Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, Братислав Ђокић и мр Милан Марковић, чланови Већа на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 11. јула 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 55. став 2. Закона о трговини („Службени гласник РС“, број 53/10).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 55. став 2. Закона наведеног у изреци. По мишљењу подносиоца иницијативе, оспорена одредба члана 55. став 2. Закона, одређивањем да се под пословним простором из става 1. тачка 1) члана 55. Закона, у који, како наводи, тржишни инспектор може ући ради вршења претреса, сматра и стан, пратећа просторија или други простор стамбеног карактера, који је регистрован као седиште или као место у којем се обавља делатност у складу са прописима о регистрацији привредних субјеката, није у складу са чланом 40. Устава, који јемчи неповредивост стана, те улазак у туђ стан без одлуке суда дозвољава само ако је то неопходно ради непосредног лишења слободе учиниоца кривичног дела или отклањања непосредне и озбиљне опасности за људе или имовину, на начин предвиђен законом. У прилог тврдње да је оспорени став 2. члана 55. Закона у супротности са Уставом, подносилац указује и на тачку 11) става 1. члана 55. Закона којим је, по његовом мишљењу, право тржишног инспектора да врши претрес стана или другог стамбеног простора који није обухваћен ставом 2. овог члана, условљено прибављањем судског налога за претрес.
Уставни суд је иницијативу на основу одредаба члана 33. став 2. и члана 35а став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), доставио на мишљење Народној скупштини дописом од 29. новембра 2012. године, које у остављеном року није добијено. Стога је Суд наставио поступак, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспореном одредбом члана 55. став 2. Закона о трговини ("Службени гласник РС", број 53/10) прописано: да се под пословним простором из става 1. тачка 1) овог члана, сматра и стан, пратећа просторија или други простор стамбеног карактера, који је регистрован као седиште или као место у којем се обавља делатност, у складу са прописима о регистрацији привредних субјеката, односно другим прописима којима се уређују посебне делатности.
Одредбама члана 40. Устава Републике Србије, на чију повреду подносилац иницијативе указује, утврђено је да је стан неповредив (став 1.), да нико не може без писмене одлуке суда ући у туђ стан или друге просторије против воље њиховог држаоца, нити у њима вршити претрес (став 2.) и да су без одлуке суда, улазак у туђ стан или друге просторије, изузетно и претресање без присуства сведока, дозвољени ако је то неопходно ради непосредног лишења слободе учиниоца кривичног дела или отклањања непосредне и озбиљне опасности за људе или имовину, на начин предвиђен законом (став 3.).
Оцењујући основаност навода подносиоца иницијативе да је оспореном одредбом члана 55. став 2. Закона дато овлашћење тржишном инспектору да „врши претрес“ стана, пратеће просторије или другог простора стамбеног карактера, мимо Уставом предвиђених дозвољених ситуација за улазак у туђ стан без одлуке суда, Уставни суд је констатовао да су Законом о трговини, на основу уставног овлашћења садржаног у члану 97. тачка 6. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката и систем обављања појединих привредних и других делатности, уређени услови и начин за обављање и унапређење трговине на јединственом тржишту Републике Србије, као и заштита тржишта, заштита од непоштене тржишне утакмице и надзор, те прописано да се трговина врши под условима и на начин уређен овим законом и другим прописима којима се уређују промет робе и услуга, као и добрим пословним обичајима и пословним моралом (члан 1.). Одредбама чл. 54. до 73. Закона ближе је уређен инспекцијски надзор. Одредбом члана 55. став 1. Закона о трговини прописана су овлашћења тржишног инспектора у вршењу инспекцијског надзора, и тачком 1), на коју се врши позивање у оспореном ставу 2. прописано је овлашћење тржишног инспектора да прегледа пословни простор, односно простор у којем се обавља трговинска делатност (тачка 1)), а тачком 11) на коју указује подносилац иницијативе, прописано је овлашћење тржишног инспектора да захтева судски налог за претрес стамбеног или пратећег простора у случају сазнања да се у том простору обавља недозвољена трговина. Одредбама члана 56. Закона прописане су дужности тржишног инспектора у вршењу инспекцијског надзора, и то: да обавља надзор савесно и пажљиво, настојећи да не нанесе непотребну штету субјекту надзора (тачка 1)), да поднесе пријаву надлежном органу, односно захтев за покретање прекршајног поступка, за кажњиве радње, односно прекршаје прописане овим законом (тачка 2)), да податке у вези пословања субјекта надзора, до којих је дошао у инспекцијском надзору чува као службену тајну (тачка 3)), да пре почетка обављања радњи у контроли, предочи службену легитимацију, као и службени налог за предузимање контроле (тачка 4)), да поступа професионално и поштује начело сразмерности у погледу начина предузимања радњи у поступку (тачка 5)) и одређено да повреде дужности тржишног инспектора прописаних овим и посебним законом, представљају тежу повреду дужности у смислу дисциплинске одговорности. Према одредбама члана 67. Закона, инспекцијски надзор у смислу овог закона врши се по службеној дужности и започиње предузимањем прве радње тржишног инспектора у поступку инспекцијског надзора, а контрола се врши на основу службеног налога овлашћеног лица, који нарочито садржи податке о поступајућем тржишном инспектору, време, односно период контроле, као и ближе подручје и предмет контроле. Одредбама члана 72. Закона предвиђено је да је против решења тржишног инспектора дозвољена жалба, те да се против коначног решења може водити управни спор.
Како је одредбом члана 55. став 1. тачка 1. Закона прописано овлашћење тржишног инспектора да у вршењу инспекцијског надзора „прегледа пословни простор, односно простор у којем се обавља трговинска делатност“, а оспореном одредбом члана 55. став 2. прописано да се пословним простором у смислу става 1. тачка 1) сматра и стан, пратећа просторија или други простор стамбеног карактера који је регистрован као седиште или као место у којем се обавља делатност, у складу са прописима о регистрацији привредних субјеката, односно другим прописима којима се уређују посебне делатности, следи да је оспореном одредбом става 2. дато овлашћење тржишном инспектору да Законом предвиђене послове надзора, у конкретном случају преглед пословног простора, односно простора у којем се обавља делатност трговине, обавља и код лица која су регистрована за обављање делатности трговине, а који ову делатност обављају у стану, односно другом простору стамбеног карактера, који су, према оспореној одредби Закона у складу са прописима о регистрацији привредних субјеката, регистровали као седиште или као место у којем обављају делатност. С тим у вези, Уставни суд је констатовао да наведеним, као и другим одредбама Закона, није предвиђена обавеза тржишног инспектора да за обављање прегледа пословних просторија уопште, а самим тим и стамбеног простора који је регистрован као простор у коме се обавља делатност трговине, претходно прибави одлуку надлежног суда.
Полазећи од тога да подносилац иницијативе разлоге за оцену сагласности одредбе члана 55. став 2. Закона са одредбама члана 40. Устава заснива једино на схватању да је одредбом члана 55. став 1. тачка 1) Закона дато овлашћење тржишном инспектору да „врши претрес“ пословних просторија које нису стан, односно стамбеног карактера, те да из наведеног, по мишљењу подносиоца иницијативе, следи и овлашћење тржишног инспектора да на основу оспорене одредбе члана 55. став 2, без одлуке суда „врши претрес“ и стана и другог стамбеног простора кад се регистрована (дозвољена) делатност трговине обавља у том простору, Уставни суд налази да чланом 55. став 1. тачка 1) Закона, на који указује подносилац иницијативе, није дато овлашћење тржишном инспектору да у поступку инспекцијског надзора „врши претрес“ пословних просторија уопште, што значи и оних пословних просторија које нису стан, односно простор стамбеног карактера. Ни одредба члана 55. став 1. тачка 11) Закона, по налажењу Суда, не даје овлашћење тржишном инспектору да „врши претрес“ пословних просторија у којима се обавља дозвољена делатност трговине, већ једино прописује да тржишни инспектор за претрес стана у коме се обавља недозвољена трговина мора да има одговарајући налог суда. Ово стога што се Законом предвиђено овлашћење инспекцијског органа да прегледа пословну просторију, како је то прописано чланом 55. став 1. тачка 1) не може, по схватању Суда, изједначити са уставноправним појмом претреса, нити из одредаба члана 55. став 1. Закона следи да је законодавац користећи у тачки 1) појам „преглед“, а у тачки 11) појам „претрес“, изједначио прописано овлашћење тржишног инспектора да прегледа пословне просторије са овлашћењем тржишног инспектора да врши претрес тих просторија, како то подносилац иницијативе истиче. Полазећи од тога да оспорени Закон користи и појам прегледа и појам претреса, али и да их ближе не одређује, Уставни суд је пошао од тога да претресање просторија и лица у смислу Закона о прекршајима, не само стана већ и других просторија, има значење уласка у стан и друге просторије код тежих прекршаја ако је вероватно да ће се у стану, другим просторијама, стварима или код појединих лица наћи предмети или трагови који могу бити значајни за прекршајни поступак, или да ће се претресом стана или других просторија ухватити окривљени (члан 200. став 1.). И Законик о кривичном поступку прописује да се претресање стана и других просторија и лица може предузети ако је вероватно да ће се претресањем пронаћи окривљени, трагови кривичног дела или предмети важни за поступак (члан 152.). Из наведеног, по схватању Суда, следи да појам „претрес“, у смислу тих закона, али и сваког другог закона који користи овај појам, без ближег одређивања његове садржине, има значење овлашћења надлежног органа да у законом прописаним ситуацијама, улази у стан и друге просторије против воље власника, односно држаоца тог простора, а у циљу вршења прегледа оних ствари, односно лица које власник стана, односно држалац простора не би хтео „добровољно“ да покаже или изда, као и да за такав улазак у стан, али и пословни простор, против воље његовог власника, односно држаоца, сагласно одредби члана 40. Устава, наредбу за претрес мора да изда надлежни суд.
Оцењујући садржину законом прописаног овлашћења тржишног инспектора да у обављању инспекцијског надзора врши и преглед просторија у којима се обавља делатност која је предмет контроле, Уставни суд налази да Уставом утврђено овлашћење законодавца да законом уређује услове за обављање појединих делатности, претпоставља и овлашћење државе да образује службе које ће вршити надзор над применом закона којим је уређено обављање одговарајуће делатности, те с тим у вези и овлашћење (и обавезу) државе да законом одреди обим, односно границе овлашћења тих служби у вршењу надзора. У том смислу и Законом о државној управи, као системским законом који уређује положај и овлашћења органа државне управе, прописано је да инспекцијским надзором органи државне управе испитују спровођење закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање физичких и правних лица и, зависно од резултата надзора, изричу мере на које су овлашћени (члан 18. став 1.). С тим у вези Уставни суд указује и на члан 198. Устава који предвиђа да појединачни акти и радње државних органа...морају бити засновани на закону и да законитост појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Наиме, Уставом утврђено начело владавине права (члан 3.), које се, сагласно Уставу, остварује уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону, Уставом утврђена гаранција једнакости свих пред Уставом и законом (члан 21.), као и Уставом зајемчен једнак правни положај свих на тржишту (члан 84. став 1.) обезбеђује се, по схватању Суда, деловањем државе и преко органа инспекције који у систему врше контролу законитости пословања привредних субјеката, поред осталог и прегледом пословне просторије како би у вези са законом прописаном обавезом лица које је код надлежног органа регистровало обављање делатности, примера ради, проверили да ли простор у коме се обавља делатност испуњава законом прописане услове, прегледали пословне књиге, робу, уређаје и сл. Стога и законом одређене надлежности инспекцијских органа немају значење „вршења претреса“, у смислу одредаба члана 40. Устава, јер се овде ради о законом утврђеној надлежности државног органа која је усмерена на вршење контроле усклађености поступања контролисаног субјекта са законом прописаним „правилима понашања“. Другим речима, законом утврђено овлашћење тржишног, као и сваког другог инспектора уопште, које је ограничено на тзв. редовну контролу, односно надзор над законитошћу пословања, засновано је на претпоставци да привредни субјект улазак службених лица у просторије у којима обавља регистровану делатност неће доживети као повреду свог власничког права или као повреду своје „личне сфере“, односно да је региструјући својом вољом обављање одређене привредне делатности у простору који је сам одредио као пословни простор, прихватио да њено обављање може бити предмет контроле од стране надлежних органа у границама и под условима прописаним законом. Стога се ни оспореним Законом, као ни другим законима којима се уређују надлежности инспекцијских органа, не предвиђа да ти органи могу ући у пословни простор, ради вршења инспекцијског надзора, само на основу одлуке суда. У том смислу овлашћење инспектора да прегледа пословни простор у границама службеним налогом одређеног предмета контроле, по схватању Суда, нема значење претреса, уколико се привредни субјект код кога се врши контрола не противи вршењу те контроле, али нема ни значење овлашћења тржишног инспектора да улази у тај простор, односно врши претрес против воље власника, односно држаоца тог простора, не само када се ради о пословном простору стамбеног карактера, већ и о другом пословном простору.
Полазећи од наведеног, другим законом одређеног појма претреса, по схватању Суда, следи да је одредбом члана 55. став 1. тачка 1) Закона уређен тзв. редован инспекцијски надзор, који подразумева да лице које обавља одређену делатност која је предмет контроле, чињеницом да је својом вољом регистровао њено обављање прихвата да та делатност, укључујући и преглед простора који је регистрован као седиште, односно простор у коме се обавља пословна делатност, подлеже контроли од стране надлежних органа у границама и под условима прописаним законом, односно да наведеном одредбом Закона прописано овлашћење инспектора да улази у тај простор ради вршења контроле законитости пословања нема значење овлашћења инспектора да „врши претрес“, односно прегледа простор против воље његовог власника или држаоца.
Имајући у виду да овлашћење инспекције да улази у пословни простор и врши преглед тог простора прописано чланом 55. став 1. тачака 1) Закона, по схватању Суда, нема значење „вршења претреса“, нити давања овлашћења инспекцијском органу да против воље држаоца улази у простор и врши преглед тог простора и друге документације, против воље његовог власника, односно држаоца, да је оспореним ставом 2. предвиђено да се пословним простором сматра стан, односно простор стамбеног карактера који је његов власник својом вољом регистровао као седиште, односно простор у коме обавља делатност, и у том смислу учинио отвореним и за улазак службеног лица ради вршења редовне контроле законитости обављања регистроване делатности, Уставни суд налази да оспореним ставом 2. није дато овлашћење тржишном инспектору да врши претрес стана, супротно одредбама члана 40. Устава. Имајући у виду да је закон одредио границе овлашћења тржишног инспектора, који овај надзор може да врши само на основу службеног налога којим је одређен предмет надзора, да акти донети у поступку инспекцијске контроле подлежу судској контроли у поступку пред надлежним судом, те да у случају евентуалне повреде Уставом зајемченог права из члана 40. Устава власник пословног простора укључујући и стана који је регистрован као пословни простор, има право на подношење уставне жалбе у смислу члана 170. Устава, као и право на накнаду штете у случају прекорачења овлашћења, односно повреде Уставом зајемченог права, Уставни суд налази да наводима иницијативе није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка из разлога који су дати поднетом иницијативом. Стога је Уставни суд иницијативу, на основу одредбе члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, одбацио.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић