Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 20. фебруара 2014. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности друге реченице члана 50. став 4. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09-Одлука УС, 104/09, 101/10, 8/12-Одлука УС, 121/12, 124/12-Одлука УС и 101/13).
2. Ово решење доставити Народној скупштини, ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора из тачке 2. је 60 дана од дана достављања Решења Народној скупштини.
4. Обуставља се извршење појединачног акта или радње предузете на основу дела одредбе члана 50. став 4. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 50. став 4. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09-Одлука УС, 104/09, 101/10, 8/12-Одлука УС,121/12, 124/12-Одлука УС и 101/13).
У иницијативи се наводи да оспорено законско решење, по мишљењу иницијатора, није у складу са одредбама чл. 4, 21, 53, 77, 147, 153. и 154. Устава. Наиме, иницијатор указује да се оспореном одредбом Закона у ствари намеће Високом савету судства дужност да приликом предлагања кандидата Народној скупштини за избор на место судија прекршајног и основног суда, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, чиме се, према схватању иницијатора, ограничава Уставом утврђена надлежност Висок савета судства ( у даљем тексту: Савет), који као самосталан и независан државни орган самостално утврђује предлог кандидата за први избор судија. Иницијатор такође сматра да како је Народна скупштина приликом избора судија везана предлогом Савета, на тај начин се посредно и Народна скупштина ограничава у вршењу једне од својих уставних надлежности из члана 99. Устава. У иницијативи се даље наводи да се оспореном одредбом Закона доводи у питање и уставна функција Савета да обезбеди и гарантује независност и самосталност судија (члан 153. Устава), будући да приликом избора наведених судија Савет обавезује оцена, којом је у складу са посебним законом – Законом о Правосудној академији, одређен успех кандидата на почетној обуци, при чему успех кандидата одређује сама Правосудна академија, која је образована као установа за обављање одређених делатности везаних за стручно усавршавање њених корисника, при чему селекција кандидата коју она врши није уподобљена, нити се врши на основу оних мерила које приликом селекције кандидата користи Савет, због чега се, према схватању иницијатора, намеће као спорно и питање да ли се завршена почетна обука претвара у суштински опредељујући услов за доступност судијске функције. Како решење из оспорене одредбе Закона представља уподобљавање са решењима предвиђеним у Закону о Правосудној академији, против којих је Уставни суд већ покренуо поступак за утврђивање неуставности, то иницијатор сматра да одредба члана 50. став 4. Закона није у сагласности ни са одредбама члана 21. Устава, којима је утврђено уставно начело забране дискриминације и члана 53. Устава, којим је зајемчено право на учешће у управљању јавним пословима под једнаким условима, јер кандидати који испуњавају све законом предвиђене услове избора за судију, а нису завршили почетну обуку на Правосудној академији, могу бити предложени од стране ВСС за избор у свим судовима, осим у основним и прекршајним на које се примењује оспорена одредба Закона. Иницијатор такође наводи да оспорена одредба Закона не омогућава да се приликом предлагања судија узме у обзир и национални састав становништва, чиме се доводи у питање примена начела јединства правног поретка из члана 4. Устава, као и одредаба члана 77. Устава, којима је зајемчено право припадницима националних мањина да под истим условима као и сви други грађани у Србији учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, као и да се при запошљавању у државним органима води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина.
На крају иницијатор предлаже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави спровођење избора за судије на основу оспореног члана 50. став 4. Закона.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Закон о судијама донела је Народна скупштина, на седници одржаној 22. децембра 2008. године. Овај закон је ступио на снагу 30. децембра 2008. године, а почео је да се примењује од 1. јануара 2010. године, изузев одредбе члана 20. став 2. која се примењује од ступања овог закона на снагу и одредаба чл. 43-54, члана 81, члана 82. став 1. и чл. 83. и 88. овог закона, које почињу да се примењују од дана конституисања Високог савета судства. Основни текст Закона је мењан и допуњаван у више наврата, а последње измене и допуне овог закона су извршене на основу Закона о изменама и допунама Закона о судијама (''Службени гласник РС'', број 101/13), који је донела Народна скупштина, на седници одржаној 20. новембра 2013. године и који је ступио на снагу 21. новембра 2013. године. Том приликом су, између осталог, извршене и измене члана 50. став 4. Закона, када је оспорено законско решење постало његов саставни део.
Одредбама члана 50. Закона о судијама уређена су питања која се односе на предлагање судија који се по први пут бирају на судијску функцију, а оспореним ставом 4. овог члана Закона прописано је да Високи савет судства предлаже Народној скупштини једног кандидата за избор на једно судијско место (прва реченица), као и да је Високи савет судства дужан да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом (друга реченица).
Из садржине поднете иницијативе следи да иницијатор оспорава уставност само друге реченице члана 50. став 4. Закона.
Уставом Републике Србије утврђено је да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1.) и да Високи савет судства, између осталог, бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом и предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију (члан 154.), као и да Народна скупштина, на предлог Високог савета судства, бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију (члан 147. став 1.). Уставом је такође утврђено да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да припадници националних мањина имају, под истим условима као остали грађани, право да учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, те да се при запошљавању у државним органима, јавним службама, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина (члан 77.).
Уставни суд налази да, ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, треба имати у виду и следеће одредбе Закона о судијама: да за судију може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и који је стручан, оспособљен и достојан судијске функције (члан 43.); да је после положеног правосудног испита потребно радно искуство у правној струци – две године за судију прекршајног суда, три године за судију основног суда (члан 44. ал. 1. и 2.); да су остали услови за избор судије – стручност, оспособљеност и достојност, да стручност подразумева поседовање теоријског и практичног знања потребног за обављање судијске функције, да оспособљеност подразумева вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању судских предмета, да достојност подразумева моралне особине које судија треба да поседује и понашање у складу са тим особинама, да су моралне особине које судија треба да поседује – поштење, савесност, правичност, достојанственост, истрајност и узорност, а понашање у складу са тим особинама подразумева чување угледа судије и суда у служби и изван ње, свест о друштвеној одговорности, одржавање независности и непристрасности, поузданости и достојанства у служби и изван ње и преузимање одговорности за унутрашњу организацију и позитивну слику о судству у јавности, да критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности прописује Високи савет судства, у складу са законом (члан 45.); да је приликом избора и предлагања за избор судије забрањена дискриминација по било ком основу, а да се при избору и предлагању за избор судија води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду (члан 46.).
Са друге стране, према Закону о Правосудној академији (''Службени гласник РС'', број 104/09), почетна обука је организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву (члан 25.), након чијег завршетка Академија издаје кориснику уверење о завршеној почетној обуци које садржи оцену за сваки део обуке и завршну оцену (члан 39. став 1.).
Одредбама члана 40. Закона о Правосудној академији које су биле предмет оцене уставности у поступку пред Уставним судом, а за које је Суд, у Одлуци IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године утврдио да нису у сагласности са Уставом, било је прописано да је Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца дужно да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Академији, а према успеху оствареном на почетној обуци (члан 40. став 8.); да уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку, Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца може предложити кандидата који испуњава опште услове за избор (члан 40. став 9.), као и да ако кандидат који је завршио почетну обуку, у року од три године, рачунајући године у којима је Народна скупштина бирала судије прекршајних или основних судова, односно заменике основних јавних тужилаца, од дана добијања уверења о завршеној почетној обуци, не почне да обавља функцију судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, та чињеница ће се узети у обзир приликом предлагања за избор на ове функције (члан 40. став 11.).
III
Полазећи од наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд констатује да је Уставом утврђена двојака улога Високог савета судства у домену избора судија. На једној страни Високи савет судства је предлагач кандидата за избор судија који се први пут бирају на судијску функцију за чији избор је надлежна Народна скупштина, а са друге стране, Савет је надлежан за избор судија за трајно обављање судијске функције, који се спроводи у складу са законом. Сагласно наведеном, услови и поступак за избор судије на сталну судијску функцију, односно за предлагање кандидата за судије које се први пут бирају на судијску функцију прописани су Законом о судијама. Тако су одредбама чл. 43. до 45. овог закона прописани услови за избор судије. Да би једно лице могло бити изабрано за судију, оно мора бити држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, мора имати завршен правни факултет, положен правосудни испит, мора бити стручан, оспособљен и достојан судијске функције и имати потребно радно искуство у правној струци после положеног правосудног испита, а које се креће у распону од две до 12 година у зависности од врсте суда у који се лице бира. Сви ови услови морају бити кумулативно испуњени, што значи да за судију може бити изабрано само оно лице које испуњава све наведене услове.
Везано за предлагање и избор кандидата за судије које се први пут бирају на судијску функцију Законом су за Савет установљене одређене додатне обавезе, имајући у виду да се селекција врши међу лицима која се по први пут бирају на судијску функцију. Тако је одредбама члана 50. ст. 1. до 3. Закона прописано да ће Савет у таквој ситуацији, поред стручности, оспособљености и достојности кандидата посебно ценити и врсту послова које је кандидат обављао након положеног правосудног испита, затим је прописана обавеза да се за кандидате који долазе из реда судијских помоћника обавезно прибавља оцена рада, као и обавеза Савета да са пријављеним кандидатима обави разговор. Из наведеног следи да је Савету, приликом избора кандидата које ће предложити Народној скупштини за избор судија који се први пут бирају на судијску функцију, дато овлашћење да међу пријављеним кандидатима који испуњавају све опште услове за избор судија самостално цени и вреднује одређене услове, на начин прописан Законом. Тако када је у питању вредновање врсте послова које је кандидат обављао након положеног правосудног испита, Савет може различито вредновати нпр. рад дипломираног правника у привреди и рад једног судијског помоћника у неком од судова, јер се ради о различитој врсти послова које они обављају, затим код судијских помоћника Савет је дужан да узме у обзир оцене њиховог рада, што значи да би у том сегменту судијски помоћник са вишом оценом несумњиво требало да има предност у односу на судијског помоћника чији рад у суду је оцењен нижом оценом. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да се овде не ради о неким посебним условима које кандидат за прво обављање судијске функције мора да испуни да би могао бити предложен на ту функцију, већ о упоредним критеријумима за вредновање појединих услова, којима се обезбеђује да Савет од више пријављених кандидата који сви испуњавају опште услове предложи Народној скупштини најбоље за избор. Ово је битно и због тога што је Законом установљена обавеза да Савет предлаже Народној скупштини само једног кандидата за избор на једно судијско место (прва реченица оспореног члана 50. став 4. Закона), а чиме се обезбеђује ''везаност'' Народне скупштине предлогом Високог савета судства, чија је уставна улога да обезбеди независност и самосталност судова и судија.
Међутим, у истој овој одредби, у другој реченици, прописана је обавеза Савета да приликом предлагања кандидата за избор судија прекршајног или основног суда предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом, тј. у конкретном случају у складу са Законом о Правосудној академији.
У погледу претходно изложеног, Уставни суд констатује да је обавеза Савета која је предвиђена другом реченицом члана 50. став 4. Закона истоветна обавези садржаној у одредби члана 40. став 8. Закона о Правосудној академији за коју је Уставни суд, Одлуком IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године, утврдио да, заједно са одредбама ст. 9. и 11. истог члана Закона, није у сагласности са Уставом, с тим што је у Закону о Правосудној академији ова обавеза Савета подробније разрађена увођењем успеха оствареног на почетној обуци као критеријума за рангирање кандидата који се предлажу и даљим уређивањем правила у поступку предлагања, од којих је за овај уставносудски предмет од значаја одредба става 9. члана 40. Закона о Правосудној академији, којом је Савету дата могућност да предложи кандидата који испуњава опште услове за избор тек уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да завршена обука у Правосудној академији не може бити самостални општи услов за избор судија, нити да је уопште као таква могла бити предвиђена Законом о Правосудној академији, као организационим законом, а не законом sedes materia, из чега би даље могло да следи да би Високи савет судства о завршеној почетној обуци у Правосудној академији могао водити рачуна једино као о једном елементу у оквиру Законом одређених критеријума стручности, оспособљености и достојности, односно да би се у конкретном случају могло сматрати да завршена почетна обука у Правосудној академији може представљати једну обориву претпоставку о испуњености услова стручности и оспособљености кандидата који се предлажу за избор.
Сагласно наведеном, Уставни суд налази да се у односу на оспорено решење из члана 50. став 4. Закона о судијама као спорна могу поставити следећа уставноправна питања:
Прво, да ли се оспореном законском одредбом доводи у питање Уставом утврђен положај Високог савета судства и његова Уставом и законом утврђена надлежност да, као независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1. Устава), предлаже Народној скупштини кандидате за први избор судија (члан 154. Устава и члан 51. став 1. Закона о судијама), будући да се оспореном одредбом установљава обавеза Савета да за кандидата за први избор судија прекршајних и основних судова предложи лица која су завршила почетну обуку у Правосудној академији. У том смислу се као спорно поставља и уставноправно питање да ли прописана обавеза заправо, када је реч о првом избору судија у одређену врсту судова, доводи у питање спровођење Законом уређеног поступка за избор, односно предлагање кандидата за избор судија, а који предвиђа да Савет, полазећи од уставног положаја овог органа, прописује критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, те сагласно тим критеријумима, након прибављених података и мишљења о стручности, оспособљености и достојности сваког од пријављених кандидата и обављеног разговора са њима, саставља ранг листу кандидата. Уставни суд такође налази да се поводом повреде Уставом и законом утврђене надлежности Високог савета судства као спорно може поставити и питање да ли је оспореним законским решењем суштински повређена надлежност Високог савета судства да самостално предлаже кандидате за избор судија у прекршајне и основне судове, уколико је у свему везан оценом Правосудне академије о завршеној почетној обуци.
Друго, и у овом уставносудском спору се поставља питање да ли се завршена почетна обука у Правосудној академији, која је по својој природи један од елемената за оцену стручности и оспособљености кандидата за обављање судијске функције (сагласно члану 25. Закона о Правосудсној академији), обавезивањем Савета да за кандидата за први избор судије прекршајног и основног суда предложи лице које је завршило почетну обуку, суштински претвара у додатни услов за обављање судијске функције у овим судовима, мимо општих и посебних услова прописаних одредбама чл. 43. до 45. Закона о судијама. С тим у вези као спорно се поставља и питање да ли се завршена почетна обука у Правосудној академији, имајући у виду да није Законом прописана као општи услов за избор судија, може сматрати само једним од елемената за вредновање стручности и оспособљености кандидата, или би, поврх тога, могла да представља и својеврстан доказ да су ови услови испуњени.
Треће, да ли се прописаним начином предлагања избора судија у прекршајне и основне судове повређује уставно начело једнакости свих пред Уставом и законом из члана 21. Устава, у односу на кандидате који испуњавају Законом прописане услове за избор, али нису завршили почетну обуку у Правосудној академији, имајући при томе у виду да је ово уставно начело уграђено и у сам Закон о судијама (члан 46. став 1. Закона). С тим у вези даље се поставља питање да ли се завршеној почетној обуци у Правосудној академији, која није експлицитно одређена као законски услов за избор судија, а која постоји само код одређеног броја лица, може признати елиминаторно дејство које општи услови увек имају, тј. искључење свих других лица која немају завршену почетну обуку.
Четврто, супротно од претходно изнетог, као спорно се поставља и питање да ли се захтев за поседовањем додатног образовања које циљно иде даље од општих услова стручности и оспособљености може сматрати дискриминаторским, ако објективно увек постоји numerus clausus код могућности стицања овог нивоа образовања, односно код уписа на Правосудну академију.
Пето, да ли држава овим законским решењем уопште не напушта поље слободне процене или јој се у овом случају може признати само одређена толеранција при избору момента увођења промена које одражавају помак у ставовима законодавца о условима за избор на судијску функцију, односно да ли би оспорено законско решење, које представља значајну промену у режиму предлагања судија за избор у одређене врсте судова, требало обавезно да прати и прелазни правни режим.
Коначно, као спорно се поставља и питање да ли се прописивањем обавезности предлагања кандидата који су завршили почетну обуку у Правосудној академији за први избор судија прекршајних и основних судова може довести у питање Уставом зајемчено право националних мањина на равноправност у вођењу јавних послова, утврђено чланом 77. Устава, нарочито имајући у виду да је одредбом члана 46. став 2. Закона прописано да се при избору и предлагању за избор судија води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду. Наиме, у конкретном случају поставља се питање како ће Савет моћи да поштује ово Уставом гарантовано право националних мањина, када је без изузетака обавезан да предложи за судије прекршајних и основних судова кандидате са завршеном почетном обуком у Правосудној академији, без обзира на потребу одговарајуће заступљености припадника националних мањина у прекршајним и основним судовима у срединама са различитим националним саставом.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да има основа да, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), покрене поступак за утврђивање неуставности друге реченице члана 50. став 4. Закона о судијама.
На основу одредбе члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да Решење о покретању поступка за утврђивање неуставности наведеног дела одредбе члана 40. став 5. Закона о судијама достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног акта, на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
IV
Поводом захтева иницијатора да Уставни суд до доношења коначне одлуке обустави спровођење избора за судије прекршајних и основних судова на основу оспореног члана 50. став 4. Закона, Уставни суд најпре констатује да је одредбом члана 56. став 1. Закона о Уставном суду прописано да Уставни суд може у току поступка, до доношења коначне одлуке, обуставити извршење појединачног акта или радње која је предузета на основу општег акта чија се уставност или законитост оцењује, ако би њиховим извршењем могле наступити неотклоњиве штетне последице.
Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да је оспорена одредба Закона само једна од одредаба које се односе на поступак предлагања кандидата за први избор судија, те нема законског основа да ''обустави поступак спровођења избора'', како је тражено иницијативом. Међутим, с обзиром на то да је, као што је констатовано, оспорено решење из члана 50. став 4. Закона о судијама суштински исто као и решење из члана 40. став 8. Закона о Правосудној академији за које је овај суд Одлуком IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године утврдио да није у сагласности са Уставом, те да поступак оцене уставности закона на основу поднете иницијативе, сагласно Закону о Уставном суду, подразумева спровођење прописаних фаза поступка које претходе доношењу коначне одлуке, то Уставни суд налази да је због неопходности очувања јединства правног поретка, односно због могућности наступања неотклоњивих штетних последица услед његовог нарушавања, потребно у овом уставносудском предмету обуставити од извршења појединачне акте и радње предузете на основу оспореног дела (реченице друге) одредбе члана 50. став 4. Закона о судијама. Стога је Уставни суд, сагласно члану 56. став 1. Закона о Уставном суду, решио као у изреци.
Имајући у виду шири значај овог решења за заштиту уставности и законитости, Суд је закључио да се Решење објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач. 1) и 3) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић