Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић, мр Милан Марковић, Милан Станић и др Оливера Вучић, чланови Већа на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 24. децембра 2013. године, донеo је
Р Е Ш Е Њ Е
Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 214. ст. 1. до 5. и члана 217. ст. 1, 2. и 5. Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама („Службени гласник РС“, бр. 73/10 и 121/12).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са Споразумом закљученим између Србије и Црне Горе и Белгијско-луксембуршке економске уније, о узајамном подстицању и заштити улагања, одредаба члана 214. ст. 1. до 5. и члана 217. ст. 1, 2. и 5. Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама („Службени гласник РС“, број 73/10 и 121/12). По мишљењу подносиоца иницијативе, одредбе члана 214. ст. 1. и 2, и члана 217. ст. 1. и 5. Закона у супротности су са одредбама члана 58. Устава којима се јемчи мирно уживање својине и других права стечених на основу закона. Повреда права на имовину свих титулара имовине у лучком подручју, као и права имовине инвеститора у лучке оператере, како се наводи у иницијативи, извршена је проглашењем лучког земљишта и лучке инфраструктуре јавном својином, будући да проглашењем лучког подручја јавном својином, на основу одредаба члана 214. ст. 1. и 2. и члана 217. став 1. Закона, престаје право приватне својине и успоставља се јавна својина на лучкој инфраструктури и супраструктури лучких оператера приватизованих након 4. јуна 2003. године, на лучкој инфраструктури и супраструктури изграђеној након 4. јуна 2003. године и на лучкој инфраструктури и супраструктури која никада није била имовина лучких оператера, али се налази у проглашеном лучком подручју. С обзиром на то да на основу оспорених одредаба Закона титулари права својине трајно губе то право а да притом није утврђен јавни интерес за одузимање имовине, нити је прописано да ли ће, у ком поступку и на који начин титуларима права својине бити исплаћена накнада. Повреда права на имовину извршена је и ограничењем располагања лучком инфраструктуром и супраструктуром која је Законом декларисана као приватна својина, јер је одредбом члана 217. став 5. Закона прописано право Републике да преко свог органа у име и за рачун власника лучке инфраструктуре и супраструктуре из члана 214. ст. 3. и 4. Закона који изгуби статус лучког оператера, његове објекте да на коришћење путем закупа оператерима који имају одобрење за рад у луци или другим оператерима. На овај начин, како се наводи у иницијативи, Република на основу оспорене одредбе члана 217. став 5. Закона стиче противуставно право да титулара приватне својине онемогући да користи своју имовину, те да располаже нечијом приватном својином, а да притом није утврђен јавни интерес, нити предвиђена било каква накнада титулару права својине. Забраном конверзије права коришћења земљишта у лучком подручју у право својине утврђеном одредбом члана 214. став 2. оспореног закона, како се наводи у иницијативи, ограничава се раније донетим Законом о планирању и изградњи утврђено право носилаца права коришћења да, са или без накнаде, могу да изврше промену облика и квалитета права коришћења, као свог стварног права на земљишту, у право својине на том истом земљишту, без било каквих посебних ограничења. Даље се наводи и да из одредбе члана 217. став 5. оспореног Закона следи да проглашењем лучког подручја престаје право коришћења земљишта, јер лице које изгуби статус лучког оператера губи и посед земљишта, а да за то није утврђен јавни интерес, нити је прописана накнада. Како капитал лучког оператера кога је одређени инвеститор купио у поступку приватизације представља имовину тог инвеститора, то се и наведене повреде права на имовину из члана 58. Устава, које погађају непосредно лучког оператера, по мишљењу подносиоца иницијативе, преносе и на инвеститора, јер се вредност његове имовине, коју представља капитал лучког оператера, такође умањује. Одредба члана 217. став 5. Закона, којом је право својине на лучкој инфраструктури и супраструктури условљено обављањем делатности лучког оператера, по мишљењу подносиоца иницијативе, није у сагласности са Уставом утврђеном слободом предузетништва. Оспорене одредбе Закона, по мишљењу подносиоца иницијативе, нису у сагласности ни са одредбама члана 84. ст. 1. и 2. Устава којима се јемчи једнак правни положај на тржишту и забрањују акти, којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја. Како се наводи у иницијативи, будући да из одредаба члана 214. ст. 1. и 2. Закона произлази да су лучко земљиште и лучка инфраструктура у јавној својини, без могућности промене таквог својинског режима и без могућности конверзије права коришћења у право својине, док траје статус лучког подручја, следи да су власници лучке инфраструктуре и носиоци права коришћења у неједнаком положају у односу на све остале власнике добара у Србији који своја својинска права, укључујући и могућност конверзије права коришћења у право својине, могу да уживају без ограничења. У неједнаком положају, супротно наведеној одредби Устава, су и сами лучки оператери, јер према одредбама члана 214. ст. 3. и 4. Закона инфраструктура и супраструктура у лукама, односно пристаништима може бити у својини само оних оператера чији је капитал приватизован пре 4. јуна 2003. године. С обзиром на то да је до ступања на снагу оспореног Закона стицање имовине од стране субјеката приватизације било правно ваљано без разлике, то, по мишљењу подносиоца иницијативе, не постоји никакав разлог да одређени субјекти приватизације могу да задрже стечена права, односно имовину, а да други субјекти приватизације, који су то право стекли касније, не могу. И одредбама члана 217. ст. 1. и 2. оспореног Закона извршено је фаворизовање лучких оператера приватизованих пре 4. јуна 2003. године који имају право да обављају ову делатност без икакве посебне сагласности прописане чланом 216. Закона, док лучки оператери приватизовани након 4. јуна 2003. године то право немају. Даље се наводи да члан 217. став 5. Закона доводи у неравноправан положај лучке оператере из члана 214. став 3. Закона који имају право својине на лучкој инфраструктури у односу на остале учеснике на тржишту. Ово из разлога што власник лучке инфраструктуре који изгуби статус лучког оператера, на основу наведене одредбе закона не може да користи своју имовину ради обављања неке друге законом дозвољене делатности, као сви други привредни субјекти, јер право коришћења и располагања том имовином стиче Република Србија. По мишљењу подносиоца иницијативе и одредба члана 214. став 5. оспореног Закона у супротности је са одредбама члана 84. Устава, јер се конституисањем права прече куповине лучке инфраструктуре у корист Републике, лучки оператери доводе у неједнак положај у односу на друге субјекте на тржишту, чија својина није предмет прече куповине Републике. С обзиром на то да приликом стицања капитала лучких оператера нису постојала било каква законска ограничења која би на било који начин угрожавала њихову имовину, те да су инвеститори погођени спорним одредбама Закона, јер су капитал лучког оператера, без обзира на датум стицања, стекли на основу правног посла у законом прописаној процедури, у коме је друга уговорна страна, по правилу била Агенција за приватизацију, као представник Републике, следи, како се наводи у иницијативи, да су спорним законским одредбама којима су повређене уставне гаранције из чл. 58. и 83. и члана 84. ст. 1. и 2. Устава, инвеститорима који су своја права на капитал лучких оператера и права која проистичу из капитала стекли улагањем свог капитала у складу са законом, оспореним одредбама Закона стечена права умањена супротно одредби члана 84. став 3. Устава. Одредба члана 214. став 1. оспореног Закона, како се наводи у иницијативи, није у сагласности са одредбама члана 86. Устава којима се јемчи једнака правна заштита свих облика својине. Ово из разлога што Устав наведеним чланом утврђује да једино јавна својина може да постане приватна под условима и на начин предвиђен законом. Међутим, приватна својина, сагласно Уставу, како се наводи у иницијативи, може бити одузета, односно ограничена само када постоји јавни интерес и уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, што оспореним одредбама Закона није утврђено. По мишљењу подносиоца иницијативе оспорене одредбе Закона имају повратно дејство будући да мењају правни статус и права лица која су стечена и постојала пре ступања Закона на снагу. Како приликом доношења оспорених одредаба Закона није утврђен општи интерес, оспореним одредбама закона, супротно одредбама члана 197. Устава, нарушена је правна сигурност остварена законским решењима која су егзистирала пре његовог ступања на снагу. На крају, подносилац иницијативе, указује и на супротност оспорених одредаба Закона са одредбама чл. 3. и 7. Споразума између Србије и Црне Горе, с једне стране, и Белгијско-луксембуршке економске уније, с друге стране, о узајамном подстицању и заштити улагања („Службени лист СЦГ - Међународни уговори“, број 18/04)). Како се наводи у иницијативи оспорене одредбе Закона којима се врши повреда права на имовину страних инвеститора и којима се они доводе у неравноправан положај у односу на друге учеснике на тржишту у супротности су са чланом 3. Споразума, а оспорене одредбе Закона којима се прописује да приватна својина постаје јавна, а да при томе није утврђен јавни интерес, није одређена накнада, нити је прописана процедура преласка права из једног у други облик, имају значење национализације, те су стога у супротности са одредбом члана 7. Споразума.
У мишљењу Законодавног одбора Народне скупштине Републике Србије, поред осталог, се истиче да је правни статус лука и пристаништа у Републици Србији уређен у складу са савременим приступом управљања лукама, а који се базира на темељном принципу да су луке и пристаништа добра од општег интереса и да се као таква њихова лучка подручја последично налазе у јавној својини. Луке су као добра од општег интереса дефинисане још у Јустинијановим Институцијама 2.1.2, а оваква правна поставка лука данас је општеприхваћена у упоредном праву. Секундарни извор комунитарног права у материји у питању, чије су основне смернице Законом промулгиране у домаће законодавство, представља „Саопштење о европској лучкој политици" из 2007. године, с тим да је законска поставка лука као добра од општег интереса, у позитивном праву Републике Србије дефинисана још у Закону о концесијама („Службени гласник PC", број 55/03). Имајући у виду да су луке због своје природе, у смислу нужности омогућавања њиховог равноправног коришћења од стране свих привредних и других заинтересованих субјеката, Законом утврђене као добра од општег интереса, у циљу остваривања таквог законом утврђеног статуса Законом су, у складу са чланом 87. ст. 1. и 2. Устава, уређена одређена својинска питања, те питања стратешког и административног управљања лукама. Како би се успоставиле правне претпоставке за остваривање Законом утврђене регулаторне, стручне и развојне улоге Агенције за управљање лукама, лучко земљиште је задржано у режиму јавне (државне) својине, док је лучка инфраструктура стављена у режим јавне (државне) својине, у случајевима где инфраструктура није била предмет процене вредности имовине предузећа приликом процеса својинске трансформације, односно приватизације. С тим у вези, решења Закона заснована су на правној чињеници да извршеном својинском трансформацијом, односно приватизацијом није промењен статус државне својине на лучком земљишту, што је представљало правни основ да се последично луке и пристаништа без обзира на њихов својински статус, укључе у систем јавног управљања лукама и пристаништима од стране Агенције за управљање лукама. Полазећи од чињенице да је Законом о својинској трансформацији, Законом о основама промене власништва друштвеног капитала и Законом о приватизацији спроведена својинска трансформација, односно приватизација предузећа која обављају лучке делатности, Закон нужно садржи изузетак од правила да је лучка инфраструктура у јавној својини. Наиме, чланом 214. став 3. Закона прописан је изузетак по коме инфраструктура у лукама може бити у својини оператера који су то право стекли у процесу приватизације, односно својинске трансформације. Надаље, чланом 214. став 3. Закона прописано је да ће се увидом у уговор о приватизацији или у одговарајућу документацију из поступка којим је спроведен процес својинске трансформације и увидом у земљишне књиге или катастар непокретности утврђивати да ли су делови инфраструктуре приватизовани. Предметни изузетак предвиђен је како би се остварила усклађеност са захтевима одредбе члана 84. став 3. Устава, којим је уређено да се права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом умањити.
У мишљењу се истиче да су неосновани наводи из иницијативе да је чланом 214. ст. 1. и 2. Закона повређено право својине јемчено чланом 58. ст. 1. и 2. Устава, имајући у виду да лучко земљиште није било у правном промету, те самим тим није било обухваћено поступком својинске трансформације, односно приватизације, па се последично утврђењем јавне својине на лучком земљишту не повређује право својине, јер то право привредна друштва нису ни стекла на лучком земљишту. Надаље, изузетком предвиђеним у члану 214. став 3. Закона отклањају се наводи из иницијативе да је Законом повређено право својине стечено на лучкој инфраструктури у процесу својинске трансформације, односно приватизације. Такође, претходно наведеним аргументима се mutatis mutandi отклањају наводи из иницијативе да члан 214. Закона на било који начин утиче на пад вредности капитала лучког оператера и тиме врши повреду права на имовину, јер у процену вредности капитала није улазила вредност лучког земљишта. У вези навода из иницијативе да је чланом 217. став 5. Закона ограничено право својине лучког оператера, у мишљењу се указује да су ти наводи неосновани, имајући у виду да предметним чланом није извршено ограничавање права својине, већ је у питању ограничавање начина коришћења имовине (члан 217. став 5. Закона гласи: „Уколико лучки оператер коме је одузето одобрење не поступи ни на један од начина предвиђених у ставу 3. овог члана Агенција ће, након истека рока који остави оператеру да поступи у складу са одредбама става 3. овог члана, у његово име и за његов рачун дати објекте лучке супраструктуре и/или инфраструктуре на коришћење путем закупа оператерима који имају одобрење за рад у луци или другим оператерима на начин предвиђен овим законом"). Предметно ограничавање начина коришћења имовине, које се огледа у наведеном овлашћењу Агенције за управљање лукама, засновано је на члану 58. став 3. Устава, којим је уређено да се законом може ограничити начин коришћења имовине. Циљ предметног ограничења права на имовину огледа се у давању Агенцији за управљање лукама правног основа и стављању на располагање свих правних института у складу са Уставом, да у сваком тренутку омогући остваривање правног статуса луке као добра од општег интереса, односно да се избегне могућност намерног гашења лучке делатности, па тиме и самих лука. Тиме се, такође, спречава могућност реализације евентуалног симулованог правног посла, који би се огледао у томе да је неко предузеће за обављање лучке делатности приватизовано из неког другог разлога, а не ради подизања нивоа продуктивности истог. Такође, предметна одредба је ratio legis за спречавање противциљног вршења права, као вида такозване злоупотребе права. С тим у вези, у мишљењу се истиче, да члан 214. став 2. Закона, којим се искључује могућност примене института конверзије права коришћења у право својине у односу на лучко земљишта и лучку инфраструктуру све док одређено подручје ужива правни статус лучког подручја, има за циљ заштиту уставне категорије добра од општег интереса. Такође се указује да су чланом 213. Закона луке проглашене добрима од општег интереса, те да је чланом 10. став 1. Закона о јавној својини прописано, употребом егземплификативног навођења, да су добра од општег интереса која су у јавној својини, ствари које су законом одређене као добра од општег интереса. Коначно, треба имати у виду да је чланом 103. став 7. Закона о планирању и изградњи уређено да предмет конверзије не може бити земљиште које је посебним законом одређено као земљиште које се не може отуђити из јавне (државне) својине, одкосно земљиште на коме је предвиђена изградња објеката од јавног интереса и површина јавне намене.
У односу на одредбу члана 217. став 5. Закона, Законодавни одбор сматра да није повређена слобода предузетништва гарантована чланом 83. Устава. У вези наведене одредбе истиче се да треба имати у виду, да је, с једне стране, чланом 214. став 3. и чланом 217. став I. Закона, прописано да привредна друштва (лучки оператери) која су у процесу својинске трансформације, односно приватизације стекли право својине над деловима лучке супраструктуре или лучке инфраструктуре, не подлежу режиму добијања одобрења за обављање лучке делатности, имајући у виду њихово право својине. С друге стране, имајући у виду да су чланом 203. став 1. Закона луке проглашене добрима од општег интереса, наведени лучки оператери, у смислу члана 224. Закона, дужни су: да се придржавају тарифа које донесе Агенција за управљање лукама, да поштују одредбе о реду у луци, да се придржавају утврђеног плана и програма пословања, да не спроводе мере дискриминације било којих бродова и сл. У супротном, Агенција за управљање лукама доноси одлуку о забрани обављање лучке делатности до отклањања утврђених неправилности у раду. Ако Агенција за управљање лукама донесе предметну одлуку, лучки оператер, у складу са чланом 217. став 4. Закона, задржава право својине над тим објектима и има право да исте прода, понуди носиоцу права јавне својине над луком, да исте откупи по тржишној цени или да објекте да у закуп. Тек уколико то лице не поступи ни на један од наведених начина, долази до примене одредбе члана 217. став 5. Закона, у складу са којом ће Агенција за управљање лукама по истеку одређеног рока, у име и за рачун тог лучког оператера, дати те објекте на коришћење путем закупа другим оператерима који су добили одобрење за рад. На тај начин Законом се обезбеђује да се обављањем делатности у луци не угрожава лука, која представља добро од општег интереса. Надаље, луке захтевају спровођење посебних сигурносних мера како би се спречили догађаји који могу угрозити сигурност пловидбе, људске животе и здравље, као и животну средину. С тим у вези, чланом 199. став 2. Закона уређено је да лука, отворена за међународни саобраћај, мора имати сигурносни план и лице одговорно за сигурност у луци, док је чланом 201. став 2. Закона прописана обавеза, односно овлашћење Агенције за управљање лукама да спроводи сигурносне планове. Спровођење предметних одредаба Закона било би онемогућено уколико би сам лучки оператер из било ког разлога онемогућавао нормално функционисање и рад луке. С тим у вези, указује се да се давање наведеног овлашћења Агенцији за управљање лукама не врши ограничавање слободе предузетништва супротно случајевима, односно условима предвиђеним чланом 83. став 2. Устава, односно да се законодавац кретао у границама разлога за ограничење слободе предузетништва, енумеративно наведених у наведеном члану Устава.
Законодавни одбор, даље, сматра да је право на једнак положај на тржишту, гарантовано чланом 84. ст. 1. и 2. Устава, у потпуности обезбеђено Законом. С тим у вези, указује се на одредбе члана 212. Закона који гласи: „У лукама отвореним за међународни саобраћај свим пловилима, њиховим власницима, односно корисницима и другим лицима која обављају одређене привредне активности у луци морају се обезбедити једнаки услови коришћења луке без дискриминације у односу на државну припадност пловила, држављанство, пребивалиште или седиште правног или физичког лица или у односу на висину лучких такси и накнада. Одредбе става 1. овога члана односе се и на луке отворене за домаћи саобраћај и пристаништа у погледу равноправности пружања лучких услуга и висину лучких такси и накнада". Такође, треба имати у виду овлашћење Агенције за управљање лукама да, у складу са чланом 207. став 1. тачка 3) Закона, подстиче међулучку и унутрашњу лучку конкуренцију и спречава монопол у луци. Наведеним одредбама Закона се, у складу са начелима тржишне привреде, отвореног и слободног тржишта, експлицитно забрањују сви акти који ограничавају слободну конкуренцију на тржишту, стварање или злоупотреба монополског или доминантног положаја и гарантује се једнак правни положај свих субјеката на тржишту.
У односу на наводе из иницијативе да се чланом 217. став 2. Закона врши „условљавање својинског режима лучке инфраструктуре и супраструктуре, као и обављања делатности датумом приватизације лучког оператера", у мишљењу Законодавног одбора се истиче да је у питању неразумевање наведене одредбе Закона. С тим у вези, истиче се да пре 4. јуна 2003. године, као датума ступања на снагу Закона о концесијама, ниједан системски закон који је до тада био у правном поретку Републике Србије није дефинисао луке и пристаништа као добра од општег интереса. Последично, проширивањем дејства примене Закона на период пре наведеног датума отворио би се простор за истицање приговора ретроактивности, имајући у виду да пре тог датума учесници у приватизационом поступку, односно поступку својинске трансформације, нису имали законских препрека да уговорима о приватизацији, односно документацијом којом је спроведен поступак својинске трансформације, обухвате делове лучке инфраструктуре (не и земљиште) уколико је она била укључена у вредност друштвеног капитала. Тек након ступања на снагу Закона о концесијама, члан 3. став 6. Закона о приватизацији, којим се прописује да предмет приватизације не могу бити природна богатства и добра у општој употреби, као добра од општег интереса, почиње да производи дејство у односу на луке и пристаништа, односно лучку инфраструктуру, те би последично уговори о приватизацији, закључени после 4. јуна 2003. године, а који обухватају и лучку инфраструктуру били ништави у том делу. Полазећи од наведених одредаба Закона о концесијама и Закона о приватизацији, Законом је у члану 214. став 4. прописано да се одредбе члана 214. став 3. Закона не примењују на лучке оператере који су уговоре о приватизацији, којима се стиче право својине на деловима лучке инфраструктуре, закључили после 4. јуна 2003. године. На овај начин није извршена повреда одредаба члана 84. став 3. Устава, имајући у виду да су случајеви приватизација лука након 4. јуна 2003. године правно ништави, те последично не представљају права стечена улагањем капитала на основу закона.
Законодавни одбор сматра да чланом 214. став 1. Закона нису повређене одредбе члана 86. Устава, којима се јемче приватна, задружна и јавна својина, затим да јавна својина може бити државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом, као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом. С тим у вези, статус лука као добара од општег интереса у позитивном праву Републике Србије први пут је утврђен Законом о концесијама, а потом и оспореним Законом. Таква квалификација лука произилази из њихове природе и нужности омогућавања њиховог коришћења од стране свих привредних и других заинтересованих субјеката, што је од значаја за развој не само лучких залеђа конкретних лука већ и укупне националне економије. У мишљењу се указује и на одредбу члана 10. Закона о јавној својини која, егземплификативном методом навођења, прописује да су добра од општег интереса која су у јавној својини, ствари које су Законом одређене као добра од општег интереса. Такође се истиче да нема примера у упоредном праву где лучко земљиште и лучка инфраструктура нису у јавној својини. Једине разлике у упоредном праву постоје око тога да ли је у питању својина јединица локалне самоуправе (тзв. ханзеатски модел) или државна својина (тзв. латински модел) чијој правној традицији домаће законодавство припада. У вези констатације да је Законом извршено претварање приватне својине у јавну, ови и овакви неосновани наводи из иницијативе су предходно на више места у овом мишљењу оспорени.
У мишљењу се, даље, истиче да је тврдња из иницијативе да оспорене одредбе члана 214. и 217. Закона имају ретроактивно дејство неоснована, jeр пре свега, титулари права својине на лучкој инфраструкгури неће изгубити право својине, имајући у виду одредбе члана 214. став 3. Закона. У односу на уговоре о приватизацији којима је обухваћена лучка инфраструктура, а који су закључени после ступања на снагу Закона о концесијама, ти уговори ништави су у том делу из напред наведених разлога. Иста околност је per se аргумент којим се отклања приговор ретроактивности у односу на тврдњу да „постојећи лучки оператери више немају право да под истим условима обављају ту делатност, већ да поступак лиценцирања за обављање делатности зависи од датума када су приватизовани". Овом тврдњом показано је неразумевање разлога предвиђања изузетка од издавања одобрења, а који се огледа управо у избегавању приговора ретроактивности. Ретроакивност не постоји ни у случају ограничавања права на конверзију, имајући у виду да је чланом 103. став 7. Закона о планирању и изградњи уређено да предмет конверзије не може бити земљиште које је посебним законом одређено као земљиште које се не може отуђити из јавне (државне) својине. При томе, пре ступања на снагу Закона ни у једној луци отвореној за међународни саобраћај у Републици Србији није започет поступак конверзије права коришћења у право својине. Такође, неоснована је констатација да се ретроактивно ограничава право располагања ако лучки оператери изгубе статус лучког оператера. Наведена норма примењиваће се само уколико лучки оператер својим поступцима покуша да угрози обављање лучке делатности и тиме нормално функционисање луке, као добра од општег интереса. Дакле, овде се не ради ретроактивном дејству Закона, већ о примени Уставом дозвољеног ограничења имовинских права из члана 58. став 3. Устава, уколико се поступцима лучког оператера, супротно одредбама чл. 224. и 225. Закона, угрожава рад луке, као добра од општег интереса. Што се тиче тврдње да се ретроактивно одузима право коришћења земљишта, ни једна одредба Закона нема за предмет уређивања одузимање права коришћења, већ се чланом 214. став 2. Закона, a у складу са чланом 87. ст. 1. и 2. Устава, чланом 10. Закона о јавној својини, као и чланом 103. став 7. Закон о планирању и изградњи, не дозвољава промена постојећег својинског режима лучког земљишта, које је и пре и после спроведеног поступка својинске транформације, односно приватизације било и остало у државној својини, тако да се предметном нормом само искључује могућност другачијег својинског режима, све док одређено земљиште чини тзв. лучко подручје.
У мишљењу се указује да, из предходно образложених разлога оспорене одредбе Закона нису несагласне са одредбама Споразума закљученог између Србије и Црне Горе, с једне стране, и Белгијско-луксембуршке економске уније, с друге стране, о узајамном подстицању и заштити улагања („Службени лист СЦГ" - Међународни уговори, број 18/04). Страни инвеститори из Белгијско-луксембуршке економске уније, одредбама оспорених чланова Закона нису доведени у неравноправан положај у односу на друге учеснике на тржишту лучких услуга, већ се наведеним члановима Закона стварају правне претпоставке равноправног положаја свих учесника на овом тржишту, док је тврдња да је Законом извршена експропријација или национализација или било која друга мера по дејству, посредно или непосредно, сличне одузимању права располагања улагачима, лишена сваког правног основа. Из наведених разлога, Одбор је мишљења да оспорене одредбе члана 214. ст. 1, 2, 3, 4. и 5. и члана 217. ст. 1, 2. и 5. Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама („Службени гласник PC", број 73/10) нису несагласне са Уставом.
У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио да је оспореним и са њима повезаним одредбама Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама („Службени гласник РС“, бр. 73/10 и 121/12) прописано: да су лучко земљиште и лучка инфраструктура у јавној својини, да својински облик лучког земљишта и лучке инфраструктуре утврђен у ставу 1. овог члана не може бити промењен у поступку деволуције јавне својине или конверзије права коришћења у право својине све док одређено подручје ужива правни статус лучког подручја из става 1. овог члана, да изузетно, инфраструктура у лукама, односно пристаништима може бити у својини оператера који су то право стекли у процесу приватизације, односно својинске трансформације, а што се утврђује на основу уговора о приватизацији, односно увидом у одговарајућу документацију из поступка којим је спроведен процес својинске трансформације и увидом у земљишне књиге, односно катастар непокретности, да се одредбе става 3. овог члана не примењују на лучке оператере који су уговоре о приватизацији, којима се стиче право својине на деловима лучке инфраструктуре, закључили после 4. јуна 2003. године, да на лучкој инфраструктури и супраструктури у саставу лучког подручја која није у јавној својини Република Србија има право прече куповине (члан 214. ст. 1. до 5.); да лучки оператер који је у процесу приватизације, односно својинске трансформације стекао право својине на целини или одређеном делу лучке супраструктуре или лучке инфраструктуре, која се налази на лучком подручју луке, односно пристаништа, а што се утврђује на основу уговора о приватизацији, односно увидом у одговарајућу документацију из поступка којим је спроведен процес својинске трансформације и увидом у земљишне књиге, односно катастар непокретности, може да обавља лучку делатност и без одобрења из члана 216. овог закона, да се одредбе става 1. овог члана не примењују на лучке оператере који су уговоре о приватизацији, којима се стиче право својине на деловима лучке инфраструктуре, закључили после 4. јуна 2003. године, да се одредбе овог закона којима се прописују правила за одузимање одобрења, односно стеченог права за обављање лучке делатности, примењују и на лучке оператере из става 1. овог члана, изузев одредби из члана 223. став 1. тачка 1) овог закона, да ако Агенција донесе одлуку о одузимању одобрења лучком оператеру из става 1. овог члана у складу са чл. 224. и 225. овог закона, лучки оператер задржава право својине на објектима лучке супраструктуре или инфраструктуре и има право да исте прода, понуди носиоцу јавне својине из члана 214. став 1. овог закона да исте откупи по тржишној цени или да објекте да у закуп, да уколико лучки оператер коме је одузето одобрење не поступи ни на један од начина предвиђених у ставу 3. овог члана Агенција ће, након истека рока који остави оператеру да поступи у складу са одредбама става 3. овог члана, у његово име и за његов рачун дати објекте лучке супраструктуре и/или инфраструктуре на коришћење путем закупа оператерима који имају одобрење за рад у луци или другим оператерима на начин предвиђен овим законом (члан 217.).
Разматрајући оспорене одредбе 214. ст. 1. до 5. Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама у смислу навода и разлога подносилаца иницијатива, Уставни суд је пошао од одредаба члана 87. ст. 1. и 2. Устава, којима је утврђено да су природна богатства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије у државној имовини и да у државној имовини могу бити и друге ствари и права, у складу са законом, да физичка и правна лица могу стећи поједина права на одређеним добрима у општој употреби, под условима и на начин предвиђен законом, из чега произлази уставно овлашћење да се оспореним Законом утврди лучко земљиште и лучка инфраструктура као добра од општег интереса, која су у јавној својини, као и од овлашћења законодавног органа из члана 86. став 2. и члана 97. тач. тач. 6, 7. и 13. Устава, према којима се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и режим и безбедност у свим врстама саобраћаја. Суд је имао у виду и да је у мишљењу Законодавног одбора Народне скупштине Републике Србије истакнута околност да лучко земљиште није било у правном промету, те самим тим није било обухваћено поступком својинске трансформације, односно приватизације, па се утврђењем јавне својине на лучком земљишту не повређује право својине, јер то право привредна друштва нису ни стекла на лучком земљишту. Полазећи од наведеног уставног овлашћења, законодавни орган је овлашћен да, уређујући питања која се односе на услове и начин за безбедну пловидбу на унутрашњим водама, водне путеве и пловидбу, луке и пристаништа и друго, утврди да су луке и пристаништа у Републици Србији, као и лучка инфраструктура и супраструктура добра од општег интереса и да је изградња и одржавање лука отворених за јавни саобраћај од државног значаја, што значи, да је овлашћен и да уреди услове за обављање лучке делатности, својинска овлашћења, али и обавезе и ограничења различитих врста и обима у погледу права коришћења инфраструктуре и супраструктуре у лукама и пристаништима, у складу са одредбама члана 87. ст 1. и 2. Устава. У том смислу, законодавни орган је овлашћен и да установи и утврди изузетак у погледу права својине на лучкој инфраструктури које је стечено у процесу својинске трансформације, као што је то предвиђено одредбом члана 214. став 3. Закона, према којој, изузетно, инфраструктура у лукама, односно пристаништима, може бити у својини оператера који су то право стекли у процесу приватизације, односно својинске трансформације, а што се утврђује на основу уговора о приватизацији, односно увидом у одговарајућу документацију из поступка којим је спроведен процес својинске трансформације и увидом у земљишне књиге, односно катастар непокретности. У односу на одредбу члана 214. став 4. којом је одређено да се изузетак из става 3. овог члана Закона не примењује на лучке оператере који су уговоре о приватизацији, којима се стиче право својине на деловима лучке инфраструктуре, закључили после 4. јуна 2003. године, Уставни суд је имао у виду да је одредбом члана 3. став 6. Закона о приватизацији („Службени гласник PC", бр. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07 - др. закон, 123/07, 30/10- др. закон) прописано да предмет приватизације не могу бити природна богатства и добра у општој употреби, као добра од општег интереса, а да је 4. јуна 2003. године био ступио на снагу раније важећи Закон о концесијама („Службени гласник PC", број 55/03), којим је у члану 3. било прописано да је концесија право коришћења природног богатства, добара у општој употреби или обављања делатности од општег интереса, које надлежни државни орган уступа домаћем или страном лицу, на одређено време, под условима прописаним законом, уз плаћање концесионе накнаде, а одредбом члана 5. став 1. тачка 6) Закона о концесијама било је прописано да је предмет концесије, између осталог изградња, одржавање и коришћење објеката речног саобраћаја и лука или њихова реконструкција, модернизација, одржавање и коришћење. Такође, луке су, као добра у општој употреби која су у јавној својини, предмет концесије ради комерцијалног коришћења и према одредби члана 11. став 1. тачка 4. сада важећег Закона о јавно - приватном партнерству и концесијама („Службени гласник PC", број 88/11).
Из наведеног произлази да, након ступања на снагу Закона о концесијама, луке и пристаништа, односно лучка инфраструктура нису ни могли бити предмет приватизације, а уколико су такви уговори који обухватају и лучку инфраструктуру или њене делове били закључени после 4. јуна 2003. године, произлази да су ти уговори закључени супротно закону и као такви немају правни основ, те да се на основу њих није могла законито стећи својина на инфраструктури или супраструктури у лукама и пристаништима, па су самим тим такви уговори ништави. С обзиром на то, да Устав у члану 58. став 1. јемчи право на мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, то значи да је уставни услов овог зајемченог права да је својина стечена у складу са законом. Међутим, као што је напред наведено, после ступања на снагу Закона о концесијама - 4. јуна 2003. године, приватизацијом се није могла стећи својина на лучкој инфраструктури и њеним деловима, већ су се луке и пристаништа могла користити само по основу концесије, па се тиме отклањају сви приговори подносиоца иницијативе о повреди права на мирно уживање својине, односно о "губитку права својине на основу оспорених одредаба Закона на лучкој инфраструктури и супраструктури лучких оператера приватизованих након 4. јуна 2003. године, односно изграђеној након 4. јуна 2003. године", те приговори да за такво одузимање имовине "није утврђен јавни интерес, нити је прописано да ли ће, у ком поступку и на који начин титуларима права својине бити исплаћена накнада", као и приговори да су "власници лучке инфраструктуре и носиоци права коришћења у неједнаком положају у односу на све остале власнике добара у Србији", те да су у неједнаком положају и сами лучки оператери у зависности да ли су уговор о приватизацији инфраструктуре и супраструктуре у лукама, односно пристаништима закључили пре или после 4. јуна 2003. године. Из наведеног, такође, произлази да је нетачан навод подносиоца иницијативе да је "до ступања на снагу оспореног Закона стицање имовине од стране субјеката приватизације било правно ваљано без разлике", а такође је нетачан и навод да "оспорене одредбе Закона имају повратно дејство будући да мењају правни статус и права лица која су стечена и постојала пре ступања Закона на снагу", јер, напротив, оспорени Закон, предвиђајући изузетак у одредби члана 214. став 3. од правила да су лучко земљиште и лучка инфраструктура у јавној својини, признаје приватизацијом стечено право својине на инфраструктури у лукама до момента када се то право уопште могло стећи, тј. до ступања на снагу Закона о концесијама, што значи да се оспореним Законом не мењају ни статус, а ни права која су стечена пре његовог ступања на снагу, па стога оспорене одредбе Закона немају повратно дејство. С друге стране, право прече куповине Републике Србије на лучкој инфраструктури и супраструктури у саставу лучког подручја која није у јавној својини, логична је последица чињенице да су у питању добра од општег инереса која су, иначе, у јавној својини и на којима се не може стећи приватна својина након 4. јуна 2003. године, када је ступио на снагу Закон о концесијама.
У односу на оспорене одредбе члана 217. ст. 1. и 2. оспореног Закона, Уставни суд је закључио да је законодавац у оквиру својих уставних овлашћења из члана 97. тач. тач. 6, 7. и 13. Устава, био овлашћен да уреди услове за обављање лучке делатности, па и да предвиди да привредна друштва (лучки оператери), који су у процесу својинске трансформације, односно приватизације пре 4. јуна 2003. године стекли право својине на деловима лучке супраструктуре или лучке инфраструктуре, не подлежу режиму добијања одобрења за обављање лучке делатности, имајући у виду њихово право својине, док друга категорија лучких оператера, који нису могли да стекну својину на лучкој супраструктури или лучкој инфраструктури по основу закључених уговора о приватизацији након 4. јуна 2003. године, односно када су могли стећи само концесију за обављање лучке делатности, подлежу режиму добијања одобрења за обављање лучке делатности. При томе, треба имати у виду да Закон не прави разлику између лучких оператера, када је у питању забрана обављања лучке делатности, која се може изрећи и једној и другој категорији лучких оператера, због непридржавања обавеза, прописаних у члану 224. Закона или због неправилности у раду, при чему је право својине заштићено и обезбеђено одредбом члана 217. став 4. Закона, према којој ако Агенција донесе одлуку о одузимању одобрења лучком оператеру из става 1. овог члана у складу са чл. 224. и 225. овог закона, лучки оператер задржава право својине на објектима лучке супраструктуре или инфраструктуре и има право да исте прода, понуди носиоцу јавне својине из члана 214. став 1. овог закона да исте откупи по тржишној цени или да објекте да у закуп. Према оспореној одредби става 5. члана 217. Закона, Агенција за управљање лукама тек након истека рока који остави оператеру да поступи у складу са одредбама става 3. овог члана, може у име и за рачун лучког оператера дати објекте лучке супраструктуре и/или инфраструктуре на коришћење путем закупа оператерима који имају одобрење за рад у луци или другим оператерима на начин предвиђен овим законом, чиме, према схватању Уставног суда, није повређена слобода предузетништва гарантована чланом 83. Устава, а осим тога, ни слобода предузетништва није неприкосновена, јер Устав у члану 83. став 2. предвиђа да се предузетништво може ограничити законом ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије.
С обзиром на то да из оспорених одредаба Закона не произлази да је у односу на право својине привредних друштава (лучких оператера), стечено у процесу својинске трансформације у складу са законом, извршена експропријација или национализација или било која друга мера по дејству, посредно или непосредно, сличне одузимању права располагања улагачима, Уставни суд је мишљења да оспорене одредбе Закона нису несагласне ни са одредбама Споразума закљученог између Србије и Црне Горе, с једне стране, и Белгијско-луксембуршке економске уније, с друге стране, о узајамном подстицању и заштити улагања („Службени лист СЦГ" - Међународни уговори, број 18/04).
Из свега напред наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба члана 214. ст. 1. до 5. и члана 217. ст. 1, 2. и 5. Закона о пловидби и лукама на унутрашњим водама („Службени гласник РС“, бр. 73/10 и 121/12), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС), решио да поднету иницијативу одбаци.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Драгиша Б. Слијепчевић