Преглед документа IУз-635/2011 Word документ

Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 5. марта 2014. године, донео је 

1. Одбија се предлог за утврђивање неуставности одредбe члана 4. став 7. Закона о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", број 88/11). 

2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 4. ст. 7. и 8. Закона из тачке 1. 

3. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу одредбе члана 4. став 7. Закона из тачке 1. 

Уставном суду поднети су предлог и иницијатива за оцену уставности одредаба члана 4. ст. 7. и 8. Закона из тачке 1. изреке. 

Предлогом овлашћеног предлагача оспорава се уставност одредбе члана 4. став 7. наведеног Закона којом је прописано овлашћење Владе да, изузетно, може одлучити да на подручјима која су законом стављена под посебну заштиту, туристичком простору и другим подручјима од посебног значаја, управљач обезбеђује обављање комуналних делатности. По мишљењу предлагача, оспорена одредба је у супротности са одредбама члана 190. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије којом је утврђено да општина, преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности и одредбом члана 194. став 3. Устава која налаже сагласност свих закона и других општих аката донетих у Републици Србији са Уставом. Предлагач наводи да је одредбама члана 4. став 1. овог закона прописано да јединица локалне самоуправе, у складу са овим законом, обезбеђује организационе, материјалне и друге услове за изградњу, одржавање и функционисање комуналних објеката и за техничко и технолошко јединство система и уређује и обезбеђује обављање комуналних делатности и њихов развој, док је одредбом става 3. овог члана предвиђено да јединица локалне самоуправе уређује, у складу са законом, услове обављања комуналних делатности, права и обавезе корисника комуналних услуга и начин вршења надзора над обављањем комуналних делатности. Такође, предлагач сматра да је оспорена одредба члана 4. став 7. наведеног Закона несагласна и са одредбом члана 20. став 1. тачка 5) Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07), којом је изричито утврђена надлежност општине да, преко својих органа, у складу са Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности, при чему се ближе наводи о којим се комуналним делатностима ради. Оспорена одредба Закона, по наводима предлагача, представља изузетак који није утемељен у Уставу и у колизији је са многим одредбама истог закона. Предлагач истиче да је оспорена одредба Закона у супротности и са начелима економичности и ефикасности, јер управљачи одређених простора и подручја обављање комуналних делатности на њима могу обезбедити или улагањем огромних средстава за опрему и кадрове или ангажовањем субјеката на подручјима других општина, али и да знатна материјална улагања, сама по себи, не гарантују и већу ефикасност. Поред овога, предлагач указује и на то да је Закон о националним парковима ("Службени гласник РС", број 39/93) управљачима националних паркова створио бројне обавезе на спровођењу мера заштите и развоја подручја посебних природних вредности, те сматра да би свако ангажовање управљача на другим активностима угрозило њихове приоритетне обавезе и задатке. По мишљењу предлагача, Законом о комуналним делатностима је већ обезбеђено довољно механизама да се оствари циљ који се оспореним одредбама овог закона жели постићи, као нпр. кроз мере надзора и контроле надлежног министарства, обавезу достављања одговарајућих извештаја о обављању комуналних делатности, обавезу министарства да прати квалитет и обухват пружања комуналних услуга и ефикасност извршилаца ових услуга и др. Предлагач је затражио од Уставног суда и доношење мере обуставе извршења појединачних аката и радњи донетих на основу оспорене одредбе члана 4. став 7. Закона. 

Иницијативом поднетом Уставном суду оспорава се уставност одредаба члана 4. ст. 7. и 8. Закона о комуналним делатностима са становишта њихове усклађености са одредбама члана 97. Устава којима је утврђена надлежност Републике Србије и члана 190. став 1. тачка 1. Устава којим је утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности. Такође, иницијатор истиче да оспорене одредбе Закона нису у сагласности ни са одредбом члана 20. став 1. тачка 5) Закона о локалној самоуправи којом је предвиђено да општина, преко својих органа, у складу са Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој одређених комуналних делатности, које су наведене методом набрајања, у оквиру тачке 5) става 1. овог члана Закона. 

Уставни суд је доставио предлог и иницијативу Народној скупштини на одговор, односно мишљење, али у остављеном року, ни накнадно, није добио тражени одговор, односно мишљење, па је наставио поступак, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС). 

У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио следеће: 

Законом о комуналним делатностима („Службени гласник РС“, број 88/11) је уређена област комуналних делатности, тако што су дефинисани појам и врсте комуналних делатности и уређени општи услови и начин обављања ових делатности. У том смислу, комуналне делатности су дефинисане као делатности од општег интереса, а скупштина јединице локалне самоуправе је овим законом овлашћена да може, као комуналне делатности, одредити и друге делатности од локалног интереса и прописати услове њиховог обављања, у складу са овим законом. 

Оспореном одредбом члана 4. став 7. Закона о комуналним делатностима прописано је да Влада, изузетно, може одлучити да на подручјима која су законом стављена под посебну заштиту, туристичком простору и другим подручјима од посебног значаја, управљач обезбеђује обављање комуналне делатности, а оспореном одредбом става 8. овог члана утврђено је да Влада прописује услове обављања комуналне делатности на подручјима из става 7. овог члана, ради одрживог коришћења и управљања природним ресурсима, као и спречавања, отклањања и смањења негативних утицаја на животну средину. 

Поред оспорених одредаба, овим законом је у члану 4. прописано: да јединица локалне самоуправе, у складу са овим законом, обезбеђује организационе, материјалне и друге услове за изградњу, одржавање и функционисање комуналних објеката и за техничко и технолошко јединство система и уређује и обезбеђује обављање комуналних делатности и њихов развој (став 1.); да уређује, у складу са законом, услове обављања комуналних делатности, права и обавезе корисника комуналних услуга, обим и квалитет комуналних услуга и начин вршења надзора над обављањем комуналних делатности – 1) одговарајући обухват, обим и квалитет комуналних услуга, 2) развој и унапређивање квалитета и асортимана комуналних услуга, као и унапређивање организације рада, ефикасности и других услова пружања услуга, 3) сагласност са начелима одрживог развоја, 4) ефикасно коришћење ресурса и смањење трошкова обављања комуналних делатности успостављањем сарадње две или више јединица локалне самоуправе и другим активностима када за то постоји могућност и 5) конкуренцију у обављању делатности (став 3.); да Влада уређује следећа мерила за обављање комуналних делатности – 1) минимални обим који обухвата подручја, односно број становништва за које се пружа одређена комунална услуга, 2) учесталост пружања комуналне услуге, 3) садржај комуналне услуге и 4) показатељ квалитета и ефикасности пружања услуга (став 5.); да јединица локалне самоуправе обезбеђује обављање комуналних делатности у складу са мерилима из става 5. овог члана (став 6.). 

Уставом Републике Србије је утврђено: да су природна богатства добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије је у државној својини (члан 87. ст. 1. и 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује између осталог, систем локалне самоуправе, систем обављања појединих привредних и других делатности, одрживи развој, систем заштите и унапређења животне средине и систем јавних служби (члан 97. тач. 3, 6, 9. и 10.); да Влада утврђује и води политику, извршава законе и друге опште акте Народне скупштине, доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тач. 1. до 3.); да у интересу ефикаснијег и рационалнијег остваривања права и обавеза грађана и задовољавања њихових потреба од непосредног интереса за живот и рад, законом се може поверити обављање одређених послова из надлежности Републике Србије аутономној покрајини и јединици локалне самоуправе, а поједина јавна овлашћења се могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима (члан 137. ст. 1. и 2.); да су јединице локалне самоуправе надлежне у питањима која се, на сврсисходан начин, могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе, а која су питања од локалног значаја одређује се законом (члан 177.); да општина, преко својих органа, у складу са законом уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности (члан 190. став 1. тачка 1.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.). 

Испитујући уставност оспорених одредаба члана 4. ст. 7. и 8. Закона о комуналним делатностима, Уставни суд је имао у виду и одредбе члана 20. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07), којима су дефинисане надлежности општине, као основне територијалне јединице у којој се остварује локална самоуправа, која је способна да, преко својих органа, самостално врши сва права и дужности из своје надлежности, те је у том смислу, тачком 5) став 1. овог члана прописано да општина, преко својих органа, у складу са Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности, и то: пречишћавање и дистрибуцију воде, пречишћавање и одвођење атмосферских и отпадних вода, производњу и снабдевање паром и топлом водом, линијски градски и приградски превоз путника у друмском саобраћају, одржавање чистоће у градовима и насељима, одржавање депонија, уређивање, одржавање и коришћење пијаца, паркова, зелених, рекреационих и других јавних површина, јавних паркиралишта, јавну расвету, уређивање и одржавање гробаља и сахрањивање и др.), као и организационе, материјалне и друге услове за њихово обављање. 

Са становишта осталих навода предлагача, Уставни суд је констатовао да је Закон о националним парковима ("Службени гласник РС", број 39/93), на чије одредбе се позива предлагач, престао да важи 13. маја 2009. године, даном ступања на снагу Закона о заштити природе ("Службени гласник РС", бр. 36/09, 88/10 и 91/10), као системског закона у области заштите животне средине. Овај закон уређује заштиту и очување природе, као дела животне средине и у члану 2. став 1. дефинише природу као добро од општег интереса за Републику Србију којe ужива посебну заштиту, у складу са овим законом и посебним законима. Наведени закон врло детаљно уређује која су то природна добра, односно подручја која су стављена под посебну заштиту. Имајући у виду системску повезаност Закона о комуналним делатностима са наведеним Законом, Уставни суд указује да се у низу одредаба овог (тзв. секторског) закона уређује поступак проглашавања заштићених природних добара, међу којима су и заштићена подручја, а предмет уређивања овог закона су и питања која се односе на управљање заштићеним подручјем, обавезе управљача, финансирање заштићеног подручја, накнада за коришћење заштићеног подручја и др. (члан 41. и чл. 67. до 70.). Како је оспореном одредбом члана 4. став 7. Закона о комуналним делатностима прописано да Влада, изузетно, може одлучити и да на туристичком простору и другим подручјима од посебног значаја управљач обезбеђује обављање комуналне делатности, Уставни суд налази да су за оцену уставности оспорене одредбе Закона у наведеном делу релевантне и одговарајуће одредбе Закона о туризму ("Службени гласник РС", бр. 36/09, 88/10, 99/11 и 93/12) којима су уређени односи у области туризма на одређеним начелима, а у оквиру тога и бројна питања која су од значаја за развој и унапређење туризма. У посебном делу овог закона који носи назив "Проглашење и одрживо коришћење туристичког простора" у члану 14. став 1. предвиђено је да простор који због својих карактеристика, вредности и приоритетне туристичке намене захтева посебан режим организације, уређења, коришћења и заштите или се на њему предвиђа изградња објеката од националног интереса, Влада, на предлог министарства, проглашава као туристички простор. Осталим одредбама члана 14. овог закона уређена су питања која се односе на садржину акта о проглашењу туристичког простора, одређивање ко може бити управљач туристичког простора, док су одредбама чл. 15. и 16. овог закона детаљно уређена питања спровођења поступка за проглашење туристичког простора, ради доношења одговарајућег акта Владе. Такође, одредбама овог закона које се односе на управљање, развој и коришћење туристичког простора дефинисана је и улога јединица локалне самоуправе у читавом овом поступку, тако што је прописано да јединица локалне самоуправе, између осталог, може уговором поверити управљачу туристичког простора послове који се односе на координацију одржавања комуналног реда и чистоће, утврђена су права и обавезе управљача туристичког простора, плаћање накнаде за коришћење туристичког простора и др. (чл. 17. до 21.). 

Из наведеног, према оцени Суда, произлази да је законодавац, сагласно својим уставним овлашћењима, уредио систем комуналних делатности и да је, имајући у виду посебне законске режиме у погледу уређивања одређених природних ресурса и добара од општег интереса, као и туристичког простора и других подручја од посебног значаја, оспореним одредбама члана 4. ст. 7. и 8. Закона о комуналним делатностима утврдио овлашћење Владе да, изузетно, може одлучити да управљач обезбеђује обављање комуналних делатности на начин предвиђен оспореном регулативом. Суд је, при томе, пошао од одредаба члана 177. Устава којима је утврђено да су јединице локалне самоуправе надлежне у питањима која се, на сврсисходан начин, могу остваривати унутар јединице локалне самоуправе, а која су питања од републичког или локалног значаја одређује се законом. Ове уставне одредбе, по схватању Суда, дају могућност Републици Србији да законом определи да ли су нека питања у одређеној области од републичког значаја или нису. Када је реч о оспореним одредбама члана 4. ст. 7. и 8. Закона о комуналним делатностима, Уставни суд налази да су питања која се уређују оспореним одредбама законом процењена као питања која се на сврсисходан начин могу остварити на нивоу Републике. Такође, Суд је приликом одлучивања у овој уставноправној ствари имао у виду да је одредбом члана 87. став 1. Устава утврђено да су природна богатства у државној својини, из чега произлази да само Република Србија може да одлучује о коришћењу природних богатстава, да је одредбом става 3. истог члана утврђено да се природна богатства користе под условима и на начин предвиђен законом, као и да је одредбом члана 97. тачка 9. Устава утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује систем заштите и унапређења животне средине. Полазећи од Уставом утврђене садржине и граница изворне надлежности јединице локалне самоуправе у погледу уређивања одређених односа, Суд налази да је ово нормативно уређивање ограничено уставним одређењем да се односи из области које су Уставом дефинисане као изворна надлежност јединице локалне самоуправе, уређују "у складу са законом", што значи да се ово уређивање не преноси у целини, већ се преноси уређивање појединих питања из ових области, а која су то питања одређује се законом. Према правном ставу Уставног суда израженом у више предмета који се односе на овлашћење законодавца да одређује Уставом предвиђене изворне надлежности јединице локалне самоуправе, као утврђеног облика децентрализације власти у Републици, у областима које су Уставом утврђене као изворна надлежност јединице локалне самоуправе (члан 190.) законом се преноси уређивање наведених области, али не у целини, јер је јединица локалне самоуправе у уређивању питања од локалног значаја и у тим областима ограничена законом, пошто их може уређивати „у складу са законом“, што значи у складу са „тзв. секторским законом“ којим је законодавац, на системски начин, јединствено за територију целе Републике и једнако за све грађане уредио одговарајућу област. Из наведеног произлази да се јединици локалне самоуправе не преноси у целини ни уређивање области наведених у члану 190. став 1. тачка 1. Устава, већ појединих питања из ових области, а која су то питања одређује се законом. По оцени Суда, оваквим тумачењем Уставом утврђене садржине и граница изворне надлежности јединице локалне самоуправе управо се обезбеђује очување начела јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава, као и начела хијерархије општих правних аката из члана 194. став 3. Устава којим се налаже општа сагласност закона и свих других аката донетих у Републици Србији са Уставом. 

Из свих наведених разлога, Уставни суд је одбио предлог за утврђивање неуставности одредбе члана 4. став 7. Закона о комуналним делатностима, одлучујући као у тачки 1. изреке. 

Како је Суд оценио да изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња иницијатора да има основа за покретање поступка за оцену уставности оспорених одредаба члана 4. ст. 7. и 8. Закона о комуналним делатностима, Суд је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да је иницијатива неприхватљива, те је исту одбацио, као у тачки 2. изреке. 

Будући да је коначно одлучио у овој уставноправној ствари, Уставни суд је, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу одредбе члана 4. став 7. Закона о комуналним делатностима, одлучујући као у тачки 3. изреке. 

На основу наведеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 14) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци. 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

Весна Илић Прелић