Преглед документа IУз-920/2012 Word документ

Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, др Агнеш Картаг Одри, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. децембра 2013. године, донео је 

Утврђује се да одредбе члана 38. Закона о министарствима („Службени гласник РС“, бр. 72/12 и 76/13) нису у сагласности са Уставом. 

Уставном суду поднет је предлог за оцену уставности одредаба члана 38. Закона о министарствима („Службени гласник РС“, бр. 72/12 и 76/13). 

У предлогу се наводи да оспорени члан 38. Закона није у сагласности са одредбама чл. 21, 36, 53. и 60. Устава Републике Србије. Предлагач сматра да се оспореним одредбама практично у Закон уводи решење за појединачне случајеве, те да временско ограничење важења овог решења и чињеница да се оно односи само на ужу групу људи, а не erga omnes, показује да се у овом случају у пракси не ради о општем правном акту, већ у суштини о појединачном, па самим тим и о неједнаком поступању, односно о дискриминацији лица на које се спорно решење и односи. Предлагач даље наводи да је, супротно Уставу, оспореним одредбама Закона уведено „тотално произвољно оцењивање резултата рада државног службеника на положају“, без икаквих критеријума или јасних мерила, док истовремено у важећим законима и прописима, који су у примени у Републици Србији, постоје детаљно прописани начин и мерила за оцењивање рада државних службеника у оквиру поступка ванредног оцењивања. Наиме, предлагач сматра да је у случајевима ванредног оцењивања могућност дискриминације и тоталног волунтаризма искључена или бар изузетно смањена, а што није случај са решењем из оспореног члана 38. Закона. 

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је доставио наведени предлог Народној скупштини на одговор 5. марта 2012. године. Народна скупштина је доставила одговор Уставном суду 18. марта 2012. године. У одговору се, поред осталог, наводи да се одредбама члана 38. Закона државни службеници на положају не доводе у неравноправан положај у односу на друге државне службенике, с обзиром на то да се ове одредбе односе на све државне службенике који се налазе у истој правној ситуацији, односно на државне службенике који су на положају и према којима руководилац органа у коме остварују права и дужности као државни службеници на положају, може, под једнаким условима за све, предложити Влади разрешење државног службеника на положају уколико није остварио резултате рада, у року од 45 дана од дана ступања на снагу Закона о министарствима. Стога, предлагач сматра да се оспореним одредбама члана 38. Закона не доводи у питање једнакост пред Уставом и законом по било ком основу, гарантована чланом 21. став 3. Устава, као и да се државном службенику на положају на кога се примењују одредбе члана 38. Закона, јемчи заштита права из члана 36. став 2. Устава, будући да се против решења Владе може покренути управни спор. Предлагач на крају закључује да то што су оспорене одредбе примењене „само на два конкретна случаја“ не доводи у питање општост законских одредби, већ напротив представља рестриктиван приступ руководиоца органа приликом предлагања Влади престанка рада државних службеника на положају, уз савесну процену резултата њиховог рада и доношење решења о престанку рада само у оправданим случајевима. 

Након општих избора у мају 2012. године, новоизабрана Народна скупштина донела је нови Закон о министарствима, на седници одржаној 26. јула 2012. године. Истог дана Закон је објављен у „ Службеном гласнику Републике Србије“, број 72/12, када је и ступио на снагу. Овим законом образована су министарства и посебне организације и утврђен њихов делокруг. Оспорене одредбе члана 38. Закона налазе се у Делу V Закона, под називом „Прелазне и завршне одредбе“ и њима је прописано: да министар може, у року од 45 дана од дана ступања на снагу овог закона, предложити Влади разрешење државног службеника на положају, уколико државни службеник на положају није остваривао резултате у свом раду (став 1.); да Влада утврђује престанак рада на положају решењем које садржи разлоге због којих је рад на положају престао (став 2.); да п ротив решења из става 2. овог члана жалба није допуштена али да може да се покрене управни спор (став 3.); да ће у случају из става 2. овог члана, Влада, на предлог министра, поставити вршиоца дужности државног службеника на положају који ће обављати послове до постављења државног службеника на положају у складу са законом (став 4.). 

Законом о изменама и допунама Закона о министарствима („Службени гласник РС“, број 76/13), који је донела Народна скупштина на седници одржаној 29. августа 2013. године, нису извршене никакве измене и допуне оспореног члана 38. Закона. 

За оцену уставности оспорених одредаба члана 38. Закона, према оцени Уставног суда, од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да су п ред Уставом и законом сви једнаки и да је з абрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да се ј емчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.); да се јемчи право на рад, у складу са законом (члан 60. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, систем у области радних односа и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 8. и 16.); да послове државне управе обављају министарства и други органи државне управе одређени законом, те да се послови државне управе и број министарстава одређују законом (члан 136. ст. 2. и 3.). 

Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања у овом предмету , Уставни суд је имао у виду и поједине одредбе Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“ , бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 и 104/09), којима је прописано: да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1. став 2.); да државни службеник одговара за законитост, стручност и делотворност свога рада (члан 6. став 1.); да је положај радно место на коме државни службеник има овлашћења и одговорности везане за вођење и уск лађивање рада у државном органу, да се положај стиче постављењем од Владе или другог државног органа или тела (члан 33.); да Влада поставља на положај помоћника министра, секретара министарства, директора органа управе у саставу министарства, помоћника директора органа управе у саставу министарства, директора посебне организације, заменика и помоћника директора посебне организације, директора службе Владе, заменика и помоћника директора службе Владе, заменика и помоћника Генералног секретара Владе, Републичког јавног правобраниоца, заменика Републичког јавног правобраниоца и начелника управног округа (члан 34. став 1.); да државном службенику престаје рад на положају кад протекне време на које је постављен, ако поднесе писмену оставку, ако ступи на функцију у државном органу, органу аутономне покрајине или локалне самоуправе, ако буде укинут положај, ако му радни однос престане навршењем радног века или његовим писменим отказом, или ако буде разрешен (члан 76.); да се државни службеник разрешава с положаја ако му радни однос престане због – осуде на казну затвора од најмање шест месеци, коначног решења којим му је изречена дисциплинска казна престанка радног односа, коначног решења којим му је одређена о цена „не задовољава“ на ванредном оцењивању, спровођења иницијативе за разрешење на основу мере јавног објављивања препоруке за разрешење коју изрекне Агенција за борбу против корупције или из других разлога предвиђених општим прописима о раду којима се уређује престанак радног односа независно од во ље запосленог и воље послодавца, да се државни службеник разрешава с положаја и ако му два пута, али не узастопно, коначн им решењем буде одређена оцена „не задовољава“, као и ако орган или тело надлежно за постављење државног службеника прихвати јавну препоруку Заштитника грађана (члан 78.); да се престанак рада на положају утврђује решењем које доноси државни орган или тело надлежно за постављење државног службеника, у року од осам дана од дана наступања разлога због к ојих је рад на положају престао, да решење садржи и разлоге због којих је рад на положају престао и дан кад је престао рад на положају , да против решења жалба није допуштена, али може да се покрене управни спор (члан 79.); да државни службеник који је разрешен из разлога наведених у члану 78. став 2. овог закона постаје нераспоређен (члан 80. став 2.); да је циљ оцењивања откривање и отклањање недостатака у раду државних службеника, подстицање на боље резултате рада и стварање услова за правилно одлучивање о напре довању и стручном усавршавању, да се при оцењивању вреднују мерила за оцењивање, и то – резултати постигнути у извршавању послова радног места и постављених циљева, самосталност, стваралачка способност, предузимљивост, прецизност и савесност, сарадња са другим државним службеницима и остале способности које захтева радно место (члан 82. ст. 1. и 2.); да се државном службенику чији су резултати постигнути у извршавању послова радног места и постављених циљева у једном кварталу вредновани најнижом оценом одређује оцена „не задовољава“, да се државни службеник из става 1. овог члана упућује на ванредно оцењивање (члан 84а); да државни службеник коме је одређена оцена „не задовољава“ може бити упућен н а додатно стручно оспособљавање, да се у сваком случају, он ванредно оцењује протеком 30 радних дана од дана коначности решења којим му је одређена оцена „не задовољава“ (члан 85.); да државном службенику коме на ванредном оцењивању буде одређена оцена „не задовољава“ престаје радн и однос даном коначности решења, те да се решењем којим је на ванредном оцењивању одређена оцена „не задовољава“ утврђује и да државном службенику престаје радни однос (члан 86. ст. 2 и 3.). 

Полазећи од изложеног уставноправног оквира, који је од значаја за разматрање спорних уставноправних питања у овом предмету, а посебно од одредаба члана 97. тачка 16. и члана 136. став 3. Устава, Уставни суд констатује да је Народна скупштина овлашћена да законом образује министарства и посебне организације и утврди њихов делокруг. Сагласно наведеном, Скупштина је Законом о министарствима одредила број и називе министарстава и посебних организација и уредила послове државне управе које они обављају. Прелазним и завршним одредбама чл. 33. до 37. овог закона уређена су уобичајена питања која се односе на прелазни режим којим се одређује (разрешава) правни положај министарстава и посебних организација које су образоване на основу претходно важећег Закона о министарствима и који су обављали послове државне управе до ступања на снагу овог закона, као и преузимање запослених и постављених лица, права, обавеза предмета, опреме, средстава за рад и архиве министарстава, односно посебних организација које су престале са радом. Тако су одредбама чл. 33. до 35. Закона најпре одређена министарства и посебне организације које настављају рад у складу са делокругом утврђеним овим законом, било под истим или под промењеним називом, затим су одређена министарства која даном ступања на снагу овог закона почињу да раде према положају и са делокругом утврђеним овим законом, и на крају су одређена министарства која даном ступања на снагу овог закона престају да раде. Одредбама члана 36. овог закона, чија садржина је такође уобичајена за предмет оваквог закона због мењања броја и делокруга министарстава и посебних организација, прописана је обавеза појединих новообразованих министарстава да због обједињавања одређених послова државне управе преузму од постојећих министарстава и посебних организација запослена и постављена лица, као и права и обавезе, предмете и опрему за рад и архиву, због тога што су послови државне управе које су они обављали, на основу овог закона, прешли у делокруг новоформираних министарстава. У овом делу Закона Влада је овлашћена и да оснује посебне службе за обављање послова у вези са питањима од значаја за Аутономну покрајину Косово и Метохија, људска и мањинска права, цркве и верске заједнице и дијаспору (члан 37. Закона) и одређен je рок за усклађивање правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у министарствима са одредбама овог закона (члан 40. Закона). Наведене одредбе представљају типичне одредбе прелазног карактера које закони којим се образују министарства и одређује њихов делокруг садрже и којима се обезбеђује да се након промене броја и делокруга министарстава и посебних организација омогући неометано вршење послова и задатака који су им стављени у делокруг на основу новог закона. 

Међутим, Уставни суд констатује да се, поред наведених тзв. типичних одредаба прелазног карактера, којима се регулише правни положај министарстава и посебних организација које су образоване у складу са претходно важећим законом из ове области, у овом делу Закона налазе и решења која се не односе на питања која се уобичајено уређују одредбама прелазног карактера оваквих закона, нарочито имајући у виду предмет уређења овог закона који се односи на образовање министарстава и посебних организација и на утврђивање њиховог делокруга, како то изричито стоји у члану 1. Закона. Наиме, у конкретном случају, реч је управо о решењима из оспореног члана 38. Закона којим су уређена одређена питања која се односе на радноправни статус једне категорије државних службеника тј. затечених државних службеника на положају у министарствима. Тако је ставом 1. овог члана Закона дато овлашћење министру да може „у року од 45 дана од дана ступања на снагу овог закона, предложити Влади разрешење државног службеника на положају, уколико државни службеник није остварио резултате у свом раду“. На основу овог предлога, Влада утврђује престанак рада на положају решењем које садржи разлоге због којих је рад на положају престао, а против овог решења жалба није дозвољена, већ се против њега може покренути управни спор (ст. 2. и 3. члана 38. Закона). Одредбом става 4. овог члана Закона дато је овлашћење Влади да, на предлог министра, на упражњено радно место на положају постави вршиоца дужности државног службеника на положају који ће обављати послове до постављења државног службеника на положају у складу са законом. Из наведених одредаба Закона следи да се ради о одредбама темпоралног карактера и да се њима уређује посебан начин разрешења и престанак рада затеченог државног службеника на положају у министарству. 

Поводом наведеног, Уставни суд најпре констатује да уношење одредаба овакве садржине у Закон о министарствима, само по себи не чини те одредбе неуставним, али свакако у номотехничком смислу представља одступање од правила израде законских текстова. С тим у вези Уставни суд указује да начело правне сигурности налаже да материја уређена законом буде одређена, односно одредива називом закона и дефинисањем предмета закона, како би лица на која се закон односи унапред дошла до сазнања где су регулисана питања од значаја за остваривање њихових права и обавеза. 

Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да су одредбама члана 38. Закона уређена одређена питања из радноправног статута државних службеника на положају, која представљају одступање од предмета уређења Закона о министарствима, имајући у виду да се овим законом из домена радноправног статуса државних службеника уобичајено регулише само правни институт преузимања државних службеника, услед обједињавања послова или престанка рада појединих министарстава или посебних организација, а не и питања која се односе на разрешење и престанак рада затечених државних службеника на положају. 

Међутим, оно што је за оцену Уставног суда одлучујуће у овом предмету, јесте питање да ли су предвиђена решења из члана 38. Закона у сагласности са Уставом. Стога, полазећи од садржине оспорених решења из овог члана Закона, Уставни суд је нашао да се у овом уставносудском предмету као спорна постављају два основна питања: 1) да ли је оспореним решењима из члана 38. Закона дошло до повреде уставног начела о јединству правног поретка из члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, и 2) да ли се предвиђеним решењима крши једно од основних начела Устава у остваривању људских и мањинских права, начело једнакости свих пред Уставом и законом, утврђено чланом 21. став 1. Устава. 

У погледу разматрања повреде јединства правног поретка из члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, Уставни суд најпре констатује да правни поредак одражава своје јединство регулисањем друштвених односа тако што се обезбеђује да сви акти и све норме које га чине буду у складу и да дејствују у истом правцу, испуњавајући одговарајућу друштвену функцију – заштиту основних права и интереса појединаца, са једне стране , односно заштиту и остваривање интереса друштва као целине, са друге стране. 

Полазећи од наведеног става, Уставни суд је утврдио да су Законом о државним службеницима (који је lex specialis у односу на Закон о раду ) уређена права и дужности државних службеника, а тиме и услови и начин заснивања и престанка радног односа у државним органима и организацијама и њихова права и дужности из радног односа. То даље значи да су овим законом, као посебним законом из области радних односа, на системски начин уређена питања која се односе на права, обавезе и одговорности из радног односа лица која су запослена у државним органима и организацијама, као и њиховим службама, а која имају истог послодаваца – Републику Србију, укључујући и питања која се односе на разрешење државних службеника на положају и њихов престанак рада. Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да се овај закон, пре свега, односи на државне службенике запослене у министарствима и посебним организацијама. 

Како би се утврдило да ли је оспореним одредбама члана 38. Закона о министарствима дошло до повреде уставног начела јединства правног поретка, неопходно је утврдити: да ли је оспореним одредбама Закона разрешење затеченог државног службеника на положају уређено на другачији начин од системских решења предвиђених Законом о државним службеницима, затим да ли је Законом о државним службеницима изричито предвиђена могућност уређења појединих питања посебним законом на другачији начин од оног који је прописан тим законом и ако јесте, под којим условима, и на крају, да ли постоји оправдан легитимни циљ за такво прописивање. 

Поводом одговора на прво питање, Уставни суд најпре констатује да је престанак рада државних службеника на положају уређен одредбама чл. 76. до 81. Закона о државним службеницима, и то тако што су најпре одређени сви разлози за престанак рада државног службеника на положају, а један од њих је и разрешење државног службеника на положају. Надаље, овим законом су прописани разлози за разрешење државног службеника на положају, и то чланом 78. Закона, којим је предвиђено да се државни службеник разрешава с положаја ако му радни однос престане због: 1) осуде на казну затвора од најмање шест месеци, 2) коначног решења којим му је изречена дисциплинска казна престанка радног односа, 3) коначног решења којим му је одређена оцена „не задовољава“ на ванредном оцењивању, 4) спровођења иницијативе за разрешење на основу мере јавног објављивања препоруке за разрешење коју изрекне Агенција за борбу против корупције или 5) из других разлога предвиђених општим прописима о раду којима се уређује престанак радног односа независно од воље запосленог и воље послодавца. 

Поред наведених разлога, када државном службенику престаје радни однос у државном органу, Законом су одређена и два случаја разрешења државног службеника са положаја, када му не престаје радни однос, већ исти остаје нераспоређен, и то ако му два пута, али не узастопно, коначним решењем буде одређена оцена „не задовољава“, као и ако орган или тело надлежно за постављење државног службеника прихвати јавну препоруку Заштитника грађана. Државни службеник који је остао нераспоређен, остварује сва права из радног односа у државном органу чији је руководилац донео решење којим је постао нераспоређен и има право на накнаду плате према закону којим се уређују плате у државним органима. Међутим, овакав статус нераспоређеног државног службеника је Законом ограничен на два месеца, тако да уколико државни службеник у том периоду не буде распоређен на друго радно место, тек му након истека тог рока престаје радни однос у државном органу. Уколико државном службенику престане рад на положају, то се утврђује решењем које доноси државни орган или тело надлежно за његово постављење, у року од осам дана од дана наступања разлога због којих је рад на положају престао. Решење мора да садржи разлоге због којих је рад на положају престао и дан када је рад на положају престао, а против овог решења није допуштена жалба, али се може покренути управни спор. 

Из наведених одредаба Закона о државним службеницима следи да овим законом није предвиђен као разлог за разрешење државног службеника на положају, неостваривање резултата у раду државног службеника без спроведеног поступка оцењивања, на начин како је то прописано оспореном одредбом члана 38. став 1. Закона о министарствима. Уз то, Законом о државним службеницима резултати рада државног службеника (како на положају тако и на извршилачком радном месту), представљају само један сегмент у оцењивању државног службеника, чији циљ је откривање и отклањање недостатака у раду државних службеника, подстицање на боље резултате рада и стварање услова за правилно одлучивање о напредовању и стручном усавршавању. Једно од мерила које се вреднује у поступку оцењивања представљају и резултати постигнути у извршавању послова радног места и постављених циљева, што највише одговара појму „остваривање резултата рада“, које је предвиђено оспореном одредбом члана 38. став 1. Закона. Међутим, поред овог мерила, при оцењивању се вреднују и други елементи, као што су: самосталност, стваралачка способност, предузимљивост, прецизност и савесност, сарадња са другим државним службеницима и остале способности које захтева радно место. Тек на основу вредновања свих ових елемената државном службенику се одређује оцена на годишњем нивоу. Стога су Законом о државним службеницима као разлози за престанак рада на положају и разрешење државног службеника на положају, предвиђени и случајеви који представљају последицу спроведеног поступка оцењивања (свих мерила, а не само резултата рада), а у коме је државни службеник добио оцену „не задовољава“, и то под условима прописаним овим законом. Наиме, овим законом су предвиђене две различите ситуације у којима државни службеник на положају сноси последице због добијене оцене „не задовољава“. У првој ситуацији, рад државног службеника на положају, који је током редовног оцењивања на годишњем нивоу добио оцену „не задовољава“, ванредно се оцењује у року од 30 радних дана од дана коначности решења којим му је одређена оцена „не задовољава“, а у случају да му у и у ванредном оцењивању буде одређена иста оцена, престаје му радни однос даном коначности тог решења, што значи да одређивање оцене „не задовољава“ у поступку ванредног оцењивања представља разлог за престанак радног односа државног службеника на положају. У другој ситуацији, државни службеник на положају коме је два пута, али не узастопно, у поступку оцењивања одређена оцена „не задовољава“, разрешава се с положаја, али он тада постаје нераспоређен и не престаје му радни однос у државном органу. 

Полазећи од свега наведеног, Уставни суд констатује да се оспореном одредбом члана 38. став 1. Закона одступа од поступка оцењивања државног службеника на положају на начин предвиђен Законом о државним службеницима и уводи један нови разлог за разрешење државног службеника на положају – „неостваривање резултата у свом раду“, који није предвиђен Законом о државним службеницима. То значи да је одговор на прво постављено питање позитиван, односно да су оспореним одредбама члана 38. Закона о министарствима питања разрешења државног службеника на положају и престанка његовог рада на положају уређена другачије него што је то прописано одговарајућим одредбама Закона о државним службеницима. Наиме, оспореним одредбама Закона се у суштини не установљава опште правило, већ својеврсно индивидуално правило, које се као изузетак од општег режима утврђеног у Закону о државним службеницима, односи на једну конкретну ситуацију, само на одређен број лица и са ограниченим временским трајањем. 

Пошто је Уставни суд констатовао да постоји различито уређивање истих питања у оспореном Закону и Закону о државним службеницима, следећи корак у оцени уставности прописаних решења из оспореног Закона односи се на утврђивање чињенице да ли је Законом о државним службеницима, као системским законом из ове области, дозвољено различито уређивање појединих питања посебним законом. Поводом наведеног, Уставни суд констатује да је одредбом члана 1. став 2. Закона о државним службеницима предвиђена могућност уређења појединих права и дужности државних службеника посебним законом на другачији начин од предвиђеног тим законом. Међутим, наведена могућност није апсолутна, јер је истом одредбом Закона о државним службеницима прописано да се то може учинити само онда ако то произлази из природе послова конкретног државног органа. Тиме је, према схватању Уставног суда, одступање у уређењу појединих питања која се односе на права и дужности државних службеника дозвољено само уколико се оно односи на специфичну врсту послова који се обављају у појединим државним органима, односно у конкретном случају у појединим државним органима управе (попут послова полиције, царине и сл.). 

Полазећи од изложеног, Уставни суд је стао на становиште да, иако је чланом 1. став 2. Закона о државним службеницима прописано да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и другачије ако то произлази из природе њиховог посла, оспорено решење из члана 38. Закона не може представљати овакво законом допуштено одступање од системских решења, јер се, у конкретном случају не ради о одређеним правима и дужностима државних службеника која произлазе из специфичне природе посла државног органа у коме су запослени, већ о регулисању начина престанка рада на положају државних службеника у министарствима и посебним организацијама у одређеном временском периоду, без обзира на природу послова које обављају. 

Поводом наведеног, Уставни суд још једном истиче став који је овај суд заузео у својој Одлуци IУз-231/2009 од 22. јула 2010. године („Службени гласник РС“, број 89/10), а који се односи на значење Уставом утврђеног начела јединства правног поретка и који гласи: „Полазећи од одредбе члана 4. став 1. Устава која утврђује начело јединственог правног поретка, као један од основних принципа на којима почива уставноправни систем Републике Србије, Уставни суд указује да иако важећи правни систем у Републици не прави разлику између тзв. органских, основних или других закона који имају јачу правну снагу од осталих, обичних закона, што има за последицу да, сагласно одредби члана 167. Устава, Уставни суд није надлежан да цени међусобну сагласност закона, уставно начело јединства правног поретка налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду испоштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност др угачијег уређивања истих питања“. 

Поводом разлога за оспоравање одредаба члана 38. Закона у односу на Уставом утврђен принцип једнакости свих пред Уставом и законом из члана 21. став 1. Устава, Уставни суд најпре констатује да неједнако поступање (дискриминација), у најширем смислу речи, представља другачије третирање лица у истим или сличним ситуацијама без објективног и разумног оправдања, при чему непостојање објективног и разумног оправдања значи да разликовање у питању не тежи легитимном циљу или да не постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља чијој се реализацији тежи. 

Полазећи од наведене дефиниције дискриминације, Уставни суд налази да је у овом случају неопходно утврдити да ли се оспореним одредбама члана 38. Закона успоставља другачији третман према државном службенику затеченом на положају у тренутку ступања на снагу оспореног Закона приликом његовог разрешења у односу на другог државног службеника на положају у истој правној ситуацији и ако такав третман постоји, да ли за његово прописивање постоји објективно и разумно оправдање или не. 

Поводом успостављања другачијег правног третмана, Уставни суд је констатовао да се оспорено решење из члана 38. Закона односи само на државне службенике који су затечени на положајима у тренутку ступања на снагу оспореног Закона, тј. 26. јула 2012. године, затим да се разлог за разрешење ових државних службеника на положају (неостваривање резултата у свом раду) разликује од свих разлога за разрешење који су прописани чланом 78. Закона о државним службеницима, као и да је право министра да предложи разрешење по наведеном основу временски ограничено на 45 дана од дана ступања на снагу оспореног Закона, тј. до 10. септембра 2012. године. Из наведеног следи да је само у периоду од 26. јула до 10. септембра 2012. године државном службенику могао престати рад на положају, уколико је министар „оценио“ да државни службеник на положају није остваривао резултате свога рада, док се на све друге државне службенике на положају у министарствима пре и после наведеног временског периода односе разлози за разрешење прописани Законом о државним службеницима и спроводи поступак за утврђивање престанка рада на положају сагласно истом закону. Значи, другачији третман према државним службеницима на положају на које се односе оспорене одредбе Закона постоји у једном временски ограниченом периоду (45 дана), у односу на државне службенике истих министарстава који се налазе или ће се наћи у истој правној ситуацији приликом одлучивања о њиховом разрешењу. 

Други вид неједнаког поступања огледа се у различитом третману затеченог државног службеника на положају у министарству у односу на затеченог државног службеника постављеног на положај у други државни орган и организацију у истом временском периоду, односно након спроведених председничких и општих избора. Наиме, сагласно члану 2. став 1. Закона о државним службеницима, државни службеник је лице чије се радно место састоји од послова из делокруга органа државне управе, судова, јавних тужилаштава, Републичког јавног правобранилаштва, служби Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда и служби органа чије чланове бира Народна скупштина (у даљем тексту: државни органи) или с њима повезаних општих правних, информатичких, материјално-финансијских, рачуноводствених и административних послова. То значи да у свим наведеним државним органима постоје и државни службеници на положају. Међутим, оспореним законским решењем се издваја само једна група државних службеника на положају (у министарствима) чији резултати рада се процењују у року од 45 дана и којима у зависности од тога може престати рад на положају, док се на све остале државне службенике на положају (у другим државним органима и организацијама) примењују одредбе Закона о државним службеницима, које се односе на разрешење и престанак рада на положају. 

Сагласно наведеном, Уставни суд констатује да у истој правној ситуацији постоји неједнако поступање (различит третман) према државним службеницима на положају на које се односе оспорене одредбе члана 38. Закона у односу на остале државне службенике на положају. 

Међутим, као што је већ истакнуто, разлике у погледу уживања неког права утврђеног законом унутар једне групе лица у истој или сличној правној ситуацији не представљају неједнако поступање уколико за то разликовање постоји објективно и разумно оправдање. Да би се утврдило да ли је за прописивање неједнаког поступања у случају предвиђеном одредбама члана 38. оспореног Закона постојало објективно и разумно оправдање, Уставни суд је најпре пошао од констатације да постојање објективног и разумног оправдања за успостављање различитог поступања мора да буде у функцији постизања одређеног легитимног циља, односно да постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља чијој се реализацији тежи у конкретној ситуацији. Сагласно наведеном, Уставни суд не налази да постоји пропорционалност између онога што је прописано оспореним одредбама члана 38. Закона (употребљено средство) – престанак рада државног службеника на положају и циља коме се тежи – несметано и ефикасно функционисање успостављених министарстава, односно да је овај циљ могао бити постигнут другим мање рестриктивним мерама од предвиђене, која у крајњој линији може имати за последицу и престанак радног односа лица на које се односи. 

Уставни суд даље истиче да је у непосредној вези са обезбеђивањем уставног начела једнакости свих пред Уставом и законом још једно од основних начела Устава – начело владавине права, односно повиновање власти Уставу и закону. Наиме у конкретном случају неопходно је дати одговор на питање докле сеже слобода законодавца у уређивању појединих питања. Полазећи од наведеног, Уставни суд констатује да надлежност Републике Србије утврђена у одредби члана 97. тачка 8. Устава у области радних односа, не представља само овлашћење Републике Србије да преко свог законодавног органа, тј. Народне скупштине законом уреди систем радних односа (што подразумева и радни однос у државним органима са свим својим специфичностима), а у оквиру тога и онај њен сегмент који се односи на посебна правила о разрешењу државних службеника на положају, односно о престанку њиховог рада на положају, већ истовремено и обавезу законодавца да ти закони морају испуњавати одређене стандарде који се тичу општости, квалитета, трајања и извесности норми, који морају бити у функцији обезбеђивања владавине права и једнакости свих пред законом. 

Поводом наведеног, Уставни суд још једном подсећа на став који је изнео у више својих одлука (нпр. IУз-27/2009, IУз-107/2011, IУз-299/2011 и др.) поводом квалитета законских норми, а полазећи од става Европског суда за људска права израженог поводом одређивања „аутономног појма закона“, који гласи: „да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу тај закон, односно његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве, тако да субјекти на које се закон односи могу ускладити своје понашање са законом“, како не би због непрецизних, али и недостатних норми били ускраћени у остваривању својих зајемчених права или правних интереса. Уставни суд такође указује да Европски суд за људска права није утврдио само аутономни појам закона у смислу Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, већ је у појединим својим одлукама указао и на одређена својства која морају карактерисати законе и друге опште акте земље потписнице Европске конвенције. Наиме, Европски суд за људска права је мишљења да се израз „закон“ не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права, а његове норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве (вид. предмет „Silver and Others v. The United Kingdom“, представке бр. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, пресуда од 25. марта 1983. године; предмет „Sunday Times v. The United Kingdom“, представка број 6538/74, пресуда од 26. априла 1979. године, предмет „ Hasan and Chaush v. Bulgaria“, представка број 30985/96, пресуда од 26. октобра 2000. године). 

Полазећи од наведених ставова, Уставни суд указује да су оспореним одредбама члана 38. Закона управо доведени у питање наведени стандарди који морају бити поштовани зарад обезбеђења уставних начела владавине права, правне сигурности и једнакости свих пред Уставом и законом. Најпре, оспорене одредбе члана 38. Закона, као што је већ наведено, нису опште, јер се не односе на неодређени број случајева, већ напротив , на тачно одређен случај и одређен круг лица (разрешење затеченог државног службеника на положају у тренутку ступања на снагу оспореног Закона, и то само државних службеника на положају у министарствима); оспорене одредбе затим нису у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве, јер се њима не омогућава затеченим државним службеницима на положају да имају сазнање о томе шта се подразумева под појмом „остваривање резултата у свом раду“, шта ће се вредновати у њиховом раду у року од 45 дана од дана ступања на снагу овог закона, да ли се вредновање министра о резултатима њиховог рада односи само на период рада на положају од 45 дана од дана ступања на снагу овог закона, или се вреднује и њихов рад пре овог времена, као и на који начин министар спроводи поступак вредновања њиховог рада. Све наведено онемогућава затечене државне службенике на положају да своје понашање ускладе са законом, како би заштитили своја права из радног односа и спречили негативне последице које се у овом случају односе на престанак рада на положају, који Влада само утврђује на основу предлога за разрешење надлежног министра. 

Уставни суд на крају налази, да оспорене одредбе члана 38. Закона нису у складу ни са законом утврђеним начелима о непристрасном и професионалном обављању јавних функција у државним органима и организацијама. Наиме, Суд подсећа да су Законом о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07 и 95/10) утврђена начела деловања органа државне управе, са циљем њене професионализације и деполитизације, међу којима значајно место заузимају самосталност и законитост, стручност, непристрасност и политичка неутралност (чл. 7. и 8. овог закона), а која истовремено представљају и начела деловања државних службеника. Тако је чланом 5. Закона о државним службеницима прописано да је државни службеник дужан да поступа у складу са Уставом, законом и другим прописом, према правилима струке, непристрасно и политички неутрално, као и да у свом раду не сме да изражава и заступа своја политичка уверења. Такође, сагласно закону, државни службеници се постављају на положај на период од пет година, за разлику од Владе чији мандат износи четири године, чиме се додатно штити принцип независности и политичке неутралности државне управе, односно државних службеника у обављању послова државне управе. Из наведеног следи да је јасна интенција Устава и наведених системских закона да промена састава Владе аутоматски не води и персоналној промени државних службеника на положају који обављају послове државне управе. Стога, Уставни суд констатује да уношење ad hoc законских норми које се односе само на престанак рада на положају одређене групе лица, и у одређеном периоду, попут оспорених одредби члана 38. Закона, не подупире већ доводи у питање наведена начела на којима се темељи рад државне управе, која је Уставом (члан 136. став 1.) дефинисана као „самостална и везана Уставом и законом“.

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је оценио да су одредбе члана 38. Закона о министарствима у супротности са одредбама члана 3. Устава, којима је утврђено начело владавине права, члана 4. став 1. и члана 194. став 1. Устава, којима је утврђено јединство правног поретка и члана 21. став 1. Устава, којим је утврђена једнакост свих пред Уставом и законом. 

Како је Уставни суд утврдио да одредбе члана 38. Закона о министарствима нису у сагласности са наведеним одредбама Устава, то се није упуштао у оцену уставности оспореног члана Закона и у односу на члан 36. Устава, којим је утврђено право на једнаку заштиту права и на правно средство, на члан 53. Устава, којим је утврђено право грађана на управљање јавним пословима и на члан 60. Устава, којим је утврђено право на рад, посебно имајући у виду да подносилац предлога није изнео конкретне разлоге за оспоравање члана 38. Закона у односу на наведене уставне одредбе. 

Имајући у виду све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), донео Одлуку као у изреци. 

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 38. Закона о министарствима („Службени гласник РС“, бр. 72/12 и 76/13) престају да важ е даном објав љивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“. 

ПРЕДСЕДНИК 

УСТАВНОГ СУДА 

др Драгиша Б. Слијепчевић