Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Данила Булатовића из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 11. децембра 201 4. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Данила Булатовића и утврђује да су пресудом Апелационог суда у Београду Гж1. 2056/11 од 20. октобра 2011. године подносиоцу уставне жалбе повређен а права на правично суђење и на правичну накнаду за рад, зајемченa одредбама члана 32. став 1. и члана 60. став 4. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда из тачке 1. изреке и одређује да Апелациони суд у Београду донесе нову одлуку о жалби тужене изјављеној против пресуде Првог општинског суда у Београду П. 7293/06 од 30. марта 2009. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Данило Булатовић из Београда је 21. децембра 2011. године, преко пуномоћника Гвоздена Отовића, адвоката из Београда, Уставном суду поднео уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Београду Гж1. 2056/11 од 20. октобра 2011. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава и права на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава.
Уставном жалбом се оспорава другостепена пресуда донета у парничном поступку у којем је подносилац уставне жалбе имао својство тужиоца, а којом је преиначена првостепена пресуда тако што је правноснажно одбијен као неоснован његов тужбени захтев којим је тражено да се обавеже тужена да му накнади материјалну штету због неисплаћене увећане зараде. Подносилац уставне жалбе је навео да је у временском периоду у коме потражује материјалну штету био запослен у Служби за откривање ратних злочина, али за обављање послова у наведеној Служби није му исплаћивана увећана зарада по основу Уредбе о платама лица која врше функцију и обављају послове у тужилаштву за ратне злочине и посебним организационим јединицама државних органа у поступку за ратне злочине. Истакао је да Министарство унутрашњих послова као његов послодавац није одговарајућим актом одлучио о исплати зараде у висини која је предвиђена наведеном Уредбом, а по његовом мишљењу, послодавац је требао да то уради по службеној дужности. Подносилац је затим навео да право запосленог на правичну накнаду за обављени рад је директно заснован на Уставу и Закону и не може послодавац да се ослободи обавезе да изврши исплату зараде за обављени рад.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди да је подносиоцу учињена повреда означених права, поништи оспорен у другостепену пресуду и одреди да Апелациони суд у Београду донесе нову одлуку о жалби тужене изјављеној против првостепене пресуде. Тражио је накнаду материјалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорене пресуде и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари :
Подносилац уставне жалбе је решењем тужене Републике Србије – Министарство унутрашњих послова од 7. јуна 2005. године распоређен на пословима трагања за несталим лицима у Служби за откривање ратних злочина Управе за борбу против организованог криминала, а решењем тужене од 28. децембра 2005. године распоређен је на радно место шефа Одсека за откривање кривичних дела против човечности међународног права у Служби за откривање ратних злочина, Управе криминалистичке полиције, а која радна места припадају Служби за откривање ратних злочина Министарства унутрашњих послова. Плате лица која обављају послове у оквиру ове службе уређена су Уредбом о платама лица која врше функцију и обављају послове у Тужилаштву за ратне злочине и посебним организационим јединицама државних органа у поступку против учинилаца ратних злочина. Подносиоцу уставне жалбе није признато право на увећање плате у троструком, односно двоструком износу плате, због чега је поднео тужбу против тужене, ради накнаде материјалне штете због мање исплаћене плате.
Први општински суд у Београду је пресудом П. 7293/06 од 30. марта 2009. године усвојио тужбени захтев тужиоца, овде подносиоца уставне жалбе. У овој првостепеној пресуди је наведено: да је тужена проузроковала штету тужиоцу јер њему плата није обрачуната и исплаћивана у складу са Уредбом о платама лица која врше функцију и обављају послове у тужилаштву за ратне злочине и посебним организационим јединицама државних органа у поступку за ратне злочине („Службени гласник РС“, бр. 97/03 и 67/05); да је цењен приговор тужене да тужилац нема право на судску заштиту, јер није поднео приговор против решења о коефицијенту плате, али да то није од значаја јер се у конкретном случају наведена Уредба непосредно примењује у корист тужиоца; да није од значаја то што се тужилац није претходно обратио туженој за остваривање право на увећану зараду, јер се само подношење тужбе има сматрати захтевом за плаћање настале штете.
Апелациони суд у Београду је оспореном пресудом Гж1. 2056/11 од 20. октобра 2011. године усвојио жалбу тужене и преиначио ожалбену првостепену пресуду и одбио као неоснован тужбени захтев тужиоца. У образложење оспорене другостепене пресуде је наведено: да се тужилац у спорном периоду није обраћао туженој ради признања свог права на увећање зараде у троструком, односно двоструком износу плате; да је у конкретној ситуацији, тужилац морао да затражи заштиту у управном поступку (интерну заштиту) по одредби члана 71. Закона о радним односима у државним органима и захтева доношење решења по коме би му било признато право на увећање плате у троструком, односно двоструком износу, а према назначеној Уредби и измени Уредбе, што он није учинио, па због тога не може у парници остваривати право на исплату увећане зараде када то решењем тужене није утврђено; да о таквом праву не може одлучивати суд, него надлежни старешина у органу тужене код кога је тужилац био у радном односу, а суд би био надлежан само да одлучује о захтеву за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада органа тужене или исплату накнаде утврђену појединачним коначним и правноснажним актом тужене, коју је тужена неосновано обуставила или нередовно вршила исплату.
4. Одредбама Устава, на чије с е повреде уставном жалбом указује , утврђено је : да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се сваком јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућује посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Одредбом члана 172. став 1. Закона о облигационим односима (''Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 и 44/99)) прописано је да правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција.
Законом о организацији и надлежности државних органа у поступку против учинилаца ратних злочина („Службени гласник РС“, број 67/03), који је почео да се примењује од 9. јула 2003. године, је прописано да се у министарству надлежном за унутрашње послове ради откривања кривичних дела из члана 2. овог закона образује Служба за откривање ратних злочина (у даљем тексту: Служба) (члан 8. став 1.); да лица која врше функцију, односно обављају послове и задатке, између осталог у Служби, имају право на плату која не може бити већа од троструког износа плате коју би остварила на функцији коју су вршила, односно пословима које су обаљала (члан 17. став 2.); да плате лица из Службе уређује Влада Републике Србије (члан 17. став 3.).
Одредбом члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку против учинилаца ратних злочина (“Службени гласник РС”, број 135/04) је прописано да се у називу Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку против учинилаца ратних злочина ("Службени гласник РС", број 67/03) речи: "против учинилаца ратних злочина" замењују речима: "за ратне злочине".
Одредбом члана 1. став 2. Закона о изменама и допунама Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку за ратне злочине (“Службени гласник РС”, број 61/05), од 18. јула 2005. године, је прописано, између осталог, да се у ставу 2. члан 17. измењеног Закона реч: "троструког" замењује речју: „двоструког“.
Одредбом члана 2. став 2. основног текста Уредбе о платама лица која врше функцију и обављају послове у тужилаштву за ратне злочине и посебним организационим јединицама државних органа у поступку за ратне злочине („Службени гласник РС“, број 97/03), од 11. октобра 2003. године, прописано је да се плата, између осталог и за лица која су запослена у Служби за откривање ратних злочина, обрачунава и исплаћује у троструком износу плате који су остваривали на пословима са којих су ступили на рад.
Одредбом члана 3. Уредбе о изменама Уредбе о платама лица која врше функцију и обављају послове у тужилаштву за ратне злочине и посебним организационим јединицама државних органа у поступку за ратне злочине („Службени гласник РС“, број 67/05), од 30. јула 2005. године, новелиран је члан 2. став 2. Уредбе тако што је реч: „троструком“ замењен речју „двоструком“.
5. Разматрајући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта истакнуте повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава , Уставни суд и овом приликом подсећа на свој став да није надлежан да у уставносудском поступку оцењује правилност правних закључака редовних судова, осим у случају када је примена меродавног материјалног, односно процесног права била очигледна произвољна или арбитрарна, при чему се правичност оцењује на основу поступка као целине. Уставни суд испитује и то да ли су редовни судови, у конкретном случају, пропустили да у обзир узму све чињеничне и правне елементе који су битни за доношење одлуке, а што би могло да доведе до повреде означеног уставног права.
Уставни суд је у утврдио да је подносилац уставне жалбе решењем тужене Републике Србије – Министарство унутрашњих послова од 7. јуна 2005. године распоређен на пословима трагања за несталим лицима у Служби за откривање ратних злочина, Управе за борбу против организованог криминала, а решењем тужене од 28. децембра 2005. године распоређен је на радно место шефа Одсека за откривање кривичних дела против човечности међународног права у наведеној Служби, где је радио до 1. марта 2006. године. Наведена Служба, која је формирана у оквиру Mинистарства унутрашњих послова, предвиђена је одредбом чланом 8. Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку за ратне злочине, а одредбом члана 17. став 3. наведеног закона је предвиђено да плату запослених службени лица у Служби уређује Влада Републике Србије. Актом Владе Републике Србије - Уредбом о платама лица која врше лица функцију и обављају послове у тужилаштву за ратне злочине и посебним организационом јединицама државних органа у поступку за ратне злочине (у даљем тексту Уредба) наведено је да се овом Уредбом уређуј у плате лица која врше функцију, односно обављају послове и задатке у Служби за откривање ратних злочина (члан 1.). Чланом 2. став 2. Уредбе је изричито наведено да се плата старешине Службе и заменика старешине службе и овлашћеног службеног лица у Служби обрачунава и исплаћује у троструком износу (до 30. јула 2005. године), односно у двоструком износу (од 31. јула 2005. године) плате коју су остварили на функцији, односно на пословима са којих су ступили на рад.
Подносилац уставне жалбе је у предметном парничном поступку тужбеним захтевом тражио накнаду штете на име неисплаћене плате из члана 2. став 2. Уредбе, која представља разлику између остварене плате у складу са Законом о унутрашњим пословима, односно Законом о полицији и износа плате која се утврђује у складу са чланом 2. став 2. Уредбе за временски период од 15. јуна 2005. до 1. марта 2006. године. Апелациони суд у Београду је оспореном пресудом преиначио првостепену пресуду и одбио као неоснован подносиочев тужбени захтев, јер подносилац претходно није исцрпео поступак интерне правне заштите пред надлежним функционером, те како му у том поступку није признато право на увећану плату, то подносиоцу у парничном поступку не припада право на исплату накнаде штете због увећан e плате. Уставни суд најпре оцењује да је одредбом члана 1. наведене Уредбе изричито прописано да се овом уредбом уређује плата запослених службених лица у Служби, што значи да се овај материјалноправни пропис као lex specialis примењује у погледу плата запослених службених лица у Служби. Затим, одредбом члана 2. став 2. Уредбе је прописано да се се плата запослених службених лица Службе обрачунава и исплаћује у троструком износу (до 30. јула 2005. године), односно у двоструком износу (од 31. јула 2005. године) у односу на плату које је то лице имало пре распоређивања на одговарајуће радно место у тој Служби. По оцени Уставног суда, садржина такве одредбе Уредбе неспорно указује на аутоматску и безусловну примену наведеног императивног правила приликом исплате плате запосленом лицу у Служби. Другим речима, Уредба представља непосредни правни основ за исплату плате подносиоцу, а сам акт надлежног функционера поводом признавања наведеног права у том случају имао би чисто декларативно-спроведбени карактер.
Подносилац уставне жалбе је на основу решења тужене којим је распоређен на рад у Служби стекао право на плату из одредбе члана 2. став 2. Уредбе, значи постоји појединачни акт надлежног функционера који га овлашћује на одређено материјално право из радног односа – на плату из наведеног материјалног прописа. Затим, одредбом члана 2. став 2. Уредбе изричито је наведено да се плата лица у Служби обрачунава и исплаћује у одређеном увећаном износу у односу на плату које је то лице имало пре распоређивања на одговарајуће радно место у Служби. По оцени Уставног суда, садржина наведене одредбе Уредбе тачно одређује плату запосленом службеном лицу у Служби, те стога не постоји потреба за вођењем посебног поступка ради утврђења њеног тачног износа. Наиме, плата из члана 2. став 2. Уредбе представља већ остварену плату коју је запослено службено лице имало пре ангажовања у Служби, која се увећава у одређеном износу. Уставни суд при томе наглашава да је наведеном одредбом Уредбе тачно одређено у ком износу се увећа већ остварена плата за тачно одређени временски период, троструко увећање раније остварене плате до 30. јула 2005. године, односно двоструко увећање раније остварене плате од 31. јула 2005. године. На основу свега наведеног, ништа није препушено дискреционој оцени надлежног функционера приликом утврђивања плате запосленом лицу у Служби и он је овлашћен само да констатује елементе потребне за утврђење плате подносиоцу кроз једну деклараторну одлуку, али не и суштински да одлучује о томе. Наиме, решењем тужене којим је подносилац распоређен у Служби он је стекао право на плату из члана 2. став 2. Уредбе, а што се тиче саме плате, она је тачно одређена Уредбом, тако што је одређен сам износ плате који се увећава (остварена плата) и који је обим тог увеђања у одређеним временским периодима (троструко увећање до 30. јула 2005. године, односно двоструко увећање од 31. јула 2005. године).
Уставни суд затим указује да је одредбом члана 3. став 5. Уредбе прописано да се додаци на плату утврђени законом запосленом коме се плата утврђује овом уредбом, обрачунавају у складу са законом, другим прописима и колективним уговором. Оваквом одредбом Уредбе направљена је разлика између плате које се утврђује запосленом у смислу члана 2. став 2. Уредбе и додатака на такву плату. Истовремено је направљена разлика у погледу начина остваривања ове две врсте новчаног потраживања из радног односа, тиме што је за додатке на плату из Уредбе изричито прописано да се оставарују у складу са законом и другим материјалним прописом, што значи обавезу претходног вођењ а поступка за пружање интерне правне заштите за признавање додатака на плату , а што није наведено за саму плату из Уредбе. Ово правило материјалног прописа представља још један аргумент у прилог томе да се плата из наведене одредбе Уредбе оставарују на основу саме Уредбе.
Уставни суд је имао у виду сам члан 71. Закона о радним односима у државним органима ("Службени гласник РС", бр. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05, 79/05 и 23/13 - Одлука УС ), који прописује да се ради остваривања својих права запослени у државном органу, односно постављена лица, писмено обраћају функционеру који руководи органом. Ради се о једном својеврсном правном средству које мора државни службеник да користи пре обраћања редовном суду. Међутим, када је реч о правилу исцрпљивања правних средстава, Уставни суд указује да је од суштинског значаја да се води рачуна о конкретним околностима сваког појединачног предмета, а то значи да није од значаја само постојање правног средства, већ како функционише то правно средство у конкретном случају. Наиме, основни текст самог Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку за ратне злочине је у члану 17. став 2. одредио да запослена службена лица у Служби имају право на плату која не може бити већа од троструког износа плате коју би остварила на функцију коју су вршила, односно пословима које су обављала. Овом законском одредбом је било допуштено увећање плате највише до троструког износа. У таквој ситуацији би постојала потреба да се посебним решењем надлежног функционера одреди у ком тачном износу се врши увећање плате. Међутим, у члану 17. став 3. истог закона је изричито наведено да плату из члана 17. става 2. наведеног члана закона уређује Влада Републике Србије. У складу са наведеном законском одредбом, Влада Републике Србије је донела Уредбу којом је у члану 2. став 2. прописано да се плата запослених службених лица у Служби обрачунава и исплаћује у троструком износу раније остварене плате. Овом одредбом Уредбе је тачно одређено у ком износу се врши увећање плате. На овај начин функционеру државног органа није остављено да дискреционо одлучи у ком се износу се врши увећање плате, јер је то прописано самом Уредбом, а ово увећање се односи на остварену плату коју је подносилац имао пре ангажовања у Служби. Каснијим новелама Законом је прописано увећање до двоструког износа плате, а Уредбом је прописано да се плата исплаћује у двоструком износу већ остварене плате. Затим, Уставни суд оцењује да плата из члана 2. став 2. Уредбе у суштини за подносиоца не представља ново суштинско материјално право из радног односа које мора да буде признато појединачним актом надлежног функционера, с обзиром на то да његова плата из Уредбе представља већ раније остварену плату која се увећава за тачно одређени износ. Стога, у овој изузетној ситуацији, по оцени Уставног суда, не може се применити члан 71. Закона о радним односима у државним органима.
С друге стране инсистирање на поштовању члана 71. наведеног закона би представљао формалистички приступ редовног суда, јер у поступку интерне правне заштите подносиоцу уставне жалбе се не би пружала делотворна и истинска правна заштита. Наиме, подносиоцу уставне жалбе је на основу решења тужене о распоређивању у Служби признато право на плату из Уредбе, а самом Уредбом је тачно одређено који износ плате се увећава и колико тачно износи увећање плате и решење надлежног функционера поводом признавања права подносиоцу на увећање плате у троструком, односно у двоструком износу би имао само декларативни карактер. Уставни суд оцењује да се правило исцрпљивања правних средстава, односно правних механизма има применити са одређеним степеном флексибилности и без претераног формализма (видети пресуду Европске комисије Ringeisen против Аустрије , од 16. јула 1971. године, став 89, серија A број 13), а у конкретном случају инсистирање на наведен ом члан у закона би представљало очигледни формализам на штету подносиоца.
На крају, Уставни суд указује да постоји још један разлог због чега је норма из члана 71. Закона о радним односима у државним органима неприменљива у конкретном случају. Наиме, у предметном парничном поступку одлучивано је формалноправно о накнади штете због неисплаћене плате за обављени рад (а не о додацима на плату или другим новчаним потраживањима из радног односа). Независно од тога да ли се ради о плати за обављени рад из класичног радноправног односа или радног односа у коме је држава послодавац, наведено право мора да ужива непосредну правну заштиту у судском поступку, с обзиром на то да се овде ради о једном Уставом зајемченом праву из члана 60. став 4. Устава – правичној накнад и за рад. Право на плату за обављени рад представља најважније имовинско право за запослено лице, због чега у потпуности претеже приватноправни елемент над јавноправним елементом у радном односу у ком је држава послодавац, те ово право ужива директну судску правну заштиту. Ради се о једном праву из радног односа чије испуњење не подлеже никаквим законским ограничењима, за разлику од других права из радног права - додаци на плату или друга новчана потраживања из радног односа (трошкови превоза, топли оброк, регрес) за чије испуњење је потребно да се остваре одређени законски и други услови , чије постојање дискреционо цени надлежни функционер у поступку интерне правне заштите кроз доношење коначног и правноснажног решења.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд налази да је оцена другостепеног суда, према којој је подносилац морао да тражи заштиту у управном поступку (интерну правну заштиту), у смислу одредбе члана 71. Закона о радним односима у државним органима, и захтева доношење решења по коме би му признато увећање плате у троструком, односно у двоструком износу, а што он није учинио, заснована на уставноправно неприхватљивом тумачењу меродавног материјалног права, те да је тиме подносиоцу учињена повреда права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава и на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава. Имајући напред изнето у виду, Уставни суд је усвојио уставну жалбу и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду , одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Уставни суд је оценио да су последице утврђене повреде права такве природе да се могу отклонити само поништајем оспорене другостепене пресуде Апелационог суда у Београду Гж. 2056/11 од 20. октобра 2011. године и одређивањем да Апелациони суд у Београду донесе нову одлуку о жалби тужене изјављеној против пресуде Првог општинског суда у Београду П. 7293/06 од 30. марта 2009. године, због чега је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду , одлучено као у тачки 2. изреке.
7. Одредбом члана 36. став 1. Устава, на чију повреду се указује уставном жалбом, свакоме је зајемчена једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе. Из наведене садржине зајемченог права следи да до ускраћивања једнаке заштите права пред судовима, односно другим органима и организацијама чије се радње и акти могу оспоравати уставном жалбом, може доћи пре свега неједнаким поступањем у истим чињеничним и правним ситуацијама. Како подносилац уставне жалбе није доставио доказе да је Апелациони суд у Београду у истој чињеничној и правној ситуацији доносио другачије одлуке од пресуде које се оспорава уставном жалбом, то је Уставни суд оценио да уставна жалба не садржи уставноправне разлоге којима би биле поткрепљене тврдње о ускраћивању једнаке заштите права подносиоца уставне жалбе.
Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у том делу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке ове одлуке.
8. Како парнични поступак није окончан у целини, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете одбацио као преурањен, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке ове одлуке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић