Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Дарка Гачевића из Шапца, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 5. марта 2015. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Дарка Гачевића и утврђује да је пресудом Апелационог суда у Београду Гж1. 234/11 од 14. децембра 2011. године повређено право подносиоца уставне жалбе на једнаку заштиту права, зајемчено одредбом члана 36. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
2. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Дарко Гачевић из Шапца је поднео, 3. марта 2012. године, преко пуномоћника Јулијане Степанић Павловић, адвоката из Лознице, Уставном суду уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Београду Гж1. 234/11 од 14. децембра 2011. године, због повреде права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије и права на једнаку заштиту права зајемченог чланом 36. став 1. Устава.
Подносилац је у уставној жалби, између осталог, истакао: да је оспореном пресудом усвојена жалба тужене Републике Србије-Министарства унутрашњих послова-ПУ Шабац, те је пресуда О сновног суда у Шапцу П1. 497/10 од 19. октобра 2010. године преиначена на тај начин што је тужбени захтев подносиоца за исплату накнаде трошкова превоза за период април-децембар 2007. године, јануар-април 2008. године, септембар-децембар 2008. године, за 2009. годину и јануар-април 2010. године одбијен као неоснован; да је у исто време око хиљаду радника Полицијске управе у Шапцу успело са истоветним тужбеним захтевом пред општинским судовима у Шапцу и Лозници, о чијим жалбама је одлучивао Окружни суд у Шапцу; да су и Апелациони суд у Новом Саду и Апелациони суд у Крагујевцу усвајали овакве тужбене захтеве полицијских службеника; да је подносилац уставне жалбе основаност свог тужбеног захтева доказивао на исти начин као што су то чиниле и његове колеге које су наплатиле потраживања по овом основу; да је право на путне трошкове регулисано Законом о раду, Законом о платама државних службеника и намештеника и Уредбом о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника, која у члану 2. став 1. предвиђа да се државном службенику надокнађују трошкови превоза за долазак и одлазак са рада, у висини месечне претплатне карте или појединачне цене карте у дане када је долазио на посао и да је неприхватљив став Апелационог суда у Београду да о праву на трошкове превоза одлучује функционер који руководи државним органом, с обзиром на то да је у питању право “императивне природе”. Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу и поништи оспорену пресуду , a истакао је и захтев за накнаду штете у висини трошкова превоза и трошкова парничног поступка.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у оспорену пресуду и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Пресудом Основног суда у Шапцу П1. 497/10 од 19. новембра 2010. године је, у ставу првом изреке, одбијен као неоснован приговор тужене да решавање о тужбеном захтеву не спада у судску надлежност ; ставом другим изреке је обавезана тужена да тужиоцу на име трошкова превоза за долазак на рад и одлазак са рада за период април-децембар 2007. године, јануар-април 2008. године, септембар-децембар 2008. године, за 2009. годину и јануар-април 2010. године исплати опредељене месечне износе, са припадајућом затезном каматом; ставом трећим изреке утврђено је да је тужба тужиоца у погледу захтева за исплату трошкова за долазак и одлазак са рада, за период мај-јули 2008. године , повучена, а ставом четвртим изреке обавезана је тужена да тужиоцу накнади трошкове парничног поступка. У образложењу ове првостепене пресуде се, између осталог, наводи: да је тужилац запослен код тужене у Полицијској станици у Шапцу; да је у периоду на који се односи његово потраживање имао пребивалиште у Шапцу; да је у наведеном периоду радио само у првој смени; да није користио аутобуски превоз, нити прибавио месечну карту ради доласка и одласка на рад; да се 2. августа 2008. године обратио туженој писаним захтевом за исплату трошкова превоза за 2007. годину у готовом новцу; да је решењем тужене од 3. октобра 2008. године одбијен захтев тужиоца, да наведено решење није оспоравао (није изјавио жалбу Жалбеној комисији Владе) и да је тужена исплатила тужиоцу трошкове превоза за долазак и одлазак са рада за период мај-јули 2008. године. Првостепени суд је стао на становиште да право тужиоца на накнаду трошкова превоза произлази из самог закона и пратећих уредби, те да се тужилац у конкретном случају обраћао туженој писаним захтевом за накнаду ових трошкова, али да је захтев тужиоца одбијен као неоснован решењем тужене.
Одлучујући о жалби тужене, Апелациони суд у Београду је оспореном пресудом Гж1. 234/11 од 14. децембра 2011. године , у ставу првом изреке , преиначио ожалбену пресуду Основног суда у Шапцу П1. 497/10 од 19. новембра 2010. године и одбио као неоснован тужбени захтев тужиоца за исплату трошкова за долазак и одлазак са рада за период април-децембар 2007. године, јануар-април 2008. године, септембар-децембар 2008. године, за 2009. годину и јануар-април 2010. године, као и захтев за накнаду трошкова парничног поступка, док је ставом другим изреке одбио као неоснован захтев тужиоца за накнаду трошкова поступка по жалби. У образложењу оспорене другостепене пресуде је, између осталог, наведено: да је првостепени суд на правилно и потпуно утврђено чињенично стање погрешно применио материјално право; да је одредбом члана 140. став 1. Закона о државним службеницима предвиђено да о правима и дужностима државних службеника одлучује руководилац решењем, а да је претпоставка за одлучивање подношење писаног захтева од стране запосленог – државног службеника; да је тужена само по основу захтева тужиоца ради признања права на накнаду трошкова превоза за 2007. годину, донела негативну одлуку, коју тужилац није побијао жалбом, те да је за тај део потраживања тужиоца коначно одлучено првостепеним решењем тужене против кога тужилац није користио правно средство; да се захтев за накнаду трошкова превоза подноси за убудуће тј. ради остваривања овог права у наступајућем периоду, што овде није случај, већ је реч о ретроактивном захтеву поднетом 2008. године за трошкове за 2007. годин у и да у односу на потраживање тужиоца за остали период тужилац није подносио писани захтев туженој ради накнаде трошкова превоза, што представља предуслов за ову накнаду. Другостепени суд је посебно истакао да је решење о плати тужиоца правноснажно и да оно делује доказном снагом на околност правилности утврђене плате тужиоцу по коефицијентима и да сходно члану 16. Закона о државним службеницима тужилац има право жалбе на решење којим се одлучује о његовим правима из радног односа у року од осам дана од дана пријема решења, да се о жалби одлучује по правилима управног поступка (члан 142. истог закона) и коначно, да државни службеник има право на управни спор у смислу члана 143. истог закона.
Уставни суд је извршио увид у достављене пресуде, и то пресуде Окружног суда у Шапцу Гж1. 788/08 од 9. јануара 2009. године, Гж1. 722/08 од 20. јануара 2009. године, Гж1. 719/08 од 22. јануара 2009. године и Гж1. 420/09 од 7. септембра 2009. године, којима су потврђене пресуде Општинског суда у Лозници и Шапцу и пресуду Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 4412/10 од 28. јула 2010. године, којoм је потврђена пресуда Основног суда у Сремској Митровици. Уставни суд констатује да су Окружни суд у Шапцу и Апелациони суд у Новом Саду јединствени у ставу да право запосленог полицијског службеника на накнаду трошкова превоза за долазак на рад и одлазак са рада није условљено подношењем захтева, због чега су тужбени захтеви тужилаца из наведених пресуда, којим су тражили исплату предметне накнаде, основани.
4. За оцену навода и разлога уставне жалбе са становишта Уставом зајемчених права, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, битне су следеће одредбе Устава и закона:
Одредбама Устава, на чије се повреде уставном жалбом указује , је утврђено: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се сваком јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05 и 63/09 ) било је прописано да се на положај, дужности, права и одговорности запослених у Министарству примењују прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није друкчије одређено (члан 169.).
Законом о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09 ) било је прописано: да државни службеник има право жалбе на решење којим се одлучује о његовим правима и дужностима, ако жалба овим законом није изричито искључена и да се д остављање решења државном службенику врши у просторијама државног органа, а ако је државни службеник одсутан с рада достављање се врши поштом на адресу коју је државни службеник пријавио државном органу и која се налази у његовом персоналном досијеу (члан 16. ст . 1. и 2.); да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено и да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (члан 140. став 1. и 4.); да жалбене комисије одлучују о жалбама државних службеника на решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса (члан 142. став 1.) ; да против одлуке жалбене комисије може да се покрене управни спор (члан 143. став 3.).
Чланом 116. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев.
Уредбом о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица („Службени гласник РС“, бр. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 и 81/05), која је важила до 29. септембра 2007. године, било је прописано да се за коришћење превоза за долазак на рад и одлазак са рада исплаћује накнада у висини цене месечне претплатне карте у градском, приградском односно међуградском саобраћају (члан 15.).
Уредбом о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, број 98/07 , од 30. октобра 2007. године ) државном службенику и намештенику накнађују се трошкови превоза за долазак на рад и за одлазак с рада у висини цене месечне претплатне карте у градском, приградском, односно међуградском саобраћају (члан 3.).
5. Оцењујући најпре наводе подносиоца уставне жалбе у погледу различитог поступања надлежних редовних судова, Уставни суд је утврдио да су Окружни суд у Шапцу и Апелациони суд у Новом Саду, као судови последње инстанце, у погледу истог правног питања донели различите пресуде у односу на оспорену пресуду Апелационог суда у Београду Гж1. 234/11 од 14. децембра 2011. године. Уставни суд је становишта да је таква пракса судова последње инстанце супротна принципу правне сигурности (о повреди права на правну сигурност видети пресуде Европског суда за људска права у предметима: „Santos Pinto против Португалије“, од 20. маја 2008. године и „ Beian против Румуније“, од 6. децембра 2007. године), те да је сама чињеница да су судови последње инстанце, поводом исте чињеничне ситуације и истог правног питања доносили различите одлуке, створила правну несигурност код подносиоца уставне жалбе. Уставни суд је оценио да ова околност сама по себи представља довољан разлог да се утврди постојање повреде права на једнаку заштиту права, зајемченог одредбом члана 36. став 1. Устава. Стога је Уставни суд усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 -Одлука УС) и одлучио као у првом делу изреке.
6. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби у погледу права на правично суђење, Уставни суд полази од тога да одредба члана 169. Закона о полицији упућује на сходну примену Закона о државним службеницима. Имајући у виду да право на накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада запосленом припада када се за то стекну прописани услови, Уставни суд указује да се ово право, сагласно одредби члана 140. Закона о државним службеницима, може остварити на основу писменог захтева запосленог, поднетог функционеру који руководи државним органом. Поступак одлучивања о захтеву запосленог за остваривање права из радног односа прописан је законом и у себи садржи и право запосленог на правно средство у случају кад функционер одлучи о захтеву, као и у случају тзв. „ћутања управе“.
У поступку који претходи уставној жалби је утврђено да се подносилац обраћао надлежном функционеру захтевом само ради признавања права на накнаду трошкова превоза за 2007. годину, те да негативну одлуку тужене тужилац није побијао жалбом, док у односу на преостало потраживање (јануар-април 2008. године, септембар-децембар 2008. године, за 2009. годину и јануар-април 2010. године) тужилац није подносио писани захтев туженој ради накнаде трошкова превоза, што је представљало предуслов за остваривање права на ову накнаду. Како о праву на накнаду трошкова за превоз на рад и са рада не одлучује суд, него надлежни функционер у органу тужене, Уставни суд налази да би судови једино били надлежни да одлучују о захтеву за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада органа тужене у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, а по основу одговорности правног лица за штету коју проузрокује његов орган, односно уколико је исплату накнаде за превоз на рад и са рада утврђене појединачним, коначним и правноснажним актом тужена неосновано обуставила, или је нередовно вршила исплате (видети Одлуку Уставног суда Уж-3563/2010 од 20. децембра 2012. године).
Имајући у виду напред наведено, Уставни суд је утврдио да подносиоцу оспореном пресудом Апелационог суда у Београду није повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Суд у овом делу одбио уставну жалбу као неосновану , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду и одлучио као у другом делу тачке 1. изреке.
7. У погледу захтева подносиоца за накнаду материјалне штете, Уставни суд указује да из одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду несумњиво произилази обавеза подносиоца да у сваком конкретном случају достави доказе да је претрпео штету због поступања суда, као и да достави доказе о висини штете, односно да определи износ накнаде материјалне штете и наведе чињенице које поткрепљују те тврдње. Уставни суд је утврдио да, у конкретном случају, подносиоцу уставне жалбе није повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, те је захтев за накнаду штете у висини трошкова превоза и трошкова парничног поступка, очигледно неоснован.
Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, као у тачки 2. изреке.
8. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић