Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Ј. из О, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 11. јула 201 4. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба М. Ј. изјављена против пресуде Врховног касационог суда Узп. 260/11 од 16. септембра 2011. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Ј. из О. поднео је 28. децембра 2011. године уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Узп . 260/11 од 16. септембра 2011. године, због повреде права на правично суђење и права на рад, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 60. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је против подносиоца вођен дисциплински поступак који је окончан решењем Полицијске управе за град Београд од 14. јула 2010. године; да је тим решењем утврђена дисциплинска одговорност подносиоца због тога што је 3. октобра 2008. године основао привредно друштво „З. д.“, д.о.о. Б. и изречена му је новчана казна у износу од 50% од месечне плате у трајању од три месеца; да се подносилац није жалио на то решење.
У уставној жалби се даље наводи да је након окончаног дисциплинског поступка подносилац премештен на друго радно место и да је другостепени орган поништио то решење, али да је у току поступка по његовој жалби донето решење којим престаје радни однос, и то „на радном месту са кога је премештен“. По мишљењу подносиоца уставне жалбе, на тај начин је „за исто дело поново кажњен, противно начелу ne bis in idem, а цела ствар би изгледала много другачије, да му је одмах по сазнању да је постао суоснивач фирме уручен отказ“.
Подносилац уставне жалбе даље наводи: да је образложење пресуде Управног суда врло кратко и да се своди, углавном, на цитирање одредаба Закона о полицији; да је Врховни касациони суд у образложењу оспорене пресуде оценио да остали наводи нису од утицаја на законитост побијане пресуде, јер је „истргнуо само оно што оправдава такву пресуду, а све оне разлоге који би спречили њено доношење је занемарио“.
Уставном жалбом се тражи од Уставног суда да утврди да су оспореном пресудом Врховног касационог суда подносиоцу повређена права на правично суђење и на рад, зајемчена Уставом.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правн a средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овом уставносудском предмету:
Решењем Полицијске управе за град Београд Д.С. број 116-1/261 од 14. јула 2010. године утврђена је дисциплинска одговорност полицијског службеника М. Ј, овде подносиоца уставне жалбе, што је 3. октобра 2008. године основао привредни субјект „З. д.“ д.о.о. Б. и што је издао профактуру на основу које је С.Ј. подигао субвенционисани кредит и 9. септембра 2009. године уплатио износ наведен у решењу на рачун предузећа чији је власник подносилац уставне жалбе, који наведеном лицу није исплатио разлику између износа наведеног у профактури и вредности испорученог грађевинског материјала, чиме је учинио тежу повреду службене дужности из радног односа – оснивање привредног друштва, јавне службе и бављење предузетништвом из члана 109. став 1. тачка 9) Закона о државним службеницима и тежу повреду службене дужности – понашање које штети угледу службе или нарушава односе међу запосленима из члана 157. став 1. тачка 7) Закона о полицији. Подносиоцу уставне жалбе је за наведене повреде службене дужности изречена новчана казна у износу од 50% од месечне плате у трајању од три месеца.
Решењем Министарства унутрашњих послова 01 број 118-1-66/10 од 31. августа 2010. године утврђено је да М . Ј, полицијском службенику Министарства унутрашњих послова - Полицијска управа за Град Београд, престаје радни однос са 31. августом 20 10. године, на основу члана 167. став 1. тачка 3 ) Закона о полицији. У образложењу решења је констатовано да је уз предлог за престанак радног односа поднета документација из које су утврђене следеће чињенице: да је именовани потписао уговор о оснивању привредног друштва „З . д.“ д.о.о. Б, уплатио оснивачки улог и да је наведено привредно друштво основано 3. октобра 2008. године, да је именовани потписао одлуку наведеног привредног субјекта о извођењу грађевинских радова од 27. марта 2009. године, као и рачуне бр. 1/09 и 4/09 од 3. јула, односно 7. августа 2009. године, те да се у изјави купца фискалне регистар касе од 21. августа 2009. године наводи као „власник – одговорно лице“; да је именовани у картону депонованих потписа наведен као једно од овлашћених лица за располагање новчаним средствима и да је код суда оверен његов потпис као лица овлашћеног за заступање тог привредног друштва. У образложењу је даље наведено да је на основу тих чињеница утврђено да је именовани полицијски службеник након 3. августа 2008. године, када је донето решење Агенције за привредне регистре БД 133563/2008 о регистрацији „З. д.“ д.о.о. Б, обављао самосталну привредну делатност односно професионалну делатност, тако што је наведеним решењем уписан као оснивач привредног друштва, као и да је као одговорно лице у привредном друштву водио пословање истог. Министарство је стога оценило да су се стекли услови за престанак радног односа именованом на основу члана 167. став 1. тачка 3) у вези са чланом 133. Закона о полицији, којим су прописане неспојиве делатности са послом у полицији, те му је престао радни однос даном сазнања за обављање привредне делатности.
Подносилац уставне жалбе је 27. септембра 2010. године против наведеног решења поднео тужбу Управном суду, у којој је навео: да је он суоснивач привредног друштва „З. д.“ д.о.о. Б. са З. З. који је био директор и „носилац мање-више свих послова и преговарач у име фирме“; да то привредно друштво није имало значајнији промет, о чему је приложио као доказ записник о контроли пословања извршен од стране Пореске управе; да је подносилац „крајем маја ове године изашао из те фирме“, те да „у моменту доношења решења није поседовао приватну фирму и није обављао никакву другу делатност која је неспојива са службеном дужношћу у полицији“; да је за наведено „дело“ већ кажњен новчаном казном у дисциплинском поступку.
Пресудом Управног суда У. 27213/10 од 23. марта 2011. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе изјављена против наведеног коначног решења. Управни суд је у образложењу пресуде оценио да је, на основу документације наведене у образложењу побијаног решења, неспорно утврђено да је подносилац након 3. августа 2008. године обављао самосталну привредну делатност односно професионалну делатност, тако што је у регистру надлежног органа уписан као оснивач привредног друштва „З. д.“ д.о.о. Београд, као и да је као одговорно лице у привредном друштву водио пословање истог. Управни суд је, ценећи остале наводе изнете у тужби, нашао да исти не доводе у сумњу законитост оспореног решења.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 260/11 од 16. септембра 2011. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за преиспитивање судске одлуке - пресуде Управног суда У. 27213/10 од 23. марта 2011. године. Оцењујући законитост побијане пресуде, Врховни касациони суд је нашао да је пресуда донета без повреда правила поступка и уз правилну примену материјалног права на утврђено чињенично стање, a из разлога наведених у образложењу пресуде, које је као правилне и на закону засноване у свему прихватио и тај суд. Врховни касациони суд је, ценећи наводе захтева да подносилац није био оснивач већ суоснивач привредног субјекта, да је крајем маја 2010. године изашао из истог као и да је као полицијски службеник за исту радњу кажњен у дисциплинском поступку, „због чега то не може да буде законит основ и за престанак радног односа“, нашао да ти наводи нису основани. Тај суд је, наиме, истакао да је подносиоцу захтева радни однос престао на основу члана 167. став 1. тачка 3 ) Закона о полицији, при чему се из достављених списа и приложених доказа види да je у спроведеном поступку несумњиво утврђено, а ни у поднетом захтеву се не оспорава, да је решењем Агенције за привредне регистре од 3. октобра 2008. године подносилац захтева уписан као оснивач привредног друштва „З . д.“ д.о.о. Б. и да је као одговорно лице у том привредном друштву водио пословање истог – дакле, као полицијски службеник обављао је самосталну привредну односно професионалну делатност. Стога су и по оцени овога суда, испуњени услови изричито прописани наведеним одредбама Закона о полицији, да подносиоцу захтева као полицијском службенику престане радни однос у Министарству унутрашњих послова, те код изнетог чињеничног и правног стања, наводи подносиоца захтева нису од утицаја на другачију оцену законитости побијане пресуде. Налазећи да ни остали наводи захтева нису основани и да не могу довести до другачије одлуке суда по овом захтеву, Врховни касациони суд је, на основу члана 55. став 1. Закона о управним споровима, одлучио као у диспозитиву пресуде.
Према званичним подацима Агенције за привредне регистре на дан 17. јун 2014. године члан д.о.о. „З. д.“ из Б. је М. Ј. са уделом од 100% , новчани капитал у износу од 19.149,30 динара уплаћен је 30. септембра 2008. године, а друштво је основано 3. октобра 2008. године.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се уставном жалбом указује, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи (члан 60. ст. 1. до 4.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05), у тексту који је био на снази на дан доношења решења о престанку радног односа подносиоцу уставне жалбе, било је прописано: да полицијски службеник и други запослени у полицији не могу обављати самосталну привредну или професионалну делатност (члан 133 .). Чланом 155. Закона прописано је да за лаке и тешке повреде службене дужности полицијски службеници и други запослени у Министарству одговарају дисциплински. Oдредбама члана 157. предвиђена су поступања која се сматрају тежом повредом службене дужности, поред осталог – бављење пословима који су неспојиви са службеном дужношћу (тачка 16). Чланом 167. тачка 3) прописано је: да, поред случајева престанка радног односа по сили закона утврђених другим прописима, полицијском службенику, односно другом запосленом радни однос у Министарству престаје кад се сазна да је поступио супротно одредби члана 133. овог закона - даном сазнања о обављању делатности. Сагласно одредби члана 169. истог закона, на положај, дужности, права и одговорности запослених у Министарству примењују се прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није друкчије одређено.
Одредбама Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05 и 83/05) , на чију примену упућује Закон о полицији, пр описано је: да се овим законом уређују права и дужности државних службеника, а да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1.); да д ржавни службеник не сме да оснује привредно друштво, јавну службу, нити да се бави редузетништвом (члан 28. став 1.); да се на пренос управљачких права у привредном субјекту на друго лице примењују прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса при вршењу јавних функција (члан 28. став 1.); Одредбама члана 109. овог закона одређене су т еже повред е дужности из радног односа, поред осталог – додатни рад мимо услова одређених овим законом (тачка 7) и оснивање привредног друштва, јавне службе и бављење предузетништвом (тачка 9).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да је „за исто дело поново кажњен, противно начелу ne bis in idem“, јер је због оснивања привредног друштва у својству полицијског службеника најпре утврђена његова одговорност у дисциплинском поступку, а потом је донето решење да му престаје радни однос, и то на радном месту са кога је већ био премештен. Подносилац уставне жалбе, такође, истиче да је образложење пресуде Управног суда врло кратко, а да је Врховни касациони суд у разлозима за доношење оспорене пресуде „истргнуо само оно што оправдава такву пресуду, а све оне разлоге који би спречили њено доношење је занемарио“.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је имао у виду да обавеза судова и других државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења да образложе своје одлуке не може бити схваћена као обавеза да се у одлуци изнесу сви детаљи и дају одговори на сва постављена питања и изнесене аргументе. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у том поступку били оцењени. Такав случај најчешће постоји када су наводи тужбе у управном спору идентични жалбеним наводима, које је другостепени орган већ разматрао и о истим одлучио. О овом питању се у више случајева изјаснио и Европски суд за људска права. У пресуди донетој у случају „Van de Hurk против Холандије“, од 19. априла 1994. године, Европски суд је истакао да обавеза суда да образложи своју одлуку и да узме у обзир аргументе странака не подразумева да суд мора да детаљно одговори на све наводе странака изнете у правном средству о коме одлучује, већ само оне које оцени правно релевантним.
Уставни суд, такође, наглашава да није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су редовни судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, осим у случајевима у којима су њихове одлуке повредиле уставна права, или су занемариле та права, те ако је примена закона била произвољна или дискриминаторска, уколико је дошло до повреде процесних права (правично суђење, приступ суду, право на образложену одлуку и др.) или уколико утврђено чињенично стање указује на повреду Устава. Надаље, Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује ваљаност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна.
Испитујући да ли је у поступку одлучивања о престанку радног односа подносиоцу уставне жалбе, који је окончан оспореном пресудом Врховног касационог суда, повређено право на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Уставни суд је најпре констатовао да у случајевима престанка радног односа по сили закона, дакле, независно од воље запосленог или воље послодавца, решење којим се констатује престанак радног односа има само декларативно дејство и нема утицаја на сам радни однос. Таквим решењем се само констатује да државном службенику престаје радни однос одређеног датума по самом закону и служи за спровођење одређених административних радњи везаних за остваривање права државног службеника по основу рада.
Уставни суд је, такође, констатовао да, сагласно Закону о државним службеницима , оснивање привредног друштва, јавне службе и бављење предузетништвом није предвиђено као разлог за престанак радног односа државном службенику по сили закона, већ такво поступање представља тежу повреду дужности из радног односа , које може имати за последицу престанак радног односа, уколико та мера буде изречена у дисциплинском поступку. Уставни суд, међутим, указује да је Законом о полицији, који је lex specialis у односу на Закон о државним службеницима, у потпуности уређена дисциплинска одговорност запослених у Министарству унутрашњих послова, из чега следи да полицијски службеник може дисциплински одговарати само за повреде службене дужности прописане Законом о полицији. Овај суд је, на основу наведених одредаба Закона о полицији, које су биле на снази у време доношења предметног решења о престанку радног односа, утврдио да полицијски службеници нису могли обављати самосталну привредну или професионалну делатност и да је поступање супротно наведеној одредби имало за последицу престанак радног односа по сили закона, и то даном сазнања о обављању делатности , док се само обављање послова који су неспојиви са службеном дужношћу, сматрало тежом повредом службене дужности.
Не улазећи у оцену усклађености одредаба Закона о полицији о посебним случајевима престанка радног односа са Законом о државним службеницима, нити у целисходност наведеног законског решења, Уставни суд указује да раније важећом одредбом члана 133. Закона о полицији није било одређено које су самосталне делатности неспојиве са послом у полицији, из чега следи да запослени у Ми нистарству није могао да обавља ниједну самосталну привредну или професионалну делатност. Уставни суд, такође, указује да у случају престанка радног односа запосленог по сили закона послодавац нема дискрециона овлашћења, већ је у обавези да донесе акт о престанку радног односа запосленом без спровођења било каквог претходног поступка. Из свега изложеног , по оцени Уставног суда, следи да је за примену раније важеће одредбе члана 167. тачка 3) Закона о полицији било довољно да надлежни орган утврди да је запослени у министарству основао привредно друштво, јавну службу, или да је постао предузетни к. С друге стране, у дисциплинском поступку покренутом због теже повреде службене дужности – бављење пословима који су неспојиви са службеном дужношћу, неопходно је утврдити да је запослени у министарству заиста обављао послове који су неспојиви са послом у полицији, иако није самостално обављао делатност из члана 133. Закона.
Уставни суд налази да подносилац уставне жалбе неосновано указује на повреду права на образложену одлуку, имајући у виду да је Врховни касациони суд истакао да се у конкретном случају ради о наступању разлога за престанак радног односа по сили закона, због чега остали разлози и наводи подносиоца не могу довести до другачије одлуке. Полазећи од одредбе члана 2. Закона о привредним друштвима („Службени гласник РС“, број 125/04 ), према којој се привредно друштво оснива ради обављања делатности у циљу стицања добити, а имајући у виду неспорну чињеницу да је подносилац уставне жалбе био полицијски службеник у време осн ивања привредно г друштва, Уставни суд налази да је тиме подносилац уставне жалбе поступио супротно одредби раније важећој члана 133. Закона о полицији, што је имало за последицу примену одредбе члана 167. тачка 3) тог закона.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд налази да оспореним актом није по вређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење зајемчено одредб ом члана 32. став 1. Устава, имајући у виду да је оспорену пресуду донео Уставом и законом установљени суд у границама своје надлежности, након поступка спроведеног у складу са законским одредбама, те да се оспорена пресуда заснива на уставноправно прихватљивом тумачењу меродавног материјалног права које је примењено на утврђено чињенично стање. Врховни касациони суд је дао јасне разлоге приликом образлагања свог правног становишта заузетог поводом одлучивања о захтеву подносиоца уставне жалбе за преиспитивање правноснажне судске пресуде донете у управном спору.
У вези са наводима уставне жалбе да је подносилац „за исто дело поново кажњен, противно начелу ne bis in idem“, Уставни суд указује да је одредбом члана 33. став 8. Устава утврђено да сва права која има окривљени за кривично дело, има сходно закону и у складу са њим, и физичко лице против кога се води поступак за неко друго кажњиво дело, док из одредбе члана 34. став 4. Устава недвосмислено произлази да се начелом ne bis in idem гарантује забрана двоструке угрожености појединца како у кривичном, тако и у поступцима за свако друго кажњиво дело. Уставни суд , такође, указује да се, приликом испитивања постојања повреде наведеног начела, мора утврдити да ли су оба поступка која су вођена против истог лица вођена за дело које по својој природи представља кажњиво дело, односно да ли је прва казна по својој природи била казненоправна, да ли су дела због којих се то лице казнено гони иста (idem) и да ли је постојала двострукост поступка ( bis).
Уставни суд истиче да је у конкретном случају у дисциплинском поступку утврђена одговорност подносиоца уставне жалбе за тежу повреду службене дужности из радног односа – оснивање привредног друштва, јавне службе и бављење предузетништвом из члана 109. став 1. тачка 9) Закона о државним службеницима и тежу повреду службене дужности – понашање које штети угледу службе или нарушава односе међу запосленима из члана 157. став 1. тачка 7) Закона о полицији, те да му је за наведене повреде службене дужности изречена новчана казна. Након тога, надлежни орган је донео решење којим је утврђено да подносиоцу уставне жалбе престаје радни однос по сили закона, на основу члана 167. став 1. тачка 3) у вези са чланом 133. Закона о полицији, којим су прописане неспојиве делатности са послом у полицији. Из наведеног следи да након окончаног дисциплинског поступка против подносиоца уставне жалбе није вођен поступак поводом истог животног догађаја који би имао обележја казненог поступка, односно у коме је утврђивана његова о дговорност за неко кажњиво длео. Штавише, доношењу управног акта којим је констатовано да је наступила чињеница која има за последицу престанак радног односа по сили закона, претходило је само утврђење те чињенице увидом у регистар надлежне организације. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да престанак радног односа по својој природи не представља казнену санкцију, Уставни суд закључује да уставна жалба не садржи разлоге који би могли указивати на повреду начела „ne bis in idem“, нити је правноснажна одлука донета у предметном дисциплинском поступку била законска сметња да надлежни орган спорном одлуком констатује да је подносиоцу уставне жалбе радни однос престао по сили закона.
Уставни суд напомиње да је правноснажним решењем дисциплинског органа претходно утврђена одговорност подносиоца уставне жалбе за тежу повреду дужности из радног односа прописану Законом о државним службеницима, који се у овом делу не примењује на запослене у Министарству унутрашњих послова. Овај суд, међутим, оцењује да погрешна примена материјалног права у том поступку није могла утицати на одлучивање надлежних судова у управном спору о законитости одлуке о престанку радног односа подносиоцу уставне жалбе, нити довести до другачије оцене Уставног суда о основаности уставне жалбе.
Како је утврдио да подносиоцу уставне жалбе оспореним актом није повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд налази да ни наводи о повреди права на рад, зајемченог одредбама члана 60 1. Устава, не могу бити основани.
6. Полазећи од наведеног, У ставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), одбио у целини као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Врховног касационог суда Узп. 260/11 од 16. септембра 2011. године.
7. На основу изнетог и одредаба 42б став 1 . тачка) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.