Уставни суд, Велико већe, у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 12. децембра 2013. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 8. став 1, чл. 30. и 31. и члана 32. ст. 1. и 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 8. став 1, чл. 30. и 31. и члана 32. ст. 1. и 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11). Подносилац иницијативе наводи да оспорене одредбе Закона не предвиђају враћање имовине "у виду друге одговарајуће имовине", као што је то предвиђено Законом о враћању (реституцији) имовине црквама и верским заједницама ("Службени гласник РС", број 46/06), када је у питању враћање имовине одузете од цркава и верских заједница и њихових задужбина и друштава и Законом о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа („Службени гласник РС“, бр. 18/91, 20/92 и 42/98), када је у питању враћање пољопривредног земљишта. По мишљењу иницијатора, лица којима је враћена имовина према наведеним законима стављена су у повољнији положај у односу на лица која право на повраћај имовине остварују према оспореном Закону, чиме је повређено уставно начело забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 2. Устава, а нарочито је то начело повређено одредбама чл. 30. и 31. и члана 32. ст. 1. и 2. Закона, јер је ограничена укупна сума за накнаду одузете имовине, а такође је ограничено обештећење које више наследника једног бившег власника могу остварити, као и у случају када један наследник ово право остварује по основу имовине одузете од више бивших власника.
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспореним одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) прописано: да се овим законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (у даљем тексту: враћање имовине) и да се закон примењује и на враћање имовине чије је одузимање последица Холокауста на територији која данас чини територију Републике Србије (члан 1.), да се одузета имовина враћа бившем власнику у својину и државину, а ако то према овом закону није могуће, бивши власник има право на обештећење (члан 8. став 1.); да се обештећење врши у виду државних обвезница Републике Србије и у новцу за исплату аконтације обештећења, да укупан износ обештећења из става 1. овог члана не сме да угрози макроекономску стабилност и привредни раст Републике Србије, те се за ове намене опредељује износ од две милијарде евра, увећан за збир припадајућих камата за све кориснике обештећења, обрачунатих по каматној стопи од 2% годишње, за период од 1. јануара 2015. године до рокова доспећа утврђених овим законом (члан 30.); да се износ обештећења утврђује у еврима, тако што се основица обештећења помножи коефицијентом који се добија када се стави у однос износ од две милијарде евра и износ укупног збира основица обештећења утврђених решењима о праву на обештећење увећаног за процену неутврђених основица из става 5. овог члана и да се коефицијент изражава са две децимале, да ће Влада, ради спровођења одредаба члана 30. овог закона, на предлог министарства надлежног за послове финансија, утврдити коефицијент из става 1. овог члана, у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона, да се по одредбама овог закона може остварити укупно обештећење по основу одузете имовине једног бившег власника, по свим основима из члана 1. овог закона, које, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра, да у случају кад један законски наследник по одредбама овог закона остварује право по основу одузете имовине од више бивших власника, обештећење том наследнику по основу свих бивших власника, у оквиру њиховог законског максимума, у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра, да ако у року од три године од дана објављивања јавног позива из члана 42. став 1. овог закона, нису донета сва решења о праву на обештећење, неутврђене основице процениће Агенција за потребе утврђивања коефицијента из става 1. овог члана (члан 31.); да је основица за обештећење за одузете непокретности једнака вредности непокретности, утврђеној проценом надлежног органа, у складу са овим законом, израженој у еврима, према званичном средњем курсу Народне банке Србије на дан процене, да ће надлежни орган из става 1. овог члана, на захтев Агенције, у поступку који одговара поступку утврђивања пореске основице пореза на пренос апсолутних права, утврдити вредност непокретности, у складу са законом (члан 32. ст. 1. и 2.).
Разматрајући оспорене одредбе члана Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у смислу навода и разлога подносиоца иницијативе, Уставни суд је пошао од тога да, Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.).
Из наведених одредаба Устава, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине - актом државе (законом, подзаконским актом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон. То, даље, значи да постоји уставно овлашћење да се оспореним Законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, при чему се мора имати у виду да је у питању имовина која је била одузимана на основу раније важећих устава и прописа, што значи да је за такво одузимање имовине постојао правни основ, па је у том смислу логично опредељење законодавца да утврди право на враћање одузете имовине у натуралном облику, односно враћање имовине бившем власнику у својину или државину или се даје обештећење за одузету имовину која се не може вратити у натуралном облику, као што је предвиђено оспореном одредбом члана 8. Закона. Наведене одредбе Закона се оспоравају из разлога што су, по мишљењу подносиоца иницијативе, лица која имају права на враћање имовине по овом закону стављена у неравноправан положај у односу на друге категорије лица, која остварују право на враћање имовине по другим прописима. Уставни суд сматра да се лица која остварују право на враћање имовине по другим прописима налазе у битно другачијим ситуацијама које су уређене тим прописима, као што је то у случајевима враћања одузете имовине црквама и верским заједницама, као и у случају враћања пољопривредног земљишта, у односу на лица која остварују право на враћање имовине или обештећење по оспореном Закону, па се стога не може сматрати да се ове категорије лица налазе у неравноправном положају, јер би, напротив, једнако поступање у различитим ситуацијама значило суштинску неравноправност у остваривању права које је у питању. Осим тога, Устав не познаје принцип једнакости као општи, апстрактни појам који се у свакој правној ситуацији подједнако односи на све правне субјекте, већ гарантује једнакост у оквиру исте категорије правних субјеката, односно исте врсте права, што у конкретном случају значи, да оспорене одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу не доводе у неравноправан положај субјекте на које се овај закон односи у погледу услова и начина враћања одузете имовине која је предмет враћања.
У односу на оспорене одредбе чл. 30. и 31. и члана 32. ст. 1. и 2. Закона, којима је предвиђено ограничење укупног обештећења по основу одузете имовине једног бившег власника, по свим основима из члана 1. овог закона, које у општем интересу, не може прећи износ од 500.000 евра, као и у случају када један законски наследник по одредбама овог закона остварује право по основу одузете имовине од више бивших власника, обештећење том наследнику по основу свих бивших власника, у оквиру њиховог законског максимума, у општем интересу, такође, не може прећи износ од 500.000 евра, Уставни суд је мишљења да су наведена ограничење условљена објективном материјалном и финансијском могућношћу друштва и да, у том смислу, општи интерес налаже да држава не преузме такве обавезе које ће је довести у тешку материјалну и финансијску ситуацију, а само питање висине износа наведеног ограничења представља питање законодавне политике, о чијој целисходности Уставни суд није надлежан да одлучује. По питању права на накнаду по основу национализоване имовине, у пракси Евопског суда за људска права у Стразбуру у случајевима Vjasu protiv Rumunije (пресуда од 9. децембра 2008. године) и Marija Atanasiju i ostali protiv Rumunije (пресуда од 12. октобра 2010. године), Европски суд је, с обзиром да је констатовао да постоји кршење члана 1. Протокола број 1, као и на чињеницу да се и даље непрестано увећава број представки из Румуније, нашао за сходно да укаже на потребу предузимања општих мера, које „обухватају преиспитивање и реформу законодавства како би се успоставила једна предвиљива шема компезација, утврђивање горње границе компезације и омогућавање исплате у ратама током једног дужег временског периода. С обзиром на то да је утицај таквог плана на целу земљу свакако значајан, румунске власти морају задржати пуну самосталност и слободу избора општих мера“. У овом случају (Vjasu protiv Rumunije), Суд је ставио до знања да „државе уживају широко поље слободне процене у политици спровођења и законодавној политици која се односи на значајне економске и социјалне промене, као и да је, онда када се утврди да постоји кршење (члана 1. Протокола број 1) у начелу држава та која треба да изабере средства помоћу којих ће извршити своју правну обавезу“.
Из свега напред наведеног, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативи није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности члана 8. став 1, чл. 30. и 31. и члана 32. ст. 1. и 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13), па је сагласно члану 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС), решио да поднету иницијативу одбаци.
На основу изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Драгиша Б. Слијепчевић