Преглед документа IУз-128/2012 Word документ

Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 3. априла 2014. године, донео је 

Утврђује се да одредбе члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији (''Службени гласник РС'', бр. 99/11 и 2/12-исправка) нису у сагласности са Уставом. 

Решењем Уставног суда број IУз-128/2012 од 18. децембра 2013. године, поводом поднетих иницијатива, покренут је поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији (''Службени гласник РС'', бр. 99/11 и 2/12-исправка). Доносећи наведено решење, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности наведених одредаба Закона и да се као спорна могу поставити следећа уставноправна питања: 

- да ли је предвиђеним начином финансирања подстицаја домаће кинематографије нарушено јединство правног поретка из члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава Републике Србије. 

- да ли се прописивањем обавезног издвајања дела прихода Републичке радиодифузне агенције и Републичке агенције за електронске комуникације за подстицање домаће кинематографије, доводи у питање њихов Уставом утврђени положај имаоца јавних овлашћења, као посебних регулаторних тела, која по правилу имају функционалну и финансијску независност; наиме, у конкретном случају се поставља питање да ли се наведеним начином финансирања подстицаја домаће кинематографије нарушава финансијска независност ових агенција, имајући у виду да се оно што је одређено као њихов аутономни приход системским законима из области радиодифузије и електронских комуникација процентуално умањује на основу другог закона, тј. оспореним одредбама Закона о кинематографији; 

- да ли средства за подстицање домаће кинематографије морају бити обезбеђена у буџету, јер се ради о једном виду остваривања општег интереса у области кинематографије, нарочито имајући у виду да је Законом о кинематографији изричито прописано да се средства за остваривање општег интереса у овој области обезбеђују у буџету Републике Србије, док приходи агенција то нису; 

- да ли је, полазећи од начела правне сигурности, оспорена одредба члана 19. тачка 4) Закона у довољној мери прецизна, јасна и предвидива, како би субјект на кога се ова норма односи, тј. Републичка агенција за електронске комуникације могла да усклади своје понашање са законом, нарочито имајући у виду да су овом законском одредбом предвиђене другачије врсте накнада које се плаћају овој агенцији од оних предвиђених Законом о електронским комуникацијама. 

Наведено решење Уставни суд је доставио Народној скупштини 3. јануара 2014. године, ради давања одговора у року од 60 дана од дана његовог достављања. Како Народна скупштина у остављеном року, а ни након истека тог рока, није доставила тражени одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлуке УС), наставио поступак. 

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио: 

Народна скупштина је донела Закон о кинематографији, на седници одржаној 26. децембра 2011. године. Закон је објављен у ''Службеном гласнику Републике Србије'', број 99 од 27. децембра 2011. године, ступио је на снагу 4. јануара 2012. године, а почетак примене је одложен до истека шест месеци од дана његовог ступања на снагу (5. јул 2012. године). Овим законом је утврђен општи интерес у области кинематографије, начин остваривања тог интереса, као и друга питања од значаја за обављање кинематографских делатности (члан 1.). Оспорене одредбе члана 19. тач. 3) и 4) Закона налазе се у делу IV. Закона под називом ''Подстицање домаће кинематографије''. Одредбама члана 19. Закона таксативно су наведени извори из којих се обезбеђују средстава за подстицање домаће кинематографије, као и висина средстава која се обезбеђује за ове намене из појединих извора финансирања, и то тако што је овим чланом Закона прописано да се средства за подстицање домаће кинематографије обезбеђују: 1) из буџета Републике Србије, аутономне покрајине и локалне самоуправе; 2) 1,5% од укупно остварене месечне претплате за Радиодифузну установу Србије Радио телевизија Србије (РТС), у складу са законом којим се уређује радиодифузија; 3) 20% средстава остварених од накнаде коју емитери, у складу са законом којим се уређује радиодифузија, плаћају Републичкој радиодифузној агенцији (РРА) за добијено право за емитовање програма, уколико тај износ не прелази разлику средстава између укупно остварених прихода и остварених расхода Републичке радиодифузне агенције (РРА), најкасније до 30. јуна текуће године од средстава остварених у претходној години; 4) 10% средстава остварених од накнаде коју јавни телекомуникациони оператори плаћају Републичкој агенцији за електронске комуникације (РАТЕЛ) за добијено право за изградњу, поседовање или експлоатацију јавне телекомуникационе мреже, односно за пружање јавне телекомуникационе услуге, средства остварена од накнаде за коришћење и доделу радио фреквенција, средства остварена по основу издавања сертификата, као и средства остварена на име трошкова техничког прегледа и других трошкова издавања дозвола, уплаћених најкасније до 30. јуна текуће године од средстава остварених у претходној години; 5) прилога, донација, поклона и помоћи од домаћих и страних правних и физичких лица; 6) из других извора у складу са законом. Иницијатор , при томе, не оспорава све изворе финансирања наведене у овом члану Закона, већ само изворе финансирања за подстицање домаће кинематографије, одређене тач. 3) и 4) овог члана Закона, које се односе на издвајања дела прихода Републичке радиодифузне агенције и Републичке агенције за електронске комуникације. 

Уставом Републике Србије утврђено је: да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, системе у областима културе и јавног информисања и финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом (члан 97. тач. 10. и 15.). 

Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, Уставни суд је имао у виду и одредбе следећих закона: 

Законом о кинематографији, поред већ наведених оспорених одредаба члана 19. Закона, прописано је: да други изрази који се користе у овом закону, а који се односе на интелектуалну својину, електронске медије и телекомуникације имају значење утврђено законима који уређују те области (члан 3. став 2.); да је кинематографска делатност – делатност од интереса за Републику, да општи интерес у области кинематографије, у смислу овог закона, јесте, између осталог, подстицање домаћег филмског и уметничког стваралаштва и подстицање и очување културног идентитета домаћег кинематографског стваралаштва, да се средства за остваривање општег интереса у области кинематографије обезбеђују у буџету Републике Србије (члан 10. став 1, став 2. тач. 3) и 9) и став 3.); да се ради остваривања општег интереса из члана 10. овог закона доноси Програм активности за остваривање општег интереса у области кинематографије, да Програм утврђује Влада, на предлог министра надлежног за културу, најкасније до краја текуће године за наредну годину, у складу са средствима обезбеђеним у буџету Републике Србије (члан 11. ст. 1. и 2.); да стручне послове у области кинематографије и друге стручне послове утврђене овим законом обавља Филмски центар Србије, који је установа културе која обавља делатност у складу са законом којим се уређују јавне службе (члан 13. ст. 1. и 2.). 

Законом о култури (''Службени гласник РС'', број 72/09) прописано је да се Република Србија стара о остваривању општег интереса у култури и о спровођењу културне политике као скупа циљева и мера подстицања културног развоја који се заснива, између осталог, и на начелу подстицања културног и уметничког стваралаштва и очувања културног и историјског наслеђа (члан 3. тачка 9)); да се културном делатношћу, у смислу овог закона, сматрају послови у областима кинематографије и аудио-визуелног стваралаштва, да се уметничком делатношћу, у смислу овог закона сматрају послови у областима из става 1. тач. 3) до 8) овог члана (члан 8. став 1. тачка 7) и став 2.); да установа културе, у смислу овог закона, јесте правно лице основано ради обављања културне делатности којом се обезбеђује остваривање права грађана, односно задовољавање потреба грађана као и остваривање другим законом утврђеног интереса у области културе (члан 22.). 

Законом о електронским комуникацијама (''Службени гласник РС'', бр. 44 /10 и 60/13 – Одлука УС) прописано је: да је Републичка агенција за електронске комуникације, основана овим законом, самостална организација са својством правног лица, која врши јавна овлашћења у циљу ефикасног спровођења утврђене политике у области електронских комуникација, подстицања конкуренције електронских комуникационих мрежа и услуга, унапређивања њиховог капацитета, односно квалитета, доприноса развоју тржишта електронских комуникација и заштите интереса корисника електронских комуникација, у складу са одредбама овог закона и прописа донетим на основу њега, да је Агенција функционално и финансијски независна од државних органа, као и организација и лица која обављају делатност електронских комуникација (члан 7. ст. 1. и 2.); да се с редства за рад Агенције обезбеђују из прихода које Агенција оствари од накнаде за коришћење нумерације, накнаде за коришћење радио-фреквенција, накнаде за обављање делатности електронских комуникација, као и прихода које Агенција оствари пружањем услуга из своје надлежности, које се плаћају у складу са овим законом (члан 26.); да се с редства која представљају разлику прихода и расхода утврђених годишњим финансијским извештајем Агенције уплаћују на одговарајући рачун прописан за уплату јавних прихода буџета Републике Србије и користе се преко Министарства за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва, да се део разлике средстава, сразмеран приходима оствареним од оператора електронских комуникационих мрежа и услуга на територији аутономне покрајине, уплаћује на рачун буџета аутономне покрајине и користи преко органа аутономне покрајине надлежног за послове електронских комуникација за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва на територији аутономне покрајине (члан 27. став 6.). 

Законом о радиодифузији (''Службени гласник РС'', бр. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05 - други закон, 62 /06, 85/06, 86/06 – исправка и 41/09) прописано је да се ради обезбеђивања услова за ефикасно спровођење и унапређивање утврђене радиодифузне политике у Републици Србији на начин примерен демократском друштву, оснива Републичка радиодифузна агенција као самостална, односно независна организација која врши јавна овлашћења, у складу са овим законом и прописима донетим на основу овог закона, да је Агенција самостални правни субјект и да је функционално независна од било ког државног органа, као и од свих организација и лица која се баве делатношћу производње и емитовања радио и телевизијских програма и/или са њом повезаним делатностима (члан 6.); да а ко се годишњим обрачуном прихода и расхода Агенције утврди да су укупно остварени приходи Агенције већи од остварених расхода, разлика средстава уплаћује се на рачун буџета Републике Србије и распоређује се, на једнаке делове, за унапређење и развој културе, здравства, просвете и социјалне заштите (члан 34. став 7.); да п риход Агенције чине средства остварена од накнаде коју емитери, у складу са овим законом, плаћају за добијено право на емитовање програма (дозвола за емитовање програма), да се у случају да Агенција не оствари планирани приход по основу накнаде из става 1. овог члана, недостајућа средства обезбеђују из буџета Републике Србије, да обезбеђивање недостајућих средстава, у складу са ставом 2. овог члана, не утиче на независност и самосталност Агенције (члан 35.); да д ео средстава у износу од 1,5% од укупно остварене месечне претплате Радиодифузна установа Србије уплаћује на рачун буџета Републике Србије за развој домаће кинематографије (члан 83. став 6.). 

Полазећи од надлежности Републике Србије да уреди и обезбеди систем у области културе и финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, Народна скупштина је донела Закон о култури, којим је између осталог, одредила да се послови из области кинематографије сматрају културном, односно уметничком делатношћу. Оспореним Законом о кинематографији утврђен је општи интерес у области кинематографије и начин остваривања тог интереса. Наиме, чланом 10. став 1. оспореног Закона кинематографска делатност је одређена као делатност од интереса за Републику Србију, а као један од начина за остваривање општег интереса у домену ове уметничке делатности предвиђено је подстицање домаћег филмског уметничког стваралаштва. Ставом 3. истог члана Закона прописано је да се средства за остваривање општег интереса у области кинематографије обезбеђују у буџету Републике Србије. Одредбама члана 19. Закона предвиђени су извори обезбеђивања средстава за подстицање домаће кинематографије, па је тако, осим средстава из буџета Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, предвиђено да се средства за ове намене обезбеђују у одређеном проценту од укупно остварене месечне радио-телевизијске претплате, затим од средстава остварених од одређених накнада које емитери плаћају Републичкој радиодифузној агенцији, односно које оператори плаћају Републичкој агенцији за електронске комуникације, затим од прилога, донација, поклона и помоћи од домаћих и страних правних и физичких лица и из других извора у складу са законом. Из наведеног следи да је оспореним одредбама члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији предвиђено да се за подстицање домаће кинематографије део средстава обезбеђује из радиодифузне делатности и делатности у области електронских комуникација, које су уређене посебним законима. 

Закон о радиодифузији је системски закон у области радиодифузне делатности, којим су уређени услови и начин обављања ове делатности. Овим законом је изричито предвиђен само један извор за обезбеђивање средстава за подстицање домаће кинематографије, и то тако што је чланом 83. став 6. овог закона прописано да део средстава у износу од 1,5% од укупно остварене месечне претплате Радиодифузна установа Србије уплаћује на рачун буџета Републике Србије за развој домаће кинематографије, из чега следи да за наведену намену овим законом није прописана било каква обавеза издвајања дела средстава од накнада које су емитери дужни да плаћају Републичкој радиодифузној агенцији за добијено право за емитовање програма. Напротив, овим законом је гарантована финансијска самосталност ове агенције, и то на тај начин што је предвиђено да приход Агенције чине средства управо од наведених накнада. На тај начин ова агенција самостално финансира свој рад, односно и онај део своје надлежности који се односи на поверене послове у вршењу јавних овлашћења у области радиодифузије у које, између осталог, спада и издавање дозвола емитерима за емитовање програма. Имајући у виду да су Агенцији у области радиодифузије поверена одређена јавна овлашћења, Законом о радиодифузији је прописана обавеза државе да уколико Агенција не оствари планирани приход од накнада за емитовање програма, недостајућа средства обезбеди из буџета, с тим да овакав начин обезбеђивања недостајућих средстава не може утицати на самосталност и независност ове агенције. Обрнуто, уколико Агенција у свом пословању на годишњем нивоу оствари веће приходе од предвиђених расхода, дужна је да ову разлику уплати на рачун буџета Републике Србије, за коју је Законом предвиђено да се распоређује на једнаке делове за следеће намене: за унапређење и развој културе, здравства, просвете и социјалне заштите. Из наведеног следи да овим законом није предвиђено да се од накнада за емитовање програма, које представљају приход Агенције, издваја одређени процентуални део тих средстава за подстицање домаће кинематографије, већ да постоји само обавеза Агенције да разлику између оствареног годишњег прихода по овом основу, у односу на предвиђене расходе уплати на рачун буџета, као и да се део тих средстава усмерава за унапређење и развој културе, али да Агенција није нити може бити надлежна за расподелу буџетских средстава, односно за одређивање којим институцијама културе, за које намене и у ком износу ће ова средства бити распоређена. 

На сличан начин су Законом о електронским комуникацијама, као системским законом у овој области друштвеног живота, уређена питања која се односе на обезбеђивање средстава за рад Републичке агенције за електронске комуникације. Наиме, овим законом је основана наведена агенција као самостална организација са својством правног лица која, између осталог, врши јавна овлашћења у циљу ефикасног спровођења утврђене политике у области електронских комуникација и која је функционално и финансијски независна од државних органа, као и организација и лица која обављају делатност електронских комуникација. Чланом 26. овог закона прописано је да се средства за рад Агенције обезбеђују из прихода које Агенција оствари од накнаде за коришћење нумерације, накнаде за коришћење радио-фреквенција, накнаде за обављање делатности електронских комуникација, као и прихода које Агенција оствари пружањем услуга из своје надлежности, које се плаћају у складу са овим законом , док су чланом 29. Закона одређене накнаде, које се плаћају у складу са овим законом, и то изричито за четири намене: 1) за коришћење нумерације; 2) за коришћење радио-фреквенција; 3) за обављање делатности електронских комуникација и 4) за пружање услуга из надлежности Агенције. За разлику од овако прецизно одређених извора средстава за финансирање рада Агенције, оспореним чланом 19. тачка 4) Закона о кинематографији је прописано да се средства за подстицање домаће кинематографије обезбеђују од 10% средстава остварених од накнада које телекомуникациони оператори плаћају Републичкој агенцији за електронске комуникације, при чему су у наставку спорног члана Закона побројане врсте накнада које се разликују од накнада прописаних чланом 29. Закона о електронским комуникацијама, као системским законом из ове области. Наиме, оспореним чланом 19. тачка 4) Закона као врсте накнада од којих се издваја 10% средстава за подстицање домаће кинематографије предвиђена су средства за добијено право за изградњу, поседовање или експлоатацију јавне телекомуникационе мреже, односно за пружање јавне телекомуникационе услуге, средства остварена од накнаде за коришћење и доделу радио фреквенције, средства остварена по основу издавања сертификата, као и средства остварена на име трошкова техничког прегледа и других трошкова издавања дозвола. Из наведеног следи да су оспореним Законом о кинематографији одређене накнаде из области електронских комуникација које Закон о електронским комуникацијама није прописао. Наиме, ове врсте накнада су биле прописане чланом 19. став 1. Закона о телекомуникацијама, који је престао да важи 8. јула 2010. године, на основу члана 150. став 1. Закона о електронским комуникацијама. На тај начин је у Закон о кинематографији, који је донет у децембру 2012. године, преузета одредба о изворима финансирања Републичке агенције за телекомуникације из Закона о телекомуникацијама који је престао да важи половином 2010. године. 

Поред наведеног, и Законом о електронским комуникацијама је, као и Законом о радиодифузији предвиђена обавеза односне Агенције да средства која представљају разлику прихода и расхода утврђених годишњим финансијским извештајем уплати на одговарајући рачун прописан за уплату јавних прихода буџета Републике Србије, као и да се та средства користе преко надлежног министарства за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва. Из наведеног следи да је Законом о електронским комуникацијама изричито предвиђена намена ових средстава за развој и унапређење електронских комуникација и информационог друштва, а не и за неке друге намене које нису везане за наведене друштвене области, као што је то случај код разлике средстава из области радиодифузије за које је Законом о радиодифузији дозвољена прерасподела из буџета на области културе, здравства, просвете и социјалне заштите. 

Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да се прописаним начином обезбеђења средстава за подстицање домаће кинематографије из члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији, тј. издвајањем дела прихода агенција из области радиодифузне делатности и делатности у области електронских комуникација, нарушава начело јединства правног поретка из члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, имајући у виду да овакав вид издвајања средстава не само да није предвиђен системским законима из ових области, већ се његовим успостављањем нарушавају системска решења из ових закона везана за финансирање агенција којима је законом поверено вршење јавних овлашћења у овим областима. С тим у вези, Уставни суд посебно истиче да наведеним системским законима није предвиђена могућност уређења појединих питања на другачији начин од решења предвиђених у тим законима. 

Поводом наведеног, Уставни суд још једном указује на правни став који је овај суд заузео у својој Одлуци IУз-231/2009 од 22. јула 2010. године, а који се односи на значење Уставом утврђеног начела јединства правног поретка и који гласи: ''Полазећи од одредбе члана 4. став 1. Устава која утврђује начело јединственог правног поретка, као један од основних принципа на којима почива уставноправни систем Републике Србије, Уставни суд указује да иако важећи правни систем у Републици не прави разлику између тзв. органских, основних или других закона који имају јачу правну снагу од осталих, 'обичних' закона, што има за последицу да, сагласно одредби члана 167. Устава, Уставни суд није надлежан да цени међусобну сагласност закона, уставно начело јединства правног поретка налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања''. 

У погледу начина финансирања рада Републичке радиодифузне агенције и Републичке агенције за електронске комуникације, који су прописани Законом о радиодифузији и Законом о електронским комуникацијама, Уставни суд указује да се средства за рад наведених агенција обезбеђују из прихода које агенције остваре од накнада утврђених овим законима и прихода које остваре пружањем услуга из своје надлежности. На тај начин агенције, као посебни органи преко којих се остварује регулаторна функција у овим областима друштвеног живота, самостално обезбеђују средства за свој рад, што значи да се не финансирају из буџетских средстава, односно да прописани начин финансирања представља обезбеђење њихове финансијске независности. Финансијска независност ових агенција представља битан сегмент у остваривању њихове функционалне независности, тј. независности од других државних органа и организација у вршењу јавних овлашћења која су им на основу закона поверена. Наиме, ове агенције су основане законом, као самосталне организације које су независне од државних органа и које су изузете из постојеће структуре државне управе управо ради обезбеђивања вишег степена самосталности и независности у вршењу поверених јавних овлашћења, јер се на тај начин обезбеђује већи степен ефикасности деловања у областима радиодифузије и електронских комуникација и неопходно дистанцирање од политичких утицаја, односно због тога што остваривање циљева због којих су агенције основане није могуће на бољи начин остварити оснивањем неке посебне организације у саставу државне управе, односно министарства. 

Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да се предвиђеним начином финансирања подстицаја домаће кинематографије из члана 19. тач. 3) и 4) оспореног Закона, тј. издвајањем дела средстава из накнада које су агенције оствариле у домену вршења поверених јавних овлашћења, нарушава финансијска независност ових агенција, имајући у виду да се оно што је одређено као њихов аутономни приход системским законима из области радиодифузије и електронских комуникација, процентуално умањује на основу другог закона, у конкретном случају из области кинематографије, а што може постати основ за захватање из прихода које ове агенције остварују и за неке друге намене на основу посебних закона. Како је већ речено да финансијска самосталност представља један од суштинских елемената којим је опредељен положај ових агенција у закону, то Уставни суд налази да се прописивањем обавезног издвајања дела прихода Републичке радиодифузне агенције и Републичке агенције за електронске комуникације за подстицање домаће кинематографије, доводи у питање њихов Уставом утврђени положај ималаца јавних овлашћења, као посебних регулаторних тела, утврђен чланом 137. став 3. Устава. 

Уставни суд такође указује да средства опредељена оспореним одредбама члана 19. тач. 3) и 4) Закона, како је већ наведено, представљају део прихода агенција, која по својој правној природи нису буџетска средства (осим дела средстава који представља разлику између остварених прихода и предвиђених расхода на годишњем нивоу пословања агенција, који оне уплаћују на рачун буџета), тако да се на предвиђен начин врши подстицање домаће кинематографије, као вид остваривања општег интереса у области кинематографије, супротно одредби члана 10. став 3. Закона о кинематографији, којим је изричито прописано да се средства за остваривање општег интереса у овој области обезбеђују у буџету Републике Србије. 

И на крају, Уставни суд још једном указује на неприменљивост оспорене одредбе члана 19. тачка 4) Закона, имајући у виду да су овом законском одредбом предвиђене другачије врсте накнада које се плаћају Републичкој агенцији за електронске комуникације од оних предвиђених важећим Законом о електронским комуникацијама, тако да се не може одредити од ког дела својих прихода је ова агенција дужна да издвоји 10% средстава. 

На основу свега изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци. 

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији престај у да важ е даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије'' . 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

Весна Илић Прелић