Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. С . из Б . Б, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. октобра 2014. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Р. С . изјављена против пресуде Управног суда У. 10820/10 (2009) од 3. јуна 2011. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. С . из Б . Б . поднела је 15. јула 2011. године, преко пуномоћника Д . Ј, адвоката из Б . Б, поднела Уставном суду уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 10820/10 (2009) од 3. јуна 2011. године, због повреде права на правично суђење и права на социјалну заштиту, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 69. став 4. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је подноситељка као удова палог борца засновала ванбрачну заједницу у којој са ванбрачним партнером има двоје деце; да је у предметном управном поступку утврђено да јој је право на породичну инвалиднину престало даном рођења првог детета у ванбрачној заједници; да je одредбом члана 73. став 1. Закона о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца прописано да право на породичну инвалиднину трајно престаје брачном другу палог борца ступањем у брак; да се та законска одредба мора читати онако како је написана, односно да се мора применити једноставно граматичко тумачење; да стога ванбрачна заједница није изједначена са брачном у случају престанка, већ само у случају остваривања наведеног права, у складу са одредбом члана 13. став 3. Закона; да је Управни суд негативно одлучио о тужби подноситељке, јер је успоставио недозвољену правну аналогију између наведених законских одредаба, што је последица „апсолутно“ погрешног тумачења, које је довело до повреде означених Уставом зајемчених права.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку из приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Решавајући у поновном поступку, Општинска управа општине Бајина Башта је 16. марта 2009. године донела решење 02 број 580-177/08 којим је, у тачки првој диспозитива, одређено да подноситељки уставне жалбе престаје право на породичну инвалиднину закључно са 1. новембром 1997. године, као првим наредним даном у месецу након настале промене (заснивање ванбрачне заједнице) која је од утицаја на наведено право, док је у тачки шестој диспозитива утврђено да је подноситељки неосновано исплаћивана породична инвалиднина у периоду од 1. новембра 1997. до 1. септембра 2008. године, што за последње три године износи 1.042.143,00 динара.
Поводом изјављене жалбе, а истовремено вршећи ревизију првостепеног решења у смислу члана 85. Закона о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца, Министарство рада и социјалне политике је 11. јуна 2009. године донело решење број 580-02-00623/2009-11, којим је делимично усвојена жалба подноситељке и њеног сина С.С, док је у вршењу ревизије поништено првостепено решење. У тачки другој диспозитива другостепеног решења, између осталог , одлучено је да подноситељки престане право на породичну инвалиднину са 18. октобром 1997. године, због заснивања ванбрачне заједнице, док је на име породичне инвалиднине у периоду од 1. септембра 2005. до 31. августа 2008. године неосновано примила износ од 491.464,00 динара. Другостепени орган је оценио да је ванбрачна заједница изједначена са брачном у поступку стицања права, те се то изједначење има применити и у погледу престанка права.
Оспореном пресудом Управног суда У. 10820/10 (2009) од 3. јуна 2011. године одбијена је тужба подноситељке поднета против наведеног другостепеног решења. У образложењу оспорене пресуде је наведено: да су подноситељка и њено двоје деце из брака са палим борцем, М.С. и С.С, остварили право на породичну инвалиднину на основу решења Општине Бајина Башта број 580-177/98 од 29. децембра 1998. године; да подноситељка живи у ванбрачној заједници са Г.Г, у његовој кући, и да са њим има двоје деце, В.Г, рођену 18. октобра 1997. године и Л.Г, рођеног 18. маја 2004. године; да је правилан закључак другостепеног органа да је даном рођења првог детета у ванбрачној заједници подноситељки престало право на породичну инвалиднину, будући да се "ванбрачна заједница изједначава са браком код остваривања права", у смислу члана 13. став 3. Закона о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца, па се аналогно томе изједначава и "код престанка права", у смислу члана 73. став 1. наведеног закона.
4. Одредбама Устава, на чију се повреду подноситељка уставне жалбе позива, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом (члан 69. став 4.).
За одлучивање у овој уставносудској ствари од значаја су још и одредба члана 62. став 5. Устава којом је утврђено да се ванбрачна заједница изједначава са браком, у складу са законом, и одредба члана 65. став 1. Устава којом је утврђено да породица, мајка, самохрани родитељ и дете у Републици Србији уживају посебну заштиту, у складу са законом.
Такође, од значаја за одлучивање у овом предмету су и следеће одредбе закона:
Законом о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца ("Службени лист СРЈ", бр. 24/98, 29/98 и 25/2000 и "Службени гласник РС", бр. 101/05 и 111/09) прописано је: да је са члановима уже породице изједначено лице које је са палим борцем до његове смрти живело у ванбрачној заједници, ако је са њим имало деце (члан 13. став 3.); да чланови уже породице палог борца имају право на породичну инвалиднину под следећим условима: удова - кад наврши 45 година живота или удовац - кад наврши 50 година живота, као и пре навршених 45, односно 50 година живота ако су неспособни за привређивање; ако ужу породицу сачињавају брачни друг са једним дететом или са више деце, брачни друг има право на породичну инвалиднину као сауживалац са њима, без обзира на услове из става 1. тачка 1. овог члана, и то док и једно од те деце има право на породичну инвалиднину (члан 30. став 1. тач. 1) и 3)); да право на породичну инвалиднину и остала права по овом закону, трајно престају брачном другу ступањем у брак, осим ако су та права стечена по основу неспособности за привређивање насталих пре навршених 45 (удова), односно 50 (удовац) година живота (члан 73. став 1.).
Породичним законом ("Службени гласник РС", бр. 18/05 и 72/11) прописано је: да је ванбрачна заједница трајнија заједница живота жене и мушкарца, између којих нема брачних сметњи (ванбрачни партнери), те да ванбрачни партнери имају права и дужности супружника под условима одређеним овим законом (члан 4.): да је издржавање право и дужност чланова породице одређених овим законом (члан 8. став 1.); да су супружници дужни да воде заједнички живот те да се узајамно поштују и помажу (члан 25.); да су супружници дужни да се узајамно издржавају под условима одређеним овим законом (члан 28.).
5. Разлози уставне жалбе којима подноситељка образлаже повреду означених уставних права, почивају на наводима истицаним током поступка који је претходио уставносудском, а који се могу свести на тврдњу да јој право на породичну инвалиднину није могло престати, јер није ступила у брак, већ је засновала ванбрачну заједницу у којој има двоје деце, што одредбама Закона о основним правима бораца, војних инвалида и породица палих бораца (у даљем тексту: Закон) није прописано као посебан основ за престанак наведеног права.
Имајући у виду изнете наводе уставне жалбе, Уставни суд указује на то да није надлежан да тумачи и примењује право на конкретне правне односе, јер је примарни задатак надлежних управних органа и суда у управном спору да решавају проблеме тумачења меродавног права. Задатак Уставног суда је ограничен на испитивање да ли су последице таквог тумачења управних органа и Управног суда сагласне са Уставом са аспекта заштите зајемчених људских права и слобода. С тим у вези, право на правично суђење подразумева обавезу управних органа и судова да своје одлуке заснивају на правним нормама које су меродавне за решавање конкретне управне ствари, што значи да правни основ управних аката и судске одлуке не сме бити произвољан, нити тумачење меродавних правних норми, у начелу, сме да буде ван оквира језичког значења.
Уставни суд је констатовао да су се управни органи и суд у управном спору у овом предмету нашли у присуству правне празнине, будући да одредбама поменутог закона није прописано да брачном другог палог борца престаје право на породичну инвалиднину заснивањем ванбрачне заједнице. Наведена правна празнина превазиђена је довођењем у везу одредаба два члана Закона, и то одредбе члана 13. став 3. Закона, која, по схватању Управног суда, "ванбрачну заједницу изједначава са брачном код остваривања права", и одредбе члана 73. став 1. Закона, која прописује да брачном другу палог борца право на породичну инвалиднину трајно престаје ступањем у брак. Управни суд је сматрао да се "изједначавање" брачне и ванбрачне заједнице у случају остваривања права на породичну инвалиднину применом "аналогије" мора проширити на случај престанка тог права, на основу чега је извео закључак да је одредба члана 73. став 1. Закона истовремено правни основ за престанак права на породичну инвалиднину подноситељки уставне жалбе.
Оцењујући да ли је овакво становиште Управног суда засновано на уставноправно прихватљивом тумачењу и примени меродавног права, Уставни суд је пошао од тога да у случају када се у пракси јави питање које није уређено важећим правним прописима, управни органи и судови имају шира овлашћења него иначе, јер се од њих очекује да установе правно правило за решавање неког правно релевантног питања које би требало да постоји, али га у постојећим правним нормама нема. У отклањању правних празнина најчешће се примењују аналогија (тумачење по сличности) и шира интерпретација, а ако не постоји могућност да се правна празнина премости овим средствима – надлежни орган или суд може да донесе одлуку непосредно примењујући правна начела. Приликом утврђивања правила за попуњавање правних празнина, орган управе и суд морају водити рачуна о суштини правне ситуације коју треба уредити и тражити решење које је највише у складу са друштвеним интересима. (на пример, видети Одлуку Уж-122/2013 од 28. марта 2013. године)
Уставни суд указује на то да се помоћу аналогије посебна правна норма која се односи на један случај примењује и на други случај, зато што у оба та случаја постоји исти законски разлог (ratio legis), односно зато што постоји исти циљ који треба постићи. У конкретном случају, разлози због којих је законом прописано да брачном другу палог борца трајно престаје право на породичну инвалиднину заснивањем брака односе се на престанак постојања сврхе ради које је наведено право признато том лицу. Наиме, право на породичну инвалиднину у виду месечног новчаног примања установљено је као позитивна мера социјалне политике у циљу заштите и обезбеђивања материјалне и социјалне сигурности превасходно рањивих група лица, која су остала иза палог борца након његове погибије, смрти или нестанка под околностима прописаним Законом. Потреба за даљим пружањем посебне заштите удови, односно удовцу палог борца престаје онда када они ступе у други брак, будући да тада настаје законска обавеза брачних другова да се узајамно издржавају и помажу. При томе је потребно имати у виду да брачни друг палог борца своје право на породичну инвалиднину суштински изводи из чињенице да му је супружник страдао ради одбране суверености, територије, независности и уставног поретка Савезне Републике Југославије. Стога би било противно правној природи и сврси института породичне инвалиднине да се брачном другу палог борца омогући да у новом браку остварује право које је стекао на основу посебних заслуга бившег супружника.
С обзиром на то да су Уставом брачна и ванбрачна заједница изједначене, у складу са законом, те да су Породичним законом права и дужности ванбрачних партнера изједначена са правима и дужностима супружника, Уставни суд је закључио да су претходно изнети разлози за престанак права на породичну инвалиднину истовремено присутни и у случају када брачни друг палог борца заснује ванбрачну заједницу. Насупрот мишљењу подноситељке уставне жалбе, Уставни суд сматра да би се задржавањем на језичком значењу одредбе члана 73. став 1. Закона брачном другу палог борца омогућило да заснивањем ванбрачне заједнице избегне законску последицу коју би сносио у случају ступања у брак, што би за резултат имало неравноправан однос између брачне и ванбрачне заједнице у које ступа удова, односно удовац палог борца.
Имајући у виду све изнето, односно како у спроведеном поступку није било спорно да је подноситељка након погибије брачног друга - палог борца засновала ванбрачну заједницу, Уставни суд је оценио да је став надлежних органа и Управног суда о испуњености услова за престанак права подноситељке на породичну инвалиднину заснован на уставноправно прихватљивој примени меродавног права. Стога је Уставни суд нашао да оспореном пресудом Управног суда није повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење из члана 32. став 1. Устава. Уставни суд није посебно разматрао истакнуту повреду права на социјалну заштиту из члана 69. став 4. Устава, јер се образлаже истим наводима као и повреда права на правично суђење.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС ) одбио као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Управног суда У. 10820/10 (2009) од 3. јуна 2011. године.
6. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.