Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић, мр Милан Марковић, Милан Станић и др Оливера Вучић, чланови Већа на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 24. децембра 2013. године, донеo је
Р Е Ш Е Њ Е
Одбацујe се иницијативa за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 44, 47, 48, 51. до 59. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднета иницијативa за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 44, 47, 48, 51. до 59. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13). Подносилац иницијативе сматра да се оспореним одредбама Закона "укида надлежност редовних судова и ускраћује право на судску заштиту, тако што се оснивањем Агенције за реституцију надлежност решавања имовинских права и заштита људских и грађанских права пребацује на орган који је под директном контролом извршне власти", чиме су повређене одредбе члана 4. ст. 2, 3. и 4, чл. 18. и 19, члана 20. ст. 1. и 2, члана 21. ст. 1. и 2, члана 22. став 1, члана 23. став 1, чл. 25. и 35, члана 36. став 1, члана 58. став 1, члана 59. и члана 145. став 3. Устава Републике Србије., као и члана 1. став 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Подносилац иницијативе сматра да рехабилитована лица, односно њихови наследници имају право на пуну накнаду штете, пошто је конфискација у тим случајевима спроведена као пратећа казнена мера, која се рехабилитацијом потпуно укида, као и њена дејства. По мишљењу подносиоца иницијативе, непоштујући судске одлуке, законодавац је накнадно ограничио обештећење већ стеченог права и "лишио редовне судове своје надлежности", те се оспореним Законом, у већини случајева, не остварује циљ исправљања историјске неправде, већ се "њиме дерогира Устав". Иницијатор је тражио да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката односно радњи које се предузимају на основу оспореног Закона.
Уставни суд је у претходно спроведеном поступку утврдио да је Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) прописано: да се овим законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (у даљем тексту: враћање имовине) и да се закон примењује и на враћање имовине чије је одузимање последица Холокауста на територији која данас чини територију Републике Србије (члан 1.), да се право на враћање имовине по одредбама овог закона може остварити за имовину одузету применом прописа наведених у члану 2, да се одредбе овог закона примењују и на имовину која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је бивши власник рехабилитован до дана ступања на снагу овог закона, или буде рехабилитован на основу захтева за рехабилитацију из члана 42. став 6. овог закона, у складу са посебним законом (члан 6. став 1.);
Оспореним одредбама Закона прописано је: да по захтеву за враћање имовине поступак води Агенција, као јавна агенција, преко подручних јединица, а у складу са овим законом и законом којим се уређује општи управни поступак (члана 40. став 1.); начин објављивања јавног позива за подношење захтева за враћање имовине у року од 120 дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 40. став 2.); утврђивање надлежности подручне јединице Агенције (члан 44.); поступак доношења и садржиина решења о враћању имовине или обештећењу (члан 47.); да против првостепеног решења из члана 47. овог закона, подносилац захтева, обвезник и републички јавни правобранилац могу изјавити жалбу министарству надлежном за послове финансија, као другостепеном органу, у року од 15 дана од дана достављања решења, да је министарство надлежно за послове финансија дужно да одлучи о поднетој жалби у року од 90 дана од дана пријема, да се против другостепеног решења може покренути управни спор, да се поступак по тужби за покретање управног спора из става 3. овог члана сматра хитним (члан 48.); Одредбама чл. 51. до 59. Закона прописано је: да се оснива Агенција за реституцију, ради вођења поступка и одлучивања о захтевима за враћање имовине, као и ради исплате новчане накнаде и обештећења и обављања других послова утврђених законом, које Агенција обавља као поверене послове, да Агенција послује у складу са прописима о јавним агенцијама, има својство правног лица, са правима, обавезама и одговорностима утврђеним овим законом и статутом, да је седиште Агенције у Београду и да Агенција има подручне јединице у Београду, Крагујевцу, Нишу и Новом Саду, које се оснивају за територију општина према прописима којима се уређује регионални развој, да се средства за рад и оснивање Агенције обезбеђују из буџета Републике Србије, донација и других облика бесповратних средстава и других извора, у складу са законом, да Агенција обавља послове који се односе на спровођење овог закона и закона којим се уређује враћање имовине црквама и верским заједницама, да Агенција, поред осталог, води поступак и одлучује о захтевима за враћање имовине, односно обештећење, пружа стручну помоћ подносиоцима захтева и обвезницима враћања, води евиденције прописане законом, да су органи Агенције управни одбор и директор,које именује и разрешава Влада на период од пет година, да лице које може остварити право на враћање имовине и обештећење у складу са овим законом, не може бити директор, односно члан управног одбора Агенције, број чланова и надлежност управног одбора, надлежност директора Агенције и општа акта која доноси Агенција, као и питања која се уређују Статутом Агенције.
Разматрајући оспорене одредбе члана Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у смислу навода и разлога подносиоца иницијативе, Уставни суд је пошао од тога да, Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.).
Из наведених одредаба Устава, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине - актом државе (законом, подзаконским актом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон. То, даље, значи да постоји уставно овлашћење да се оспореним Законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, при чему се мора имати у виду да је у питању имовина која је била одузимана на основу раније важећих устава и прописа, што значи да је за такво одузимање имовине постојао правни основ. Наведено уставно овлашћење, по схватању Уставног суда, подразумева и овлашћење Републике Србије да оснује посебан орган или организацију, у овом случају агенцију, којој ће поверити послове везане за спровођење закона и утврдити њен правни статус, послове, средства за рад, органе, њихову надлежност, опште акте које доноси и друго, у смислу одредбе члана 137. став 2. Устава, према којој се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима. При томе, по налажењу Уставног суда, наводи иницијатора да се оснивањем Агенције за реституцију "укида надлежност редовних судова и ускраћује право на судску заштиту" показују се као неосновани, посебно када се има у виду да је одредбама, такође, оспореног члана 48. Закона, предвиђена двостепеност у одлучивању по захтеву за враћање имовине, јер се против решења о враћању имовине или обештећењу може уложити жалба надлежном министарству, а да се против другостепеног решења може покренути управни спор, чиме је обезбеђена судска заштита права у питању.
У односу на наводе подносиоца иницијативе, који сматра да одредбе овог закона не треба да се примењују на лица којима је имовина конфискована, а која су рехабилитована до дана ступања на снагу овог закона, већ да та лица, односно њихови наследници, имају право на пуну накнаду штете коју су претпела и коју треба да остварују на основу судске одлуке о рехабилитацији, по схватању Уставног суда, право на враћање раније одузете имовине и обештећење, установљено овим законом као покушај исправљања историјске неправде према бившим власницима, не представља накнаду претпрепљење штете, посебно ако се има у виду да је у питању имовина која није била одузимана противправно, већ на основу тада важећих устава и прописа, па се у конкретном случају ово право не може довести у правну везу са правилима о накнади штете. С друге стране, лица којима је имовина била конфискована, а која су рехабилитивана до дана ступања на снагу овог закона, остварују право на враћање имовине или обештећење по одредбама овог закона, под истим условима и на исти начин као и лица којима је имовина била национализована или одузимана по другим основама применом прописа наведених у члану 2. Закона. То даље, значи да обештећење за одузету имовину, када се она не може вратити бившем власнику у својину и државину, у свим случајевима подлеже ограничењима из чл. 30. до 32. Закона, која су условљена објективном материјалном и финансијском могућношћу друштва и да, у том смислу, општи интерес налаже да држава не преузме такве обавезе које ће је довести у тешку материјалну и финансијску ситуацију. При томе, Уставни суд је имао у виду да је, по питању права на накнаду по основу национализоване имовине, у пракси Евопског суда за људска права у Стразбуру у случајевима Vjasu protiv Rumunije (пресуда од 9. децембра 2008. године) и Marija Atanasiju i ostali protiv Rumunije (пресуда од 12. октобра 2010. године), Европски суд, с обзиром да је констатовао да постоји кршење члана 1. Протокола број 1, као и на чињеницу да се и даље непрестано увећава број представки из Румуније, нашао за сходно да укаже на потребу предузимања општих мера, које „обухватају преиспитивање и реформу законодавства како би се успоставила једна предвиљива шема компезација, утврђивање горње границе компезације и омогућавање исплате у ратама током једног дужег временског периода. С обзиром на то да је утицај таквог плана на целу земљу свакако значајан, румунске власти морају задржати пуну самосталност и слободу избора општих мера“. У овом случају (Vjasu protiv Rumunije), Суд је ставио до знања да „државе уживају широко поље слободне процене у политици спровођења и законодавној политици која се односи на значајне економске и социјалне промене, као и да је, онда када се утврди да постоји кршење (члана 1. Протокола број 1) у начелу држава та која треба да изабере средства помоћу којих ће извршити своју правну обавезу“.
С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговорима одредаба чл. 40, 44, 47, 48, 51. до 59. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС), решио да поднету иницијативу одбаци.
Имајући у виду да је одбацио поднету иницијативу, Суд је констатовао да је разматрање захтева за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспореног Закона постало беспредметно.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Драгиша Б. Слијепчевић