Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије, др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ж. З. из Ч, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 3. јула 2014. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се као неоснована уставна жалба Ж. З. изјављена против пресуде Врховног касационог суда Рев2. 1022/10 од 2. марта 2011. године, пресуде Окружног суда у Новом Саду Гж. 1 142/08 од 1 9. августа 2009. године и пресуде Општинског суда у Новом Саду П1. 7469/06 од 21. децембра 200 7. године.
2. Одбацује се уставна жалба Ж. З. изјављена због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије у поступку који је вођен пред Општинским суд ом у Новом Саду у предмету П 1. 7469/06.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ж. З. из Ч. поднео је 3. августа 2011. године Уставном суду уставну жалбу против пресуда наведених у тачки 1. изреке, због повреде права на правичну накнаду за рад, зајемчен ог одредбом члана 60. став 4. Устава Републике Србије, као и због повреде права на суђење у разумном року у поступку из тачке 2. изреке.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је оспореним пресудама одбијен као неоснован његов тужбени захтев за исплату зараде према основици из члана 26. Посебног колективног уговора туженог ЈКП "Б." и основици из Посебног колективног уговора за комуналну делатност; да је, по налажењу редовних судова, укупна маса зарада у јавним предузећима привремено ограничена уредбама Владе Републике Србије, којима се трајно судспендује примена колективних уговора; да ове уредбе не садрже основице и коефицијенте за обрачун појединачне зараде запосленог, из ког разлога се уредбама не дира у материју колективних уговора, нити се њима може сусепендовати примена колективних уговора; да је право на правичну накнаду за рад подносиоцима уставне жалбе повређено тиме што су редовни судови нашли да је обрачун њихових зарада правилно вршен на основу уредби које су суспендовале примену колективног уговора ; да је оспорени поступак трајао од јуна 2006. године до јула 2011. године чиме је подносиоцу повређено право на суђење у разумном року. Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу , поништи све оспорене пресуде.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорене акте и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Овде подносилац уставне жалбе поднео је 16. октобра 2006. године Општинском суду у Новом Саду тужбу против туженог ЈКП "Б." из Б , ради исплате разлике зараде
Оспореном пресудом Општинског суда у Новом Саду П1. 7469/06 од 21. децембра 200 7. године одбијен је тужбени захтев и тужи оца Ж. З, овде подносиоца уставне жалбе, којим је траж ио да се тужени обавеже да му на име накнаде штете због мање исплаћене зараде за период од 1. септембра 200 3. године до 1. септембра 200 5. године, исплати одређене новчане износе за сваки месец утуженог периода, са затезном каматом, као и припадајуће порезе и доприносе на тако утврђену разлику у заради.
Одлучујући о жалби тужиоца, Окружни суд у Новом Саду је оспореном пресудом Гж . 1142/08 од 19. августа 2009. године одбио жалбу као неосновану и потврдио пресуду Општинског суда у Новом Саду П1. 7469/06 од 21. децембра 2007. године.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Рев2. 1022/10 од 2. марта 2011. године одбијена је као неоснована ревизија тужиоца изјављена против пресуде Окружног суда у Новом Саду Гж. 1 142/08 од 1 9. августа 2009. године. У образложењу те пресуде је наведено: да је тужилац је 15. марта 2005. године са туженим закључио уговор о раду на пословима бравара , а којим је било предвиђе но да се зарада одређује на основу цене рада из тачке 11. уговора и других елемената утврђених у складу са законом и колективним уговором ; да је анексом уговора о раду утврђена основна зарада тужиоца; да је тужиоцу радни однос престао закључно са 9. новембром 2005. године ; да је на основу налаза и мишљења вештака утврђено да je у периоду од 1. септембра 2003. године до 1. септембра 2005. године тужиоцу зарада обрачунавана и исплаћивана у складу са Уредбом Владе PC о висини зарада у јавним предузећима, те да не постоји разлика између зараде која се обрачунава по тој уредби и оне која је тужиоцу исплаћена ; да је разлика између зараде обрачунате према члану 26. Појединачног колективног уговора туженог, који је био на снази у спорном периоду , и зараде која је тужиоцу исплаћена у наведеном периоду износи ла 576.563,34 динара. На основу овако утврђеног чињеничног стања , ревизијски суд је закључио да су нижестепени судови правилно применили материјално право, када су одбили тужбени захтев за исплату разлике зараде између оне која би тужиоцу припала према обрачуну из члана 26. Појединачног колективног уговора туженог од 19. марта 2003. године, а која се одређује у односу на просечну зараду у привреди општине за претходни месец и оне која му је исплаћена . Ово стога што се Појединачни колективни уговор туженог у односу на зараде запослених није могао применити, јер су се зараде у јавним предузећима и предузећима која су основ ала јавна предузећа обрачунавале и исплаћ ивале у складу са уредбама Владе PC које су се односиле на спорни период . Како су правни основ за обрачун и исплату зарада запослених код туженог биле наведене уредбе, по основу којих је и сплаћивана зарада тужиоцу, то нису основани ревизијски наводи о погрешној примени материјалног права.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи и да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/2000, 25/02, 107/05 и 108/05), који се примењивао у утуженом периоду, било је прописано: да је јавно предузеће предузеће које обавља делатност од општег интереса, а које оснива држава, односно јединица локалне самоуправе или аутономна покрајина (члан 1. став 1.); да делатност од општег интереса обављају јавна предузећа (члан 3. став 1.); да јавно предузеће за обављање комуналне делатности или делатности од значаја за рад органа јединице локалне самоуправе може да оснује јединица локалне самоуправе, актом који доноси скупштина јединице локалне самоуправе, а такође, да јавно предузеће може да оснује и скупштина аутономне покрајине (члан 4. ст. 3. и 4.); да се унапређење рада и развоја јавног предузећа заснива на дугорочном и средњорочном плану рада и развоја, да за сваку календарску годину јавно предузеће доноси годишњи програм пословања, у ком се посебно приказују планиран и извор и прихода и позиције расхода по наменама, елемент и за целовито сагледавање политике зарада и запослености у предузећима, критеријум и за коришћење средстава за помоћ, спортске активности, пропаганду и репрезентацију, као и критеријум и за одређивање зараде председника управног одбора и одређивање накнаде за рад председника надзорног одбора и чланова управног и надзорног одбора, да на планове и програме из ст. 1. и 2. овог члана, сагласност даје оснивач, те да Влада Републике Србије може до доношења програма из става 2. овог члана да уреди услове и начин обрачуна укупног износа средстава за зараде у јавним предузећима и предузећима чији је оснивач јавно предузеће (члан 22. пре измене објављене у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 107/05); да се унапређење рада и развоја јавног предузећа и предузећа, односно зависног друштва капитала, чији је оснивач јавно предузеће, заснива на дугорочном и средњорочном плану рада и развоја, да јавно предузеће и предузеће, односно зависно друштво капитала, чији је оснивач јавно предузеће, за сваку календарску годину доносе годишњи програм пословања и достављају га оснивачу јавног предузећа ради давања сагласности најкасније до 1. децембра текуће године за наредну годину, да се Програм сматра донетим када на њега сагласност да оснивач јавног предузећа и да програм нарочито, између осталог, садржи планиране изворе прихода и позиције расхода по наменама, планирани начин расподеле добити јавног предузећа, елементе за целовито сагледавање политике цена производа и услуга, као и политике зарада и запослености у том предузећу, односно зависном друштву капитала, који се утврђују у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју утврђује Влада Републике Србије за годину за коју се Програм доноси (члан 22. након измене објављене у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 107/05 ); да се у јавном предузећу, односно предузећу или зависном друштву капитала чији је оснивач јавно предузеће, у коме Програм није донет до почетка календарске године за коју се Програм доноси, зараде обрачунавају и исплаћују на начин и под условима утврђеним програмом за претходну годину, а цене њихових производа и услуга не могу се повећавати, до доношења Програма у складу са чланом 22. закона (члан 22а); да се програми јавних предузећа чији је оснивач локална самоуправа, односно аутономна покрајина, као и предузећа, односно зависних друштава капитала, чији је оснивач то јавно предузеће, а на које је оснивач јавног предузећа дао сагласност, достављају министарству надлежном за послове трговине, министарству надлежном за послове рада, министарству надлежном за послове финансија и министарству надлежном за послове локалне самоуправе, ради праћења кретања цена и зарада, а ако је надлежни орган јединице локалне самоуправе, односно аутономне покрајине, дао сагласност на програм из става 1. овог члана, а тај програм садржи елементе који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада коју за ту годину утврђује Влада Републике Србије, да министар надлежан за послове финансија може издати налог да се привремено обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе, односно пренос припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит предузећа аутономној покрајини, до усклађивања тог програма са одредбом члана 22. став 4. закона (члан 22б ст. 1. и 2.).
На основу овлашћења из члана 22. став 5. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/2000 и 25/02), Влада је донела Уредбу о висини зарада у јавним предузећима ("Службени гласник РС", бр. 127/03 и 126/04), која је била на снази у пословној 2004. години и њоме је било прописано: да се зараде у јавним предузећима и предузећима која су основала јавна предузећа (у даљем тексту: предузеће) обрачунавају и исплаћују у складу са овом уредбом почев од исплата за месец јануар 2004. године (члан 1.); да предузећа до доношења Програма пословања за 2004. годину, у складу са чланом 22. став 2. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса ("Службени гласник РС", бр. 25/2000 и 25/02), обрачунавају и исплаћују зараде за јануар и наредне месеце 2004. године највише до укупног износа средстава за зараде утврђеног у члану 2. ове уредбе (члан 3.); да ће се, ако се контролом утврди да је предузеће извршило исплату зарада за одређени месец у већем износу од утврђеног у складу са овом уредбом, извршити умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата (члан 9.); да су управни одбор и директор предузећа одговорни за исплату у складу са овом уредбом, а да ће оснивач предузећа предузети одговарајуће мере у складу са законом, ако предузеће врши исплату зарада супротно одредбама ове уредбе (члан 10. ст. 1. и 2.); да ће се новчаном казном од 20.000 до 2.000.000 динара казнити за привредни преступ предузеће ако исплату зарада изврши супротно одредбама ове уредбе (члан 12. став 1.).
На основу овлашћења из члана 22. став 5. Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса, Влада је донела Уредбу о висини зарада у јавним предузећима („Службени гласник РС“, број 137/04). Овом уредбом, која је такође била на снази у време нестанка спорног правног односа, било је прописано да се зараде у јавним предузећима и предузећима која су основала јавна предузећа (у даљем тексту: предузећа) обрачунавају и исплаћују у складу са овом уредбом почев од исплата за месец јануар 2005. године (члан 1.). Чланом 2. Уредбе прописано је шта чини укупан износ средстава за зараде исплаћен за месец децембар 2004. године, а чланом 3. да предузећа до доношења Програма пословања за 2005. годину обрачунавају и исплаћују зараде за јануар и наредне месеце 2005. године највише до укупног износа средстава за зараде утврђеног у члану 2. ове уредбе. Одредбом члана 4. став 2. Уредбе било је предвиђено да предузеће чији је оснивач Република, укупан износ средстава за обрачун и исплату зарада може да увећа уз сагласност Владе, на предлог министарства надлежног за послове финансија, министарства надлежног за послове рада и министарства надлежног за одговарајућу област. Чланом 10. Уредбе било је прописано да ће се, ако се контролом утврди да је предузеће извршило исплату зарада за одређени месец у већем износу од износа утврђеног у складу са овом уредбом, извршиће се умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада. Одредбе члана 11. Уредбе предвиђале су да су управни одбор и директор предузећа одговорни за исплату у складу са овом уредбом, а да ће оснивач предузећа предузети одговарајуће мере у складу са законом, ако предузеће врши исплату зарада супротно одредбама ове уредбе. Такође, вршење исплате зарада супротно одредбама ове уредбе било је санкционисано као привредни преступ (члан 13. Уредбе).
5. Оцењујући постојање повреде права на правичну накнаду за рад са становишта навода уставне жалбе, Уставни суд полази од тога да сваки запослени има право на исплату зараде, у висини која се утврђује законом, актима из аутономне регулативе послодавца и уговором о раду. Међутим, у конкретном случају својство туженог имао је не било који послодавац, већ јавно предузеће чији је оснивач јединица локалне самоуправе – Општина Беочин, у коме је пословање, укључујући и обрачун и исплату зарада, било регулисано принудним прописима – Законом о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса и уредбама које је Влада доносила за сваку пословну годину, а путем којих су били уређени начин и контрола обрачуна исплате зарада у јавним предузећима. Цитиране одредбе Закона и уредби ограничавале су туженог, под претњом прописаних санкција, да самостално доноси опште акте којима се уређује питање зарада и да врши обрачун и исплату зарада без претходно добијене сагласности оснивача. По схватању Уставног суда, овде није реч о једностраном умањењу зарада, најпре из разлога што је одредбама чл. 22, 22а и 22б Закона о јавним предузећима и обављању делатности од општег интереса прописано да јавно предузеће послује на основу претходно донетог Програма пословања, на који сагласност даје оснивач, а који обавезно садржи све позиције расхода за читаву наредну календарску годину, и то по наменама, дакле и за зараде, као и елементе за целовито сагледавање политике зарада и запослености у истом предузећу. Додатно, планирана политика зарада се мора утврдити у складу са политиком пројектованог раста зарада коју утврђује Влада. Коначно, Влада је на основу изричитог законског овлашћења уредбама прецизно уређивала питање зарада у јавним предузећима. Из изнетог следи да је у погледу утврђивања зарада у јавном предузећу однос послодавца и запосленог уговорни однос, али само у оквиру прописаних правила и ограничења. По оцени Уставног суда, оснивач јавног предузећа мора строго водити рачуна приликом давања сагласности на предложени програм пословања, јер исти подлеже контроли од стране одговарајућих министарстава. Уколико се утврди да је надлежни орган јединице локалне самоуправе дао сагласност на програм са елементима који нису у складу са политиком пројектованог раста цена и зарада, министар надлежан за послове финансија је овлашћен да изда налог за привремену обуставу преноса трансферних средстава из буџета Републике Србије јединици локалне самоуправе, на који начин се директно доводи у питање финансирање, а самим тим и функционисање јединице локалне самоуправе. Уредбе су такође предвиђале и начин контролисања висине исплаћених зарада у једном месецу, дајући право да се изврши умањење зарада за више исплаћени износ наредног месеца за који се врши исплата зарада. С тим у вези, Уставни суд констатује да се оваквом правном регулативом тежи очувању масе зарада планиране Програмом пословања за одређену пословну годину, што додатно потврђује горе изнету оцену, да је однос јавног предузећа, као послодавца и запосленог у јавном предузећу уговорни однос, који је битно ограничен императивним прописима.
Уставни суд указује да је овакав став заузео и у одлукама које су за предмет имале право на исплату увећане зараде запослених у ЈАТ-у (видети, поред осталих, Одлуку Уж-322/2008 од 28. маја 2010. године), а такође и у одлукама Уж-408 0/2010 од 6. јуна 2013. године и Уж- 4544/10 од 12. септембра 2013. године.
На основу свега изнетог, Уставни суд је оценио да оспореним пресудама подносиоцу уставне жалбе није повређено право на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава. Стога је Уставни суд у овом делу уставну жалбу одбио као неосновану, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и одлучио као тачки 1. изреке.
6. У погледу навода подносиоца уставне жалбе да му је повређено и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, у поступку који је вођен пред Општинским судом у Новом Саду у предмету П 1. 7469/06, Уставни суд је утврдио да је оспорени поступак пред три судске инстанце окончан за од четири године и четири месеца, што се ни према критеријумима Уставног суда, нити према стандардима Европског суда за људска права не може сматрати неразумно дугим. Стога се ни наводи уставне жалбе у том делу не могу сматрати релевантним уставноправним разлозима за тврдњу о повреди Уставом зајемченог права.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је у овом делу уставну жалбу одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка , одлучујући као у тачке 2. изреке.
7. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и чл ана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.