. став 1. Закона прописано је да се против првостепене одлуке донете у дисциплинском поступку може поднети жалба, а против пресуде Вишег војног дисциплинског суда којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 7) и 8), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а овог закона, може се водити управни спор. Одредбама Закона на које је извршено позивање у оспореном члану 167. став 1. Закона је прописано: да се професионалном војном лицу могу изрећи следеће дисциплинске казне – смењивање са командне, односно руководеће дужности уз забрану постављења на такву дужност у трајању од једне до четири године; губитак чина (члан 152. став 2. тач. 3) и 7). При томе, Уставни суд указује да је законодавац извршио погрешно позивање и на тачку 8) овог члана Закона, имајући у виду да овај члан Закона има само седам означених тачака. Наиме, Законом о изменама и допунама Закона о Војсци Србије (''Службени гласник РС'', број 88/09) је извршено само допуњавање овог члана Закона, новом тачком 2а, без промене нумерације тачака које следе.); да се цивилном лицу на служби у Војсци Србије може изрећи дисциплинска казна губитка службе (члан 153. став 2. тачка 5)); да се војнику на служењу војног рока, лицу у резервном саставу и лицу на другом стручном оспособљавању за официре и подофицире док се налазе на војној дужности у Војсци Србије може изрећи дисциплинска казна забране удаљења из посебних просторија у војном објекту до 30 дана (члан 154. став 2. тачка 4)); да се при одлучивању о одговорности војника, војника у резерви, кадета војне академије, ученика војних школа и слушаоца школе за резервне официре због дела које се према одредбама Кривичног законика може расправити у дисциплинском поступку, као и при одлучивању о њиховој одговорности за прекршај када се у прекршајном поступку предмет уступи надлежном војном дисциплинском суду, учиниоцу (осим лица које у време извршења дела, односно прекршаја није навршило 18 година живота) може изрећи дисциплинска казна забрана удаљења из посебних просторија у војном објекту до 60 дана ако ниједна од дициплинских мера предвиђених у чл. 154. и 155. овог закона не би одговарала тежини повреде или степену његове одговорности, да се при одлучивању о одговорности професионалних војних лица због дела које се према одредбама Кривичног законика може расправити у дисциплинском поступку, као и при одлучивању о њиховој одговорности за прекршај када се у прекршајном поступку предмет уступи надлежном војном дисциплинском суду, учиниоцу може изрећи дисциплинска казна забрана удаљења из посебних просторија у војном објекту до 60 дана ако ниједна од дициплинских мера и казни предвиђених у члану 152. овог закона не би одговарала тежини повреде или степену његове одговорности (члан 155а).
Други акт који се оспорава поднетом иницијативом је Правило о војној дисциплини (''Службени војни лист'', бр. 22/08, 14/10 и 14/11), које је прописао (донео) председник Републике 13. маја 2008. године, на основу члана 170. Закона о Војсци Србије и које је ступило на снагу 3. јуна 2008. године. Поводом оспорене одредбе члана 84. овог акта, Уставни суд најпре указује да се поднета иницијатива односи на наведени члан Основног текста Правила из 2008. године, који је у међувремену измењен, и то тако што је одредбом члана 17. Правила о изменама и допунама Правила о војној дисциплини из 2010. године, члан 84. измењен у целини, преузимањем текста одредбе члана 167. став 1. Закона о Војсци Србије. У јулу 2011. године извршена је још једна измена члана 84. Правила, овог пута редакцијског карактера, тако што је позивање на члан 152. став 2. тач. 3), 7) и 8) замењено позивом на члан 152. став 2. тач. 3), 6) и 7) Закона. Сагласно наведеном, важећа одредба члана 84. Правила сада гласи: '' Против првостепене одлуке донете у дисциплинском поступку може поднети жалба, а против пресуде Вишег војног дисциплинског суда којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 6) и 7), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а Закона може се водити управни спор.''
III
За оцену уставности оспорених одредаба Закона и Правила, према оцени Уставног суда од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује поступак пред судовима и другим државним органима, одговорност и санкције за повреду закона, других прописа и општих аката (члан 97. тачка 2.); да се о Војсци Србије доноси закон (члан 141. став 2.); да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198. став 2.).
Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања у овом предмету, Уставни суд је имао у виду и поједине одредбе Закона о управним споровима (''Службени гласник РС'', број 111/09), којима је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита, да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 3. ст. 1. и 2.); да управни акт, у смислу овог закона, јесте појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари (члан 4.); да се надлежним органом, у смислу овог закона, сматрају државни органи, органи аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, привредна друштва, јавна и друга предузећа, установе, организације и појединци, као и посебни органи, када у вршењу јавних овлашћења решавају у управним стварима (члан 6.); да управни спор решава Управни суд (члан 8. став 1.); да се управни спор може покренути против управног акта који је донет у другом степену, да се управни спор може покренути и против првостепеног управног акта против кога није дозвољена жалба у управном поступку (члан 14.).
IV
Из наведеног следи да је Народна скупштина, на основу члана 141. став 2. Устава, донела Закон о Војсци Србије, којим је, између осталог уредила и питање одговорности припадника Војске Србије, које сагласно одредби члана 6. став 1. овог закона чине војна лица и цивилна лица на служби у Војсци Србије. Општим одредбама о одређивању одговорности припадника Војске Србије прописано је да припадници Војске Србије одговарају за кривична дела, привредне преступе и прекршаје по општим прописима, што значи да се на припаднике Војске Србије примењују Кривични законик, Закон о привредним преступима и Закон о прекршајима. Уставни суд, такође указује да од 1. јануара 2005. године у Републици Србији више не постоје војни судови и војна тужилаштва, односно од наведеног датума у Републици Србији је цивилно правосуђе преузело послове војног правосуђа. За разлику од наведених одговорности на које се примењују општи прописи из тих области, дисциплинска одговорност припадника Војске Србије је уређена оспореним Законом. Тако је одредбом члана 145. став 1. Закона прописано да је припадник Војске Србије дисциплински одговоран за повреде дужности из службе, док је ставом 2. истог члана Закона предвиђено да повреде дужности из службе могу бити лакше – дисциплинске грешке и теже – дисциплински преступи. Дисциплинске грешке су таксативно наведене у члану 148. тач. 1) до 9) Закона, а дисциплински преступи у члану 149. тач. 1) до 32) Закона. За повреде дужности из службе учиниоцима се изричу дисциплинске санкције, које могу бити двојаке, и то дисциплинске мере које се изричу за дисциплинске грешке, односно за лакше повреде дужности из службе и дисциплинске казне које се изричу за дисциплинске преступе, односно за теже повреде дужности из службе. Одредбама чл. 152. до 155. Закона прописане су дисциплинске мере и дисциплинске казне које се могу изрећи професионалном војном лицу, цивилном лицу на служби у Војсци Србије, војнику на служењу војног рока и кадету Војне академије, док су одредбама члана 155а Закона прописани услови под којима се професионалном војном лицу, војнику, војнику у резерви, кадету војне академије, ученику војне школе и слушаоцу школе за резервне официре може изрећи дисциплинска казна забране удаљења из посебних просторија у војном објекту до 60 дана.
У погледу надлежности за вођење дисциплинског поступка, Уставни суд указује да претпостављене старешине у Војсци Србије расправљају дисциплинску одговорност својих потчињених и изричу наредбом дисциплинске мере за почињене дисциплинске грешке. Против наредбе о изрицању дисциплинске мере дозвољена је жалба која се подноси претпостављеном старешини лица које је изрекло дисциплинску меру. О одговорности професионалних припадника Војске Србије за дисциплинске преступе и за повреде дужности прописане за Министарство одбране, други државни орган или правно лице у које је професионално војно лице упућено на службу, у прво степену одлучује првостепени војни дисциплински суд. По жалби на одлуку првостепеног војног суда одлучује Виши војни дисциплински суд, који се образује при Министарству одбране. Против пресуда Вишег војног дисциплинског суда дозвољено је вођење управног спора, али само против пресуда овог суда којима су професионалним припадницима Војске Србије изречене одређене, по правили најтеже, дисциплинске казне, сагласно оспореној одредби члана 167. став 1. Закона.
Поводом оспореног законског решења, којим је предвиђена могућност селективног вођење управног спора, односно само против пресуда овог суда којима су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 7) и 8), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а Закона, Уставни суд најпре указује да Виши војни дисциплински суд, без обзира на то што се овај орган назива судом, у ствари не представља никакав орган судске власти, већ део управне власти који у жалбеном дисциплинском поступку својим пресудама као коначним управним актима одлучује о појединачним правима и обавезама припадника Војске Србије. Саглсно наведеном, Уставни суд даље констатује да се опште уставно начело законитости рада управе из члана 198. Устава обезбеђује и обавезном судском заштитом законитости коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на законом заснованом интересу појединца, и то вођењем управног спора или у другом судском поступку, уколико закон прописује другу судску заштиту. Стога, полазећи од наведеног уставног правила, затим од положаја који Виши војни дисциплински суд има у систему поделе власти и правне природе аката које доноси, према становишту Уставног суда поставља се питање да ли је оспореном одредбом члана 167. став 1. Закона у ствари искључено вођење управног спора против пресуда Вишег војног дисциплинског суда којима су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне које нису предвиђене овом одредбом Закона, односно да ли је за преиспитивање ових одлука уопште предвиђена судска заштита.
V
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да се у конкретном случају, као спорна, основано могу поставити следећа уставноправна питања:
- да ли је оспорена одредба члана 167. став 1. Закона in fine у сагласности са одредбом члана 198. став 2. Устава, имајући у виду да је вођење управног спора дозвољено само против једног броја пресуда Вишег војног дисциплинског суда, одређених оспореним чланом Закона, а да, при томе, овим законом није предвиђена другачија судска заштита у погледу преосталих пресуда овог суда;
- да ли су селективним прописивањем вођења управног спора против пресуда Вишег војног дисциплинског суда, доведени у неравноправан положај припадници Војске Србије који не могу да остваре право на судску заштиту против пресуда овог суда, у односу на лица којима је то дозвољено оспореном законском одредбом, имајући у виду да се ради о истоврсним правним актима, тј. коначним појединачним актима којима се одлучује о праву, обавези или на законом заснованом интересу неког појединца. С тим у вези, поставља се питање да ли је оспорени део одредбе члана 167. став 1. Закона у сагласности са уставним принципом једнакости свих пред Уставом и законом, зајемченим правом на једнаку законску заштиту, без дискриминације и забрани дискриминације, који су утврђени чланом 21. Устава;
- да ли се вођењем управног спора на прописани начин обезбеђује једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, зајемчена чланом 36. став 1. Устава.
Како је већ наведено да је оспореним чланом 84. Правила, у ствари само преузета оспорена одредба члана 167. став 1. Закона, то је Уставни суд утврдио да се наведена уставноправна питања која је Уставни суд поставио поводом оспорене законске одредбе, односе и на оспорени члан 84. Правила in fine. Поред изнетих уставноправних питања која су идентична за оба оспорена акта, Уставни суд констатује да се поводом оцене законитости оспореног дела члана 84. Правила, као спорно може поставити и следеће питање:
- да ли је предвиђено искључење вођења управног спора у односу на поједине пресуде Вишег војног дисциплинског суда, а без обезбеђења другачије судске заштите на основу Закона, у сагласности са одредбом члана 3. став 1. Закона о управним споровима, којом је прописано да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је нашао да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 167. став 1. Закона о Војсци Србије, у делу који гласи: ''којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 7) и 8), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а овог закона,'' и за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 84. Правила о војној дисциплини, у делу који гласи: ''којом су професионалним припадницима Војске Србије изречене дисциплинске казне прописане чланом 152. став 2. тач. 3), 6) и 7), чланом 153. став 2. тачка 5), чланом 154. став 2. тачка 4) и чланом 155а Закона'', те је решио да, на основу члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, покрене поступак нормативне контроле ових аката.
На основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да ово решење достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног акта на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
На основу чл 33. и 34. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да ово решење достави и председнику Републике, као доносиоцу оспореног Правила на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић