Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Сабахудин Тахировић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 12. фебруара 2014. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности друге реченице члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-други закон, 101/11, 38/12-Одлука УС, 121/12 и 101/13).
2. Ово решење доставити Народној скупштини, ради давања одговора.
3. Рок за давање одговора из тачке 2. је 60 дана од дана достављања Решења Народној скупштини.
4. Обуставља се извршење појединачног акта или радње предузете на основу дела одредбе члана 75. став 2. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-други закон, 101/11, 38/12-Одлука УС, 121/12 и 101/13).
Оспорена законска одредба, по мишљењу иницијатора, није у складу са одредбама чл. 4, 21, 53, 77, 164. и 165. Устава. Наиме, иницијатор указује да се оспореном одредбом Закона у ствари намеће Државном већу тужилаца дужност да приликом предлагања кандидата Народној скупштини за избор заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, чиме се, према схватању иницијатора, ограничава Уставом утврђена надлежност Државног већа тужилаца, који као самосталан и независан државни орган самостално утврђује предлог кандидата за први избор заменика јавних тужилаца. Иницијатор такође сматра да како је Народна скупштина приликом избора заменика јавних тужилаца везана предлогом Државног већа тужилаца, на овај начин се посредно и Народна скупштина ограничава у вршењу једне од својих уставних надлежности из члана 99. Устава. У иницијативи се даље наводи да се оспореном одредбом Закона доводи у питање и уставна функција Државног већа тужилаца да обезбеди и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца у складу са Уставом (члан 164. Устава), будући да приликом избора наведених заменика јавних тужилаца Државно веће тужилаца обавезује оцена, којом је у складу са посебним законом – Законом о Правосудној академији, одређен успех кандидата на почетној обуци, при чему успех кандидата одређује сама Правосудна академија, због чега се, према схватању иницијатора, намеће као спорно и питање да ли се завршена почетна обука претвара у суштински опредељујући услов за доступност функције заменика основног јавног тужиоца. Како решење из оспорене одредбе Закона представља уподобљавање са решењима предвиђеним у Закону о Правосудној академији, против којих је Уставни суд већ покренуо поступак за утврђивање неуставности, то иницијатор сматра да одредба члана 75. став 2. Закона није у сагласности ни са одредбама члана 21. Устава, којима је утврђено уставно начело забране дискриминације и члана 53. Устава, којим је зајемчено право на учешће у управљању јавним пословима под једнаким условима, јер кандидати који испуњавају све законом предвиђене услове избора за заменике јавних тужилаца, а нису завршили почетну обуку у Правосудној академији, могу бити предложени од стране Државног већа тужилаца за избор у свим јавним тужилаштвима, осим у основним тужилаштвима на која се односи оспорена одредба Закона. Иницијатор такође наводи да оспорена одредба Закона не омогућава да се приликом предлагања кандидата за избор заменика основних јавних тужилаца узме у обзир и национални састав становништва, чиме се доводи у питање примена начела јединства правног поретка из члана 4. Устава, као и одредаба члана 77. Устава, којима је зајемчено право припадницима националних мањина да под истим условима као и сви други грађани у Србији учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, као и да се при запошљавању у државним органима води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина.
На крају иницијатор предлаже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави спровођење избора за заменике јавних тужилаца на основу оспореног члана 75. став 2. Закона.
II
У спроведеном претходном поступку Уставни суд је утврдио:
Закон о јавном тужилаштву је донела Народна скупштина, на седници одржаној 22. децембра 2008. године. Овај закон је ступио на снагу даном конституисања Државног већа тужилаца, а почео је да се примењује од 1. јануара 2010. године, изузев одредаба чл. 74. до 84. Закона, које почињу да се примењују од дана конституисања Државног већа тужилаца. Основни текст Закона је мењан и допуњаван у више наврата, а последње измене и допуне овог закона су извршене Законом о изменама и допунама Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, број 101/13), који је донела Народна скупштина, на седници одржаној 20. новембра 2013. године и који је ступио на снагу 21. новембра 2013. године. Том приликом су, између осталог, извршене и измене члана 75. став 2. Закона, када је оспорено законско решење постало његов саставни део.
Одредбама члана 75. Закона о јавном тужилаштву уређена су основна правила за избор заменика јавног тужиоца. Оспорени члан 75. став 2. Закона састоји се из две реченице. Првом реченицом је предвиђено да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини једног кандидата за избор на једно место заменика јавног тужиоца, док је другом прописано да је Државно веће тужилаца дужно да приликом предлагања кандидата за избор заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом.
Из садржине поднете иницијативе следи да иницијатор оспорава уставност само друге реченице члана 75. став 2. Закона.
Уставом Републике Србије је утврђено да је Државно веће тужилаца самосталан орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца у складу са Уставом (члан 164. став 1.) и да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, бира заменике јавних тужилаца који су на сталној функцији за заменике јавног тужиоца у другом јавном тужилаштву, одлучује у поступку за престанак функције заменика јавних тужилаца, на начин предвиђен Уставом и законом, врши и друге послове одређене законом (члан 165.), као и да Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију (члан 159. став 5.). Уставом је такође утврђено да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.), да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.) и да припадници националних мањина имају, под истим условима као остали грађани, право да учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, те да се при запошљавању у државним органима, јавним службама, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина (члан 77.).
Уставни суд налази да, ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, треба имати у виду и следеће одредбе Закона о јавном тужилаштву.
Наиме, Законом о јавном тужиоцу је прописано и: да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и достојан је функције јавног тужиоца (члан 76.); да за јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца може бити изабрано лице које, поред општих услова, има радно искуство у правној струци након положеног правосудног испита, и то – четири године за основног јавног тужиоца и три године за заменика основног јавног тужиоца, седам година за вишег јавног тужиоца и шест година за заменика вишег јавног тужиоца, десет година за апелационог јавног тужиоца и јавног тужиоца посебне надлежности и осам година за заменике апелационог јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца посебне надлежности, дванаест година за Републичког јавног тужиоца и једанаест година за заменика Републичког јавног тужиоца (члан 77.); да Државно веће тужилаца прибавља податке и мишљења о стручности, оспособљености у раду и достојности кандидата и да се подаци и мишљења прибављају од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци (члан 80.); да пре доношења одлуке о избору, Државно веће тужилаца обавља разговор са пријављеним кандидатом (члан 81.); да при предлагању и избору кандидата за јавнотужилачку функцију Државно веће тужилаца саставља ранг листу кандидата на основу стручности, оспособљености и достојности кандидата, а према критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности које прописује Државно веће тужилаца, у складу са законом, те да, између осталог, стручност подразумева поседовање теоријског и практичког знања потребног за обављање јавнотужилачке функције, а оспособљеност вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању јавнотужилачких предмета, да се при избору и предлагању за избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине који је у службеној употреби у суду, као и да је приликом избора и предлагања кандидата за јавнотужилачку функцију забрањена дискриминација по било ком основу (члан 82. ст. 1. до 6.).
Са друге стране, према Закону о Правосудној академији („Службени гласник РС“, број 104/09), почетна обука је организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву (члан 25.), након чијег завршетка Академија издаје кориснику уверење о завршеној почетној обуци које садржи оцену за сваки део обуке и завршну оцену (члан 39. став 1.).
Одредбама члана 40. Закона о Правосудној академији које су биле предмет оцене у поступку пред Уставним судом, а за које је Суд, у Одлуци IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године утврдио да нису у сагласности са Уставом, било је прописано да је Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца дужно да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Академији, а према успеху оствареном на почетној обуци (став 8.), да уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку, Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца може предложити кандидата који испуњава опште услове за избор (став 9.), као и да ако кандидат који је завршио почетну обуку, у року од три године, рачунајући године у којима је Народна скупштина бирала судије прекршајних или основних судова, односно заменике основних јавних тужилаца, од дана добијања уверења о завршеној почетној обуци, не почне да обавља функцију судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, та чињеница ће се узети у обзир приликом предлагања за избор на ове функције (став 11.).
III
Полазећи од наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд констатује да је Уставом утврђена двојака улога Државног већа тужилаца у домену избора заменика јавних тужилаца. На једној страни, Државно веће тужилаца је предлагач кандидата за избор заменика јавних тужилаца који се први пут бирају на ову функцију, за чији избор је надлежна Народна скупштина, док, са друге стране, Државно веће тужилаца самостално бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање ове функције, у складу са законом. Сагласно наведеном, услови и поступак за избор заменика јавних тужилаца за трајно обављање јавнотужилачке функције, односно за предлагање кандидата за заменике јавних тужилаца који се по први пут бирају на ову функцију прописани су Законом о јавном тужилаштву. Тако су одредбама чл. 76. и 77. овог закона прописани општи и посебни услови који су идентични за избор јавног тужиоца и заменика јавног тужиоца. Да би једно лице могло бити изабрано за јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца, оно мора бити држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, мора имати завршен правни факултет, положен правосудни испит и мора бити достојно јавнотужилачке функције. Наведени општи услови морају бити кумулативно испуњени, што значи да за јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца може бити изабрано само оно лице које испуњава све наведене услове. Посебни услови за избор јавног тужиоца, односно заменика јавног тужиоца односе се на потребно радно искуство које ова лица морају да имају у правној струци након положеног правосудног испита, а у зависности од функције на коју се бирају и врсте јавног тужилаштва у које се бирају.
Везано за предлагање и избор кандидата за заменике јавних тужилаца (независно од тога да ли се бирају први пут или на сталну функцију) Законом су прописане одређене обавезе за Државно веће тужилаца ради спровођења што објективнијег и транспарентнијег поступка избора. Тако, Државно веће тужилаца има најпре обавезу да прибавља податке и мишљења о стручности, оспособљености у раду и достојности кандидата од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци, затим да обави разговор са пријављеним кандидатима и на крају да састави ранг листу кандидата на основу њихове стручности, оспособљености и достојности, а према критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности које овај орган прописује у складу са законом.
Поред ових одредаба Закона којима су уређени услови и поступак за избор, односно предлагање кандидата за јавнотужилачку функцију и које се односе како на јавне тужиоце, тако и на заменике јавних тужилаца, Законом су посебно прописана основна правила за избор јавног тужиоца (члан 74. Закона), односно основна правила за избор заменика јавног тужиоца, и то како оних који се први пут бирају на ову функцију, тако и оних који се бирају за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца (члан 75. Закона). Када је реч о избору заменика јавног тужиоца који се први пут бира на ову функцију, прво основно правило је преузето из Устава, те према њему ова лица бира Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, а њихов мандат траје три године (члан 75. став 1.). Ставом 2. овог члана Закона прописана су два правила у две одвојене реченице. Прво правило је да Државно веће тужилаца Народној скупштини за свако место заменика јавног тужиоца предлаже једног кандидата (прва реченица), чиме се обезбеђује „везаност“ Народне скупштине предлогом Државног већа тужилаца чија је уставна улога да обезбеди самосталност заменика јавних тужилаца. Другом реченицом члана 75. став 2. Закона, као друго правило за избор заменика јавних тужилаца који се први пут бирају на ту функцију прописано је да је Државно веће тужилаца, у поступку предлагања кандидата за први избор за заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву, дужно да предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом, што у конкретном случају значи, у складу са Законом о Правосудној академији.
У погледу претходно изложеног, Уставни суд констатује да је обавеза Државног већа тужилаца која је предвиђена другом реченицом одредбе става 2. члана 75. Закона истоветна обавези садржаној у одредби члана 40. став 8. Закона о Правосудној академији, за коју је Уставни суд, Одлуком IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године утврдио да, заједно са одредбама ст. 9. и 11. истог члана Закона, није у сагласности са Уставом, с тим што је у Закону о Правосудној академији ова обавеза Државног већа тужилаца подробније разрађена увођењем успеха оствареног на почетној обуци као критеријума за рангирање кандидата који се предлажу и даљим уређивањем правила у поступку предлагања, од којих је за овај уставносудски предмет од значаја одредба става 9. члана 40. Закона о Правосудној академији, којом је Државном већу тужилаца дата могућност да предложи кандидата који испуњава опште услове за избор тек уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку.
Сагласно наведеном, Уставни суд налази да се и у односу на оспорено решење из члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву као спорна могу поставити следећа уставноправна питања:
Прво, да ли се оспореном законском одредбом доводи у питање Уставом утврђени положај Државног већа тужилаца и његова Уставом и Законом утврђена надлежност да, као самостални орган који обезбеђује и гарантује самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца (члан 164. став 1. Устава), предлаже Народној скупштини кандидате за први избор за заменике јавних тужилаца (члан 165. Устава и члан 75. став 1. Закона о јавном тужилаштву), будући да се оспореном одредбом установљава обавеза Државног већа тужилаца да за кандидата за први избор за заменике у основном јавном тужилаштву предложи лица која су завршила почетну обуку у Правосудној академији. У том смислу се као спорно уставноправно поставља и питање да ли прописана обавеза заправо, када је реч о првом избору заменика јавних тужилаца у одређеној врсти јавних тужилаштава, доводи у питање спровођење Законом уређеног поступка за избор, односно предлагање кандидата за избор заменика јавних тужилаца, а који предвиђа да Државно веће тужилаца, полазећи од уставног положаја овог органа, прописује критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, те сагласно тим критеријумима, након прибављених података и мишљења о стручности, оспособљености и достојности сваког од пријављених кандидата и обављеног разговора са њима, саставља ранг листу кандидата.
Друго, и у овом уставносудском предмету се поставља питање да ли се завршена почетна обука у Правосудној академији, која је по својој природи један од елемената за оцену стручности и оспособљености кандидата за обављање функције заменика јавног тужиоца (сагласно члану 25. Закона о Правосудној академији), обавезивањем Државног већа тужилаца да за кандидата за први избор предложи лице које је завршило почетну обуку, суштински претвара у додатни услов за обављање функције заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву, мимо општих и посебних услова прописаних одредбама чл. 76. и 77. Закона о јавном тужилаштву. С тим у вези је и питање да ли се на овај начин у односу на кандидате који испуњавају Законом прописане услове за избор, али нису завршили почетну обуку на Правосудној академији, повређује уставно начело једнакости свих пред Уставом и законом из члана 21. Устава, имајући при том у виду да је ово уставно начело уграђено и у сам Закон о јавном тужилаштву (члан 82. став 6. Закона).
Коначно, као спорно се поставља и питање да ли се прописивањем обавезе предлагања кандидата који су завршили почетну обуку у Правосудној академији за први избор за заменика основног јавног тужиоца може довести у питање Уставом зајемчено право националних мањина на равноправност у вођењу јавних послова, утврђено чланом 77. Устава, нарочито имајући у виду да је одредбом члана 82. став 5. Закона прописано да се при избору и предлагању за избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду. Наиме, у конкретном случају поставља се питање како ће Државно веће тужилаца моћи да поштује ово Уставом гарантовано право националних мањина, када је без изузетака обавезно да предложи за заменике основних јавних тужилаца кандидате са завршеном почетном обуком у Правосудној академији, без обзира на потребу одговарајуће заступљености припадника националних мањина у основним јавним тужилаштвима у срединама са различитим националним саставом.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да има основа да, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), покрене поступак за утврђивање неуставности друге реченице члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву.
На основу одредбе члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да Решење о покретању поступка за утврђивање неуставности наведеног дела одредбе члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног акта, на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.
IV
Поводом захтева иницијатора да Уставни суд до доношења коначне одлуке обустави спровођење избора за заменике јавних тужилаца на основу оспореног члана 75. став 2. Закона, Уставни суд најпре указује да је одредбом члана 56. став 1. Закона о Уставном суду прописано да Уставни суд може у току поступка, до доношења коначне одлуке, обуставити извршење појединачног акта или радње која је предузета на основу општег акта чија се уставност или законитост оцењује, ако би њиховим извршењем могле наступити неотклоњиве штетне последице.
Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да је оспорена одредба Закона само једна од одредаба које се односе на поступак предлагања кандидата за први избор за заменике јавних тужилаца, те нема законског основа да „обустави поступак спровођења избора“, како је то тражено иницијативом. Међутим, с обзиром на то да је, као што је констатовано, оспорено решење из члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву суштински исто као и решење из члана 40. став 8. Закона о Правосудној академији за које је овај суд Одлуком IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године утврдио да није у сагласности са Уставом, те да поступак оцене уставности закона на основу поднете иницијативе, сагласно Закону о Уставном суду, подразумева спровођење прописаних фаза поступка које претходе доношењу коначне одлуке, то Уставни суд налази да је због неопходности очувања јединства правног поретка, односно због могућности наступања неотклоњивих штетних последица услед његовог нарушавања, потребно у овом уставносудском предмету обуставити од извршења појединачне акте и радње предузете на основу оспореног дела (реченице друге) одредбе члана 75. став 2. Закона о јавном тужилаштву. Стога је Уставни суд, сагласно члану 56. став 1. Закона о Уставном суду, решио као у изреци.
Имајући у виду шири значај овог решења за заштиту уставности и законитости, Суд је закључио да се Решење објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач. 1) и 3) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић