Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. С. из Л, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 20. марта 201 4. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. С. и утврђује да је пресудама Апелационог суда у Нишу Гж 1. 655/12 од 25. маја 201 2. године и Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године, у деловима који се односе на исплату увећане зараде по основу прековременог, ноћног и рада на дане празника који су нерадни дани, повређено право подносиоца уставне жалбе на правичну накнаду за рад, зајемчено одредбом члана 60. став 4. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбија као неоснована.
2. Поништава се пресуда Апелационог суда у Нишу Гж 1. 655/12 од 25. маја 201 2. године, у делу који се односи на исплату увећане зараде по основу прековременог, ноћног и рада на дане празника који су нерадни дани и одређује да Апелациони суд у Нишу донесе нову одлуку о жалби подносиоца изјав љеној против пресуде Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. С. из Л. је 12. јула 2012. године, преко пуномоћника М. М, адвоката из Л, поднео Уставном суду уставну жалбу против пресуда Апелационог суда у Нишу Гж 1. 655/12 од 25. маја 201 2. године и Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године, због повреде права на једнаку заштиту права и на правно средство, на имовину и на правичну накнаду за рад, зајемчених одредбама члана 36, члана 58. став 1. и члана 60. став 4. Устава.
У уставној жалби се, између осталог, наводи: да је пресудом Апелационог суда у Нишу Гж 1. 655/12 од 25. маја 201 2. године потврђена пресуда Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године, којом су одбијени као неосновани тужбени захтев подносиоца за исплату накнаде трошкова превоза за период од 1. маја 2008. године до 23. априла 2009. године, као и тужбени захтев за исплату увећане зараде на име прековременог рада, ноћног рада и рада у дане државних празника за 2007, 2008. и 2009. годину; да је право на једнаку заштиту права повређено на тај начин што су судови прихватили да о правима из радног односа одлучују делимично, досуђујући само накнаду штете због неискоришћеног годишњег одмора, док су остале захтеве одбили са образложењем да државни службеници за остваривање својих права из радног односа морају писмено да се обрате руководиоцу, који о њиховим правима и дужностима одлучује решењем; да су неки судови у Републици Србији налазили да су надлежни да одлучују по истоветним захтевима других полицијских службеника; да су, у конкретном случају, судови једино могли да одбаце тужбу због апсолутне ненадлежности, а не да мериторно одлучују; да се повреда права на правно средство огледа у томе што је другостепени суд одлучио само о жалби коју је у име подносиоца поднео његов пуномоћник, не и о жалби коју је подносилац лично изјавио, а која се очигледно негде изгубила; да се повреда права на имовину и права на правичну накнаду за рад огледа у томе што судови подносиоцу нису досудили накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада и накнаду штете на име увећане зараде, на који начин подносиоцу није пружена заштита наведених права.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди да је подносиоцу учињена повреда означених права, поништи оспорен у другостепену пресуду и одреди да Апелациони суд у Нишу донесе нову одлуку по жалбама подносиоца и његовог пуномоћника изјављеним против пресуде Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорене пресуде и документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари :
Оспореном пресудом Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године је, поред осталог, одбијен тужбени захтев тужиоца С. С, овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужена Република Србија - Министарство унутрашњих послова - ПУ Лесковац исплати износ од 1.291.817,75 динара, на име накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада за период од 1. маја 2008. године до 23. априла 2009. године, као и износ од 438.521,89 динара, на име накнаде штете за неисплаћену зараду за прековремени рад, ноћни рад и рад за време државних празника за 2007, 2008. и 2009. годину, уз уплату припадајућих доприноса за пензијско и инвалидско осигурање на предвиђене рачуне и измену образаца са М4 на М8. У образложењу оспорене првостепене пресуде се, између осталог, наводи: да је тужилац полицијски службеник, који је 1. октобра 2007. године именован за командира Полицијске станице у Црној Трави; да је према именовању тужиоца утврђен и његов коефицијент за исплату зараде; да тужена у дужем временском периоду није вршила обрачун и исплату дела зараде по основу ноћног рада, прековременог рада и рада у дане државних и верских празника; да тужилац има пребивалиште у Братмиловцу, те да је ради доласка и одласка са рада користио своје возило; да се након доношења Закона о полицији ("Службени гласник РС", број 101/05) и Закона о државним службеницима ("Службени гласник РС", бр. 79/05...83/05) заштита права из радног односа полицијских службеника остварује у управно-правној области; да се приликом одлучивања о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету, а у смислу члана 169. Закона о полицији; да је одредбама члана 140. ст. 1. и чл. 3, 142, 143. и 144. Закона о државним службеницима прописано да о правима и дужностима државних службеника одлучује руководилац решењем, ако тим законом или другим прописом није другачије одређено, изузев код одлучивања о одговорности за штету; да о жалбама државних службеника изјављеним против решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима одлучује жалбена комисија, по правилима закона којим се уређује управни поступак; да из наведених разлога, о праву на увећану зараду по основу прековременог рада, ноћног рада и рада на дане државних и верских празника, као и о праву на накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада, не одлучује суд, него надлежни орган у министарству, код кога је тужилац у радном односу; да пропуст тужиоца да своја права на исплату предметних потраживања оствари код надлежног органа у министарству и непружање писаних доказа да се обраћао надлежном органу у министарству ради остваривања својих права, доводи до неоснованости тужбеног захтева тужиоца, јер у конкретном случају није доказана кривица тужене због непризнавања права тужиоцу, као и да је тужилац претрпео штету; да би, по налажењу суда, држава била одговорна за штету уколико је њен орган, у законом предвиђеном поступку за остваривање права, без законског разлога запосленом ускратио исплату у целини или делимично, затим у случају вршења селекције приликом испуњавања обавеза по донетој одлуци или ако је тужена на други начин неправилно или незаконито поступала у извршењу појединачног решења, у смислу одредаба члана 172. Закона о облигационим односима.
Одлучујући о жалби подносиоца, Апелациони суд у Нишу је оспореном пресудом Гж 1. 655/12 од 25. маја 201 2. године жалбу одбио и пресуду Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године потврдио. У образложењу оспорене пресуде су поновљени разлози које је за оспорену првостепену пресуду изнео Основни суд у Лесковцу, уз констатацију да је на правилно и потпуно утврђено чињенично стање материјално право правилно примењено.
4. Одредбама Устава, на чије с е повреде уставном жалбом указује , утврђено је : да се сваком јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36. став 2.); да се ј емчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.); да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућује посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).
Законом о полицији („Службени гласник РС“, број 79/05) , чијом применом је одлучивано о тужбеним захтевима подносиоца, било је прописано : да полицијски службеници и други запослени у Министарству имају право на плату која се састоји од основице коју утврђује Влада и основног и додатног коефицијента у односу на звање, посебне услове рада, опасност, одговорност и сложеност послова (члан 146. став 1.); да се због посебних услова рада, опасности по живот и здравље, одговорности, тежине и природе послова, рада на дан празника који је нерадни дан, ноћног рада, рада у сменама, прековременог рада, дежурстава, приправности и других видова нередовности у раду, запосленима у Министарству могу утврдити коефицијенти за обрачун плате који су од 30 до 50 одсто номинално већи од коефицијената за друге државне службенике, а у висини масе средстава потребних за исплату додатних коефицијената из члана 146. став 1. овог закона (члан 147. став 1.); да се на права и обавезе проистекле из напред наведених посебних услова рада не примењују одредбе општих радно-правних прописа о увећаној заради (члан 147. став 3.); да се на положај, дужности, права и одговорности запослених у Министарству примењују прописи о радним односима у државним органима, ако овим законом и прописима донетим на основу овог закона није друкчије одређено (члан 169.).
Одредбама Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, број 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07 и 116/08 ), који се примењује од 1. јула 2006. године, прописано је : да се овим законом уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника, као и да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије, ако то произлази из природе њихових послова (члан 1. ст. 1. и 2.); да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено, као и да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (члан 140. ст. 1. и 4.); да жалбене комисије одлучују о жалбама државних службеника на решења којима се у управном поступку одлучује о њиховим правима и дужностима и о жалбама учесника интерног и јавног конкурса (члан 142. став 1.); да је жалбена комисија дужна да одлучи о жалби у року од 30 дана од дана њеног пријема ако овим законом није друкчије одређено, иначе се сматра да је жалба одбијена, као и да против одлуке жалбене комисије може да се покрене управни спор (члан 143.).
Чланом 116. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) је прописано да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев.
Уредбом о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица („Службени гласник РС“, бр. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 и 81/05), која је важила до 29. септембра 2007. године, било је прописано: да се за коришћење превоза за долазак на рад и одлазак са рада исплаћује накнада у висини цене месечне претплатне карте у градском, приградском односно међуградском саобраћају (члан 15.). Одредба члана 3. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника ("Службени гласник РС", бр. 86/07 и 93/07), која је у примени од 29. септембра 2007. године, готово је идентичне садржине као и одредба члана 15. претходно наведене Уредбе.
Одредбом члана 172. став 1. Закона о облигационим односима (''Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", бр. 31/93, 22/99, 23/99, 35/99 и 44/99) прописано је да правно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција.
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби у погледу повреде права на правичн у накнаду за рад, Уставни суд указује да је о праву полицијских службеника на накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада донео већи број одлука. У поменутим одлукама Уставни суд је пошао од тога да одредба члана 169. Закона о полицији упућује на сходну примену Закона о државним службеницима. Имајући у виду да право на накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада запосленом државном (полицијском) службенику припада само када се за то стекну прописани услови, Уставни суд је нашао да се ово право, сагласно одредби члана 140. Закона о државним службеницима , може остварити само на основу писменог захтева запосленог , поднетог функционеру који руководи државним органом , а да је поступак одлучивања о таквом захтев у прописан законом и да у себи садржи и право запосленог на правно средство у случају кад функционер одлучи о захтеву, као и у случају тзв. „ћутања управе“ (видети, поред осталих, Одлуке Уж-3563/2010 од 20. децембра 2012. године, Уж-3280/2011 од 25. априла 2013. године).
У поступку који претходи уставној жалби утврђено је да се подносилац није обраћао надлежном функционеру захтевом за исплату предметних трошкова. Како о праву на накнаду трошкова за превоз на рад и са рада не одлучује суд, него надлежни функционер у органу тужене , Уставни суд налази да би судови једино били надлежни да одлучују о захтеву за накнаду штете због незаконитог и неправилног рада органа тужене у смислу члана 172. Закона о облигационим односима, а по основу одговорности правног лица за штету коју проузрокује његов орган, односно уколико је исплату накнаде за превоз на рад и са рада утврђене појединачн им, коначним и правноснажним актом тужена неосновано обуставила, или је нередовно вршила исплате .
Имајући у виду напред наведено, Уставни суд је утврдио да подносиоцу оспореним пресудама није повређено право на правичн у накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава, у делу који се односи на исплату накнаде трошкова за долазак и долазак са рада. Стога је Суд у овом делу одбио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) и одлучио као у другом делу тачке 1. изреке.
6. Разматрајући наводе о повреди права на правичну накнаду за рад који се односе на одлуку о тужбеном захтеву подносиоца за исплату увећане зараде по основу прековременог, ноћног и рада на дане празника који су нерадни дани (у даљем тексту: нередовности), Уставни суд је најпре констатовао да се одредбом члана 60. став 4. Устава сваком запосленом, поред осталог, гарантује и правична накнада за рад. Под правичном накнадом за рад начелно се подразумева зарада, односно плата која се исплаћује за обављени рад и за време проведено на раду. Увећана зарада на име предметних нередовности, по оцени Уставног суда, представља саставни део зараде, због чега се и право на увећану зараду остварује на идентичан начин као и право на зараду. С обзиром на то да се у конкретном случају одлучивало о захтеву за исплату увећане зараде, Уставни суд је полазећи од тога да је право на зараду зајемчено самим Уставом, нашао да подносилац није био у обавези да се за остваривање овог права претходно обрати свом руководиоцу, чиме би исцрпео правни пут прописан одговарајућим одредбама Закона о државним службеницима. Прихватањем супротн ог став а, могло би се доћи до закључка да се и за исплату зараде, запослени државни службеник мора претходно обратити функционеру који руководи државним органом у коме је запослен, што би у крајњој линији обесмислило Уставом гарантовану правичну накнаду за рад.
Вођењу поступка за пружање тзв. интерне правне заштите, по оцени Уставног суда, има места само у оним случајевима када се за остварење неког права из радног односа инсистира на испуњењу одређених услова прописаних законом или другим прописом. Уколико се за пример узме право полицијског службеника на накнаду трошкова за долазак и одлазак са рада, о чему је већ било речи у претходном ставу, надлежни функционер се у законом прописаном поступку (по писменом захтеву запосленог) мора позабавити питањем да ли су ови трошкови настали, односно да ли је запослени заиста био изложен овим трошковима, те уколико јесу, да утврди колико они износе. Када је реч о заради и примањима из радног односа која су законом дефинисана као саставни део зараде, пропуст да се изврши њихова исплата или исплата у мањем износу, сам по себи представља незаконит и неправилан рад државног органа, који сагласно одредби члана 172. став 1. Закона о облигационим односима, представља основ за подношење тужбе ради накнаде штете која је услед тога настала. С тим у вези, Уставни суд налази да је оцена редовних судова, према којој је подносилац, пре подношења тужбе за исплату увећане зараде по основу прековременог, ноћног и рада на дане празника који су нерадни дани, био у обавези да се писменим захтевом обрати функционеру који руководи државним органом, заснована на уставноправно неприхватљивом тумачењу меродавног права, те да је тиме подносиоцу учињена повреда права на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава. Имајући напред изнето у виду, Уставни суд је усвојио уставну жалбу и, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду , одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
7. Уставни суд је оценио да су последице утврђене повреде права такве природе да се могу отклонити само поништајем оспорене другостепене пресуде у делу којим је одлучено о захтеву за исплату увећане зараде по основу предметних нередовности и одређивањем да Апелациони суд у Нишу донесе нову одлуку о жалби подносиоца изјављеној против пресуде Основног суда у Лесковцу П1. 977/10 од 30. новембра 2011. године, због чега је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду , одлучено као у тачки 2. изреке.
8. Тврдње о повреди права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава Уставни суд није посебно ценио, имајући у виду да је подносилац као доказ о неједнаком поступању судова у истој чињеничној и правној ситуацији доставио пресуду Основног суда у Лесковцу – Судска јединица у Власотинцу П1. 2186/10 од 22. септембра 2010. године, која није оверена клаузулом правноснажности, из ког разлога се не може утврдити да ли је ова пресуда постала правноснажна и да ли је уопште била предмет жалбеног поступка пред надлежним другостепеним судом.
Мишљење подносиоца да му је право на правно средство из члана 36. став 2. Устава повређено тиме што је Апелациони суд у Нишу одлучио само о жалби његовог пуномоћника, а не и о жалби коју је он лично изјавио, Уставни суд такође није посебно ценио. Одлука другостепеног суда донета о жалби пуномоћника, који је у предметној парници био овлашћен за заступање подносиоца, потврђује да је подноси лац имао и искористи о право на судску заштиту и у жалбеном поступку. Уставни суд и на овом месту подсећа да се означеним правом јемчи двостепеност у одлучивању, односно право да се у поступку по жалби или другом прописаном правном средству, пред органом више инстанце, испита законитост првостепене одлуке, али да то не подразумева и право на позитиван исход другостепеног поступка за лице које је изјавило правно средство, ако за то није било основа.
Имајући у виду да је утврдио повреду права на правичн у накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава, Уставни суд није посебно разматрао наводе подноси оца о повреди права на имовину из члана 58. став 1. Устава.
9. Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.