Преглед документа IУз-427/2013 Word документ

Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 12. јуна 2014. године, донео је 

1. Утврђује се да друга реченица члана 50. став 4. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09-Одлука УС, 104/09, 101/10, 8/12-Одлука УС, 121/12, 124/12-Одлука УС и 101/13), која гласи: ''Високи савет судства дужан је да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом.'', није у сагласности са Уставом. 

2. Укида се мера обуставе извршења појединачног акта или радње предузете на основу наведеног дела одредбе члана 50. став 4. Закона из тачке 1. 

Решењем Уставног суда број IУз-427/2013 од 20. фебруара 2014. године, поводом поднете иницијативе, покренут је поступак за утврђивање неуставности друге реченице члана 50. став 4. Закона о судијама (''Службени гласник РС'', бр. 116/08, 58/09-Одлука УС, 104/09, 101/10, 8/12-Одлука УС, 121/12, 124/12-Одлука УС и 101/13). Истим решењем Уставни суд је обуставио извршење појединачног акта или радње предузете на основу наведеног дела одредбе члана 50. став 4. Закона, због неопходности очувања јединства правног поретка. 

Доносећи наведено решење, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспорене одредбе Закона и да се као спорна могу поставити следећа уставноправна питања: 

Прво, да ли се оспореном законском одредбом доводи у питање Уставом утврђен положај Високог савета судства и његова Уставом и законом утврђена надлежност да, као независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује назависност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1. Устава), предлаже Народној скупштини кандидате за први избор судија (члан 154. Устава и члан 51. став 1. Закона о судијама), будући да се оспореном одредбом установљава обавеза Савета да за кандидата за први избор судија прекршајних и основних судова предложи лица која су завршила почетну обуку у Правосудној академији. У том смислу се као спорно поста вило и питање да ли прописана обавеза заправо, када је реч о првом избору судија у одређену врсту судова, доводи у питање спровођење Законом уређеног поступка за избор, односно предлагање кандидата за избор судија, а који предвиђа да Савет, полазећи од уставног положаја овог органа, као прво, прописује критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, те сагласно тим критеријумима, након прибављених података и мишљења о стручности, оспособљености и достојности сваког од пријављених кандидата и обављеног разговора са њима, саставља ранг листу кандидата. Уставни суд је такође нашао да се поводом повреде Уставом и законом утврђене надлежности Високог савета судства као спорно може поставити и питање да ли је оспореним законским решењем суштински повређена надлежност Високог савета судства да самостално предлаже кандидате за избор судија у прекршајне и основне судове, уколико је у свему везан оценом Правосудне академије о завршеној почетној обуци. 

Друго, и у овом уставносудском спору се поставило питање да ли се завршена почетна обука у Правосудној академији, која је по својој природи један од елемената за оцену стручности и оспособљености кандидата за обављање судијске функције (сагла сно члану 25. Закона о Правосудној академији), обавезивањем Савета да за кандидата за први избор судије прекршајног и основног суда предложи лице које је завршило почетну обуку, суштински претвара у додатни услов за обављање судијске функције у овим судовима, мимо општих и посебних услова прописаних одредбама чл. 43. до 45. Закона о судијама. С тим у вези као спорно се поставило и питање да ли се завршена почетна обука у Правосудној академији, имајући у виду да није Законом прописана као општи услов за избор судија, може сматрати само једним од елемената за вредновање стручности и оспособљености кандидата, или би, поврх тога, могла да представља и својеврстан доказ да су ови услови испуњени. 

Треће је питање да ли се прописаним начином предлагања избора судија у прекршајне и основне судове повређује уставно начело једнакости свих пред Уставом и законом из члана 21. Устава, у односу на кандидате који испуњавају законом прописане услове за избор, али нису завршили почетну обуку у Правосудној академији, имајући при томе у виду да је ово уставно начело уграђено и у сам Закон о судијама (члан 46. став 1. Закона). С тим у вези даље се поставља питање да ли се завршеној почетној обуци у Правосудној академији, која није експлицитно одређена као законски услов за избор судија, а која постоји само код одређеног броја лица, може признати елиминаторно дејство које општи услови увек имају, тј. искључење свих других лица која немају завршену почетну обуку. 

Четврто, супротно од претходно изнетог, као спорно се поставило и питање да ли се захтев за поседовањем додатног образовања које циљно иде даље од општих услова стручности и оспособљености може сматрати дискриминаторским, ако објективно увек постоји numerus clausus код могућности стицања овог нивоа образовања, односно код уписа на Правосудну академију. 

Пето је питање да ли држава овим законским решењем уопште не напушта поље слободне процене или јој се у овом случају може признати само одређена толеранција при избору момента увођења промена које одражавају помак у ставовима законодавца о условима за избор на судијску функцију, односно да ли би оспорено законско решење, које представља значајну промену у режиму предлагања судија за избор у одређене врсте судова, требало обавезно да прати и прелазни правни режим. 

Коначно, као спорно се поставило и питање да ли се прописивањем обавезности предлагања кандидата који су завршили почетну обуку у Правосудној академији за први избор судија прекршајних и основних судова може довести у питање Уставом зајемчено право националних мањина на равноправност у вођењу јавних послова, утврђено чланом 77. Устава, нарочито имајући у виду да је одредбом члана 46. став 2. Закона о судијама прописано да се при избору и предлагању за избор судија води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника нацио налних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду. Наиме, у конкретном случају поставило се питање како ће Савет моћи да поштује ово Уставом загарантовано право националних мањина, када је без изузетака обавезан да предложи за судије прекршајних и основних судова кандидате са завршеном почетном обуком у Правосудној академији, без обзира на потребу одговарајуће заступљености припадника националних мањина у прекршајним и основним судовима у срединама са различитим националним саставом. 

Уставни суд је, на основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС) , доставио Народној скупштини на одговор наведено решење 20. марта 2014. године. Народна скупштина није у остављеном року, а ни након истека тог рока, доставила одговор Уставном суду, па је Суд, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак у овом уставносудском предмету. 

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио: 

Закон о судијама донела је Народна скупштина, на седници одржаној 22. децембра 2008. године. Овај закон је ступио на снагу 30. децембра 2008. године, а почео је да се примењује од 1. јануара 2010. године, изузев одредбе члана 20. став 2. која се примењује од ступања овог закона на снагу и одредаба чл. 43-54 , члана 81, члана 82. став 1. и чл. 83. и 88. овог закона, које почињу да се примењују од дана конституисања Високог савета судства. Основни текст овог закона је мењан и допуњаван у више наврата, а његове последње измене и допуне су извршене Законом о изменама и допунама Закона о судијама (''Службени гласник РС'', број 101/13), који је донела Народна скупштина на седници одржаној 20. новембра 2013. године и који је ступио на снагу 21. новембра 2013. године. Том приликом су, између осталог, извршене и измене члана 50. став 4. Закона, када је оспорено решење постало његов саставни део. 

Одредбама члана 50. Закона о судијама уређена су питања која се односе на предлагање судија који се по први пут бирају на судијску функцију, а оспореним ставом 4. овог члана Закона прописано је да Високи савет судства предлаже Народној скупштини једног кандидата за избор на једно судијско место (прва реченица), као и да је Високи савет судства дужан да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом (друга реченица). 

Уставом Републике Србије утврђено је да је Високи савет судства независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1.) и да Високи савет судства, између осталог, бира и разрешава судије, у складу са Уставом и законом и предлаже Народној скупштини избор судија приликом првог избора на судијску функцију (члан 154.), као и да Народна скупштина, на предлог Високог савета судства, бира за судију лице које се први пут бира на судијску функцију (члан 147. став 1.). Уставом је такође утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да припадници националних мањина имају, под истим условима као остали грађани, право да учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције, те да се при запошљавању у државним органима, јавним службама, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе води рачуна о националном саставу становништва и одговарајућој заступљености припадника националних мањина (члан 77.). 

Уставни суд налази да, ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, треба имати у виду и следеће одредбе Закона о судијама, којима је прописано: да за судију може бити изабран држављанин Републике Србије који испуњава опште услове за рад у државним органима, који је завршио правни факултет, положио правосудни испит и који је стручан, оспособљен и достојан судијске функције (члан 43.); да је после положеног правосудног испита потребно радно искуство у правној струци – две године за судију прекршајног суда, три године за судију основног суда (члан 44. ал. 1. и 2.); да су остали услови за избор судије – стручност, оспособљеност и достојност, да стручност подразумева поседовање теоријског и практичног знања потребног за обављање судијске функције, да оспособљеност подразумева вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању судских предмета, да достојност подразумева моралне особине које судија треба да поседује и понашање у складу са тим особинама, да су моралне особине које судија треба да поседује – поштење, савесност, правичност, достојанственост, истрајност и узорност, а понашање у складу са тим особинама подразумева чување угледа судије и суда у служби и изван ње, свест о друштвеној одговорности, одржавање независности и непристрасности, поузданости и достојанства у служби и изван ње и преузимање одговорности за унутрашњу организацију и позитивну слику о судству у јавности, да критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности прописује Високи савет судства, у складу са законом (члан 45.); да је приликом избора и предлагања за избор судије забрањена дискриминација по било ком основу, а да се при избору и предлагању за избор судија води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине, који је у службеној употреби у суду (члан 46.). 

Са друге стране, према Закону о Правосудној академији (''Службени гласник РС'', број 104/09), почетна обука је организовано стицање практичних и теоријских знања и вештина, разумевање улоге и основних принципа поступања судије и заменика јавног тужиоца у циљу самосталног и ефикасног вршења функције судије у прекршајном и основном суду и заменика јавног тужиоца у основном јавном тужилаштву (члан 25.), након чијег завршетка Академија издаје кориснику уверење о завршеној почетној обуци које садржи оцену за сваки део обуке и завршну оцену (члан 39. став 1.). 

Одредбама члана 40. Закона о Правосудној академији, које су биле предмет оцене уставности у поступку пред Уставним судом, а за које је Суд, у Одлуци IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године („Службени гласник РС“, број 32/14) утврдио да нису у сагласности са Уставом, било је прописано: да је Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца дужно да приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Академији, а према успеху оствареном на почетној обуци (члан 40. став 8.); да уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку, Високи савет судства, односно Државно веће тужилаца може предложити кандидата који испуњава опште услове за избор (члан 40. став 9 .), као и да ако кандидат који је завршио почетну обуку, у року од три године, рачунајући године у којима је Народна скупштина бирала судије прекршајних или основних судова, односно заменике основних јавних тужилаца, од дана добијања уверења о завршеној почетној обуци, не почне да обавља функцију судије прекршајног или основног суда, односно заменика основног јавног тужиоца, та чињеница ће се узети у обзир приликом предлагања за избор на ове функције (члан 40. став 11.).

Полазећи од наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд констатује да је Уставом утврђена двојака улога Високог савета судства у домену избора судија. На једној страни Високи савет судства је предлагач кандидата за избор судија које се први пут бирају на судијску функцију за чији избор је надлежна Народна скупштина, а са друге стране, Савет је надлежан за избор судија за трајно обављање судијске функције, који се спроводи у складу са законом. Сагласно наведеном, услови и поступак за избор судије на сталну судијску функцију, односно за предлагање кандидата за судије које се први пут бирају на судијску функцију прописани су Законом о судијама. Тако су одредбама чл. 43. до 45. овог закона прописани услови за избор судије. Да би једно лице могло бити изабрано за судију оно мора бити држављанин Републике Србије, који испуњава опште услове за рад у државним органима, мора имати завршен правни факултет, положен правосудни испит, мора бити стручан, оспособљен и достојан судијске функције и имати потребно радно искуство у правној струци после положеног правосудног испита, а које се креће у распону од две до дванаест година у зависности од врсте суда у који се лице бира. Сви ови услови морају бити кумулативно испуњени, што значи да за судију може бити изабрано само оно лице које испуњава све наведене услове. 

Везано за предлагање и избор кандидата за судије које се први пут бирају на судијску функцију, Законом су за Савет установљене одређене додатне обавезе, имајући у виду да се селекција врши међу лицима која се по први пут бирају на судијску функцију. Тако је одредбама члана 50. ст. 1. до 3. Закона прописано да ће Савет у таквој ситуацији, поред стручности, оспособљености и достојности кандидата посебно ценити и врсту послова које је кандидат обављао након положеног правосудног испита, затим је прописана обавеза да се за кандидате који долазе из реда судијских помоћника обавезно прибавља оцена рада, као и обавеза Савета да са пријављеним кандидатима обави разговор. Из наведеног следи да је Савету, приликом избора кандидата које ће предложити Народној скупштини за избор судија које се први пут бирају на судијску функцију, дато овлашћење да међу пријављеним кандидатима који испуњавају све опште услове за избор судија самостално цени и вреднује одређене услове, на начин прописан Законом. Када је у питању вредновање врсте послова које је кандидат обављао након положеног правосудног испита, Савет може различито вредновати нпр. рад дипл омираног правника у привреди и рад једног судијског помоћника у неком од судова, јер се ради о различитој врсти послова које они обављају, затим код судијских помоћника Савет је дужан да узме у обзир оцене њиховог рада, што значи да би у том сегменту, судијски помоћник са вишом оценом несумњиво требало да има предност у односу на судијског помоћника чији рад у суду је оцењен нижом оценом. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да се овде не ради о неким посебним условима које кандидат за прво обављање судијске функције мора да испуни да би могао бити предложен на ту функцију, већ о упоредним критеријумима за в редновање појединих услова којима се обезбеђује да Савет од више пријављених кандидата , који сви испуњавају опште услове , предложи Народној скупштини најбоље за избор. Ово је битно и због тога што је Законом установљена обавеза да Савет предлаже Народној скупштини само једног кандидата за избор на једно судијско место (прва реченица оспореног члана 50. став 4. Закона), а чиме се обезбеђује ''везаност'' Народне скупштине предлогом Високог савета судства, чија је уста вна улога да обезбеди независност и самосталност судова и судија. 

Међутим, у истој овој одредби у другој реченици прописана је обавеза Савета да приликом предлагања кандидата за избор судија прекршајног или основног суда предложи кандидата који је завршио почетну обуку у Правосудној академији, у складу са посебним законом, тј. у конкретном случају у складу са Законом о Правосудној академији. 

У погледу претходно изложеног, Уставни суд констатује да је обавеза Савета која је предвиђена другом реченицом одредбе става 4. члана 50. Закона истоветна обавези садржаној у одредби члана 40. став 8. Закона о Правосудној академији, за коју је Уставни суд, Одлуком IУз-497/2011 од 6. фебруара 2014. године, утврдио да, заједно са одредбама ст. 9. и 11. истог члана Закона, није у сагласности са Уставом, с тим што је у Закону о Правосудној академији ова обавеза Савета била подробније разрађена увођењем успеха оствареног на почетној обуци као критеријума за рангирање кандидата који се предлажу и даљим уређивањем правила у поступку предлагања, од којих је за овај уставносудски предмет од значаја одредба става 9. члана 40. Закона о Правосудној академији, којом је Савету била дата могућност да предложи кандидата који испуњава опште услове за избор тек уколико међу пријављеним кандидатима нема кандидата који су завршили почетну обуку. 

Поводом уставноправних питања која су утврђена као спорна у овом уставносудском предмету, Уставни суд најпре констатује да се прописивањем обавезног налога Савету да, приликом предлагања кандидата за избор судије прекршајног или основног суда, мора предложити кандидата који је завршио почетну обуку на Правосудној академији, доводи у питање Уставом утврђен положај Високог савета судства и његова Уставом и законом утврђена надлежност да, као независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 153. став 1. Устава), предлаже Народној скупштини кандидате за први избор судија (члан 154. Устава и члан 51. став 1. Закона о судијама). Наиме, Законом о судијама, којим је уређен поступак за избор, односно предлагање кандидата за избор судија, предвиђа се да Савет, полазећи од Уставом утврђеног положаја овог органа, прописује критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, те сагласно тим критеријумима, након прибављених података и мишљења о стручности, оспособљености и достојности сваког од пријављених кандидата и обављеног разговора са њима, саставља ранг листу кандидата. Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да се оспореним законским решењем ограничава надлежност Високог савета судства да самостално предлаже кандидате за избор судија у прекршајне и основне судове, сагласно Законом прописаном поступку, јер је у свему везан оценом Правосудне академије о завршеној почетној обуци. 

Уставни суд даље истиче да су одредбама чл. 43. до 45. Закона о судијама прописани општи и посебни услови за избор судија и да завршена почетна обука у Правосудној академији није овим законом предвиђена као општи, односно посебан услов за избор судије. Наиме, према схватању Уставног суда, завршена почетна обука у Правосудној академији, по својој природи, одређеној чланом 25. Закона о Правосудној академији, може представљати само један од елемената за оцену стручности и оспособљености кандидата за обављање судијске функције у прекршајном и основном суду, односно евентуално својеврстан доказ да су ови услови испуњени, али не и додатни услов за избор ових судија. Насупрот томе, Уставни суд констатује да се управо оспореним законским решењем, којим се обавезује Савет да за кандидата за први избор судије прекршајног и основног суда предложи лице које је завршило почетну обуку, та чињеница суштински претвара у додатни услов за обављање судијске функције у овим судовима, мимо општих и посебних услова прописаних одредбама чл. 43. до 45. Закона о судијама, односно да завршена почетна обука није само пресудна за вредновање стручности и оспособљености као општих услова за избор, већ да се претвара и у суштински опредељујући услов за доступност одређене судијске функције, чиме се заправо потире и спречава адекватно вредновање осталих услова за обављање судијске функције, који су прописани Законом о судијама. 

Како из оспорене законске одредбе следи да је законодавац кандидату који је завршио почетну обуку на Правосудној академији дао изричиту предност приликом првог избора у односу на све друге кандидате који испуњавају Законом прописане услове за избор, али нису завршили почетну обуку у Правосудној академији, то Уставни суд оцењује да се делом оспорене одредбе члана 50. став 4. Закона крши начело једнакости грађана који се налазе у истој правној ситуацији (испуњавају Законом о судијама прописане услове за избор) из члана 21. Устава и повређује Уставом зајeмчено право на ступање на јавне функције под једнаким условима из члана 53. Устава. При томе, Уставни суд истиче да је начело забране дискриминације по било ком основу изричито прописано одредбом члана 46. став 1. Закона о судијама, и то управо приликом избора судија и предлагања кандидата за избор судија. 

Уставни суд, даље, стоји на становишту да се оспореним решењем из члана 50. став 4. Закона доводи у питање и примена одред аба члана 77. Устава које припадницима националних мањина гарантуј у равноправност у вођењу јавних послова, имајући у виду да је Савет обавезан да предложи за судије прекршајних и основних судова кандидате са завршеном почетном обуком у Правосудној академији, без обзира на потребу одговарајуће заступљености припадника националних мањина у прекршајним и основним судовима у срединама са различитим националним саставом. 

Коначно, за Уставни суд није спорно да стручна обука правосудних кадрова, и то не само оних лица која се припремају за вршење судијске функције, већ и изабраних судија, доприноси подизању квалитета у обављању судијске функције и да стога треба да буде адекватно вреднована у оквиру законом прописаних критеријума како за први избор на судијску функцију , тако и приликом избора у виши суд, али Суд налази да је уставноправно неприхватљиво законско решење према коме су сва лица која нису завршила почетну обуку у Правосудној академији, самим тим, суштински елиминисана из круга кандидата за први избор за судију одређене врсте судова. Ово посебно када се има у виду да полазници Правосудне академије током почетне обуке првенствено обављају послове судијских помоћника, једнако као и судијски и помоћници који нису „корисници“ те обуке, као и због чињенице да објективно увек постоји numerus clausus код могућности стицања овог нивоа образовања, односно код уписа на Правосудну академију . При томе, Уставни суд истиче да је, уважавајући право законодавца да на основу поља слободне процене самостално одреди када и на који начин је неопходно приступити променама у законодавној сфери, које одражавају помак у ставовима законодавца о условима за избор на судијску функцију , за свако законско решење које представља значајну промену у режиму предлагања за избор судија у одређене врсте судова, а што конкретна оспорена одредба Закона о судијама и представља, неопходно увести и прелазни правни режим, којим би се за одређени временски период омогућио постепени прелазак са старог на нови режим. 

С обзиром на то да је Уставни суд у овом уставносудском предмету донео коначну одлуку и утврдио неуставност оспореног дела одредбе члана 50. став 4. Закона (друга реченица), Суд је оценио да су престали разлози због којих је одредио меру обуставе извршења појединачног акта или радње предузете на основу наведеног дела ове одредбе Закона. С тим у вези, Уставни суд је, сагласно одредби члана 56. став 2. Закона о Уставном суду, наведену меру обуставе извршења укинуо и решио као у тачки 2. изреке. 

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', број 103/13), донео Одлуку као у изреци. 

На основу члана 168. став 3. Устава, друга реченица члана 50. став 4. Закона о судијама наведеног у тачки 1. изреке престаjе да важ и даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“. 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

Весна Илић Прелић