Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 21. марта 2013. године, донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да одредба члана 2. став 2. Закона о сахрањивању и гробљима ("Службени гласник СРС", бр. 20/77 и 24/85 и „Службени гласник РС“, бр. 53/93, 67/93, 48/94 и 101/05) није у сагласности са Уставом и Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода.
2. Одбија се захтев за утврђивање неуставности одредаба члана 2. став 1. и члана 11. став 2. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Поводом иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 11. став 2. Закона о сахрањивању и гробљима ("Службени гласник СРС", бр. 20/77 и 24/85 и „Службени гласник РС“, бр. 53/93, 67/93, 48/94 и 101/05), Уставни суд је, на седници одржаној 12. јула 2012. године, донео Решење IУз-27/2009 којим је покренуо поступак за утврђивање неуставности наведене одредбе Закона. Како је ова одредба по оцени Уставног суда, у логичкој и правној вези са основним одредбама оспореног Закона, Уставни суд је, на основу овлашћења из члана 175. став 2. Устава Републике Србије и члана 50. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), истим решењем, по сопственој иницијативи, покренуо поступак за оцену уставности одредаба члана 2. Закона.
Полазећи од релевантних одредаба Устава и одредаба Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ-Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05), Уставни суд је у вези са оспореним одредбама Закона о сахрањивању и гробљима, као спорна поставио следећа питања:
- да ли оспорена законска решења, односно Закон у целини јемче појединцу слободу избора начина поступања са његовим посмртним остацима, односно слободу избора начина и места сахрањивања;
- да ли су ограничења опште слободе поступања појединца (која обухвата и право појединца да одлучује о томе шта ће се после његове смрти дешавати са његовим посмртним остацима и како ће и где бити сахрањен), прописана оспореним одредбама Закона, пропорционална општем циљу, односно јавном интересу који законодавац хоће да заштити оспореним Законом (да се сахрањивање врши у складу са здравственим и санитарним мерама заштите, на начин који одговара пијетету према умрлом, достојанству места на којем он почива и уз поштовање осећања сродника умрлог и других особа које су биле блиске са умрлим);
- да ли су оспорена законска решења утемељена на одредбама чл. 20. и 23. Устава, односно члана 8. став 2. Европске конвенције о људским правима и основним слободама (у даљем тексту: Европска конвенција) и да ли се њима ограничава остваривање слободе избора начина поступања са посмртним остацима (с обзиром на то да та решења изричито не предвиђају могућност покопавања урни ван гробаља, нити могућност расипања пепела умрлог лица по његовој жељи на за то прописом одређена места);
- да ли има уставноправног основа да се могућност сахрањивања ван гробља као изузетак, пропише само за случај покопавања посмртних остатака умрлог, али не и када је у питању сахрањивање пепела кремираних посмртних остатака које се, сагласно оспореном члану 2. Закона, може вршити искључиво на гробљу, те да ли се на тај начин појединци који се за живота определе за кремирање и чланови њихове породице или лица која се старају о сахрањивању, супротно Уставу и Европској конвенцији, доводе у неповољнији положај у односу на оне чланове друштва који су изабрали покопавање посмртних остатака, као начин сахрањивања;
- који се легитимни интереси друштвене заједнице, односно које се слободе и права других појединаца штите прописаним ограничењем слободе поступања појединца у погледу опредељивања места почивања његових посмртних остатака, а нарочито у светлу општедруштвених промена и новоустановљених права појединца и у нашој земљи - да слободно располаже својим органима за живота, односно након смрти (донирање органа за живота или након смрти ради лечења и испитивања и сл.);
- да ли је законодавац испунио позитивну обавезу државе да обезбеди поштовање права појединца на слободу његовог поступања у погледу избора начина сахрањивања, и да ли је та обавеза исцрпљена тиме што је законодавац омогућио кремирање као начин сахрањивања или ова слобода због своје природе и неспорног јавног интереса у овој области захтева и претпоставља обавезу државе да законом изричито утврди облике и начин поступања са пепелом након кремирања у складу са општедруштвеним развојем и савременим схватањима ове слободе;
- да ли одредбе оспореног Закона у погледу одређености и прецизности испуњавају захтеве правне сигурности и владавине права из члана 3. Устава.
Решење Уставног суда о покретању поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 2. и члана 11. став 2. Закона о сахрањивању и гробљима достављено је на одговор Народној скупштини. Како Народна скупштина није у остављеном року, а ни накнадно, доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Закон о сахрањивању и гробљима („Службени гласник СРС“, број 20/77), који је Скупштина Социјалистичке Републике Србије донела 20. маја 1977. године, ступио је на снагу 29. маја 1977. године. Овим законом су, како то стоји и у његовом члану 1, уређена основна начела у вези са сахрањивањем умрлих, док се сахрањивање умрлих врши на начин утврђен прописом скупштине општине, донетим у складу са начелима овог закона и другим прописима који се односе на сахрањивање и гробља. Оспорени Закон је донет на основу Устава Социјалистичке Републике Србије од 1974. године, није усаглашаван ни са Уставом Републике Србије од 1990. године, нити са Уставом Републике Србије из 2006. године. Све измене и допуне Закона учињене након 1977. године односиле су се искључиво на висину новчаних казни за прекршаје прописане овим законом. Имајући у виду да је, сагласно одредби члана 15. Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06), рок за усаглашавање свих закона са Уставом истекао, уставност оспорених одредаба члана 2. и члана 11. став 2. Закона Уставни суд је ценио у односу на Устав који је на снази.
Оспореним чланом 2. Закона о сахрањивању и гробљима, који је садржан у глави I. Закона под називом "Опште одредбе", прописано је да се сахрањивање умрлих може вршити само на гробљу (став 1.) и да се ван гробља може извршити покопавање само у случајевима предвиђеним посебним законом или на закону заснованом одлуком скупштине општине (став 2.). Оспорени члан 11. Закона систематизован је у оквиру главе II. Закона, под називом „Сахрањивање“. Одредбом става 1. тог члана Закона прописано је да одобрење за покопавање у одређено гробље и гробно место даје надлежни орган општине, односно организација удруженог рада која врши послове погребне делатности, уређивање и одржавање гробља, или месна заједница којој је поверено вршење послова уређивања и одржавања гробља, док је оспореним ставом 2. предвиђено да се сахрана спаљених посмртних остатака умрлог врши остављањем пепела на одређена места.
Законом је такође прописано: да се сахрањивање врши у складу са одговарајућим санитарним прописима, а на начин који одговара пијетету према умрлом, достојанству места на којем он почива и уз поштовање осећања сродника умрлог и других особа које су биле блиске са умрлим (члан 3. став 1.); да се под сахрањивањем, у смислу овог закона, сматра покопавање посмртних остатака умрлог, односно спаљивање посмртних остатака и остављање пепела на одређена места и друге радње које се у том циљу предузимају (члан 3. став 2.); да се гробљем, у смислу овог закона, сматра земљиште које је одговарајућим урбанистичким планом или одлуком скупштине општине одређено за сахрањивање умрлих и да се приликом одређивања земљишта за гробље мора посебно водити рачуна о заштити изворишта за снабдевање водом, објеката за снабдевање водом за пиће, геолошком саставу тла, као и о санитарним и другим условима прописаним за подизање гробља (члан 4. ст. 1. и 3.); да се гробља морају користити у складу са општим условима којима се обезбеђују њихова намена, коришћење и други услови утврђени законом, односно одлуком скупштине општине у складу са законом (члан 5. став 1.); да се спаљивање посмртних остатака може вршити ако је такву жељу за живота изјавило умрло лице или по налогу лица које је дужно да сахрани умрлог, а да се спаљивање посмртних остатака не може вршити ако је умрли за живота изразио жељу да се његови посмртни остаци не спаљују (члан 13. ст. 1. и 2.).
Из садржине Закона о сахрањивању и гробљима, а посебно из одредаба у којима су утврђена овлашћења за доношење прописа за његово извршавање и примену, произлази да су тим законом прописана само "основна начела", односно основна правила о сахрањивању умрлих, док се сва друга питања у овој области уређују прописом скупштина јединица локалне самоуправе. Тако су примера ради начин и место сахрањивања умрлих и други услови везани за обављање погребних услуга на територији града Београда регулисани Одлуком о уређивању и одржавању гробаља и сахрањивању („Службени лист града Београда“, бр. 27/02, 30/03, 11/05, 18/11 и 17/12), коју је Скупштина града Београда донела 13. децембра 2002. године. Одлуком је, поред осталог, прописано: да се под сахрањивањем у смислу ове одлуке подразумева не само укоп посмртних остатака умрлог, односно кремирање посмртних остатака и остављање пепела на одређено место, како то стоји у Закону, већ и расипање пепела на одређено место (члан 15.). Одредбама поглавља В) Одлуке ближе је уређено кремирање посмртних остатака умрлих, а потом је чланом 33. прописано: да се пепео кремираних посмртних остатака ставља одмах по њиховом кремирању у урну која мора бити херметички затворена и сачињена од трајног материјала (став 1.); да се приликом подношења захтева за кремирање посмртних остатака, лице које се стара о сахрани изјашњава да ли ће се урна са пепелом кремираних посмртних остатака покопати у гроб, односно гробницу или положити на посебно уређено место (колумбаријум, односно розаријум) (став 2.), али и да се сахрањивање пепела кремираних посмртних остатака може извршити и расипањем пепела на посебно одређено место на гробљу (''Врт сећања'') (став 4.). Одлуком је такође предвиђено: да предузеће, односно предузетник приликом одређивања дана кремације, по правилу, истовремено одређује дан и време укопа, односно полагања урне, што писмено саопштава лицу које се стара о сахрањивању, уз упозорење да ће се укоп, односно полагање урне извршити и без његовог присуства (члан 34.); да ако се лице које се стара о сахрањивању не појави да покопа или положи урну, предузеће, односно предузетник, дужно је да урну чува најдуже шест месеци, а по истеку овог рока предузеће, односно предузетник ће расути пепео на посебно одређено место на гробљу (''Врт сећања'') и име лица чији је пепео на овај начин сахрањен урезаће на посебној плочи која се налази на овом делу гробља (члан 35.); да се пепео кремираних посмртних остатака не сме ни привремено уступити члановима породице, односно сродницима или другим лицима, осим када пруже доказе да имају обезбеђено гробно место у другом месту (члан 36.). Поред Београда, и град Нови Сад је у својој Одлуци о уређивању и одржавању гробаља и сахрањивању („Службени лист Града Новог Сада“, бр. 16/04, 22/06, 47/06, 11/10 и 21/11) такође уредио питања кремирања и поступања са пепелом кремираних посмртних остатака. Наиме, наведеном Одлуком се, као и Одлуком Града Београда, на сличан начин уређују услови под којима се може вршити кремирање посмртних остатака умрлих и начин њиховог сахрањивања (укопом, покопавањем урне и расипањем пепела). Одлуком такође није дозвољено пепео кремираних посмртних остатака, ни привремено, уступити члановима породице, односно сродницима или другим лицима, осим када пруже доказ у писаној форми да је обезбеђено гробно место за похрањивање урне на гробљу ван територије Града Новог Сада (члан 42.). Међутим, увидом у већи број одлука јединица локалне самоуправе о уређивању и одржавању гробаља и сахрањивању, Уставни суд је констатовао да се питање сахрањивања посмртних остатака након кремирања овим одлукама уопште не уређује, док се у појединим локалним прописима оно само помиње.
III
За оцену уставности одредаба члана 2. и члана 11. став 2. Закона о сахрањивању и гробљима, од значаја су одредбе Устава којима је утврђено: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да се владавина права заснива на неотуђивим људским правима (члан 3. став 1.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, а да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, те да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.). Даље, одредбама члана 20. Устава утврђено је: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (став 1.); да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (став 3.). Одредбама члана 21. Устава утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки (став 1.); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (став 2.) и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (став 3.). Уставом је такође утврђено: да је људско достојанство неприкосновено и да су сви дужни да га поштују и штите, као и да свако има право на слободан развој личности, ако тиме не крши права других зајемчена Уставом (члан 23.); да је физички и психички интегритет човека неповредив (члан 25. став 1.). Сагласно одредбама члана 43. Устава јемчи се: слобода мисли, савести, уверења и вероисповести, право да се остане при свом уверењу или вероисповести или да се они промене према сопственом избору (став 1.); да нико није дужан да се изјашњава о својим верским и другим уверењима (став 2.); да је свако слободан да испољава своју веру или убеђење вероисповедања, обављањем верских обреда, похађањем верске службе или наставе, појединачно или у заједници с другима, као и да приватно или јавно изнесе своја верска уверења (став 3.); слобода испољавања вере или уверења може се ограничити законом, само ако је то неопходно у демократском друштву, ради заштите живота и здравља људи, морала демократског друштва, слобода и права грађана зајемчених Уставом, јавне безбедности и јавног реда или ради спречавања изазивања или подстицања верске, националне или расне мржње (став 4.). Такође, посебно је важно истаћи да, према Уставу, остваривање и заштиту слобода и права грађана уређује и обезбеђује Република Србија (члан 97. тачка 2.).
У решавању спорних уставноправних питања у овој правној ствари, потребно је, по оцени Суда, имати у виду и одредбе члана 8. Европске конвенције којима је поред осталог, утврђено да свако има прво на поштовање свог приватног и породичног живота (став 1.) и да се јавне власти неће мешати у вршење овог права сем, ако то није у складу са законом и неопходно у демократском друштву у интересу националне безбедности, јавне безбедности или економске добробити земље, ради спречавања нереда или криминала, заштите здравља или морала, или ради заштите права и слобода других (став 2.). Сагласно одредбама члана 9. Европске конвенције којима је уређена слобода мисли, савести и вероисповести, свако има право на слободу мисли, савести и вероисповести и ово право укључује слободу промене вере или уверења и слободу човека да, било сам или заједно с другима, јавно или приватно, испољава веру или уверење молитвом, проповеди, обичајима и обредом (став 1.), а слобода исповедања вере или убеђења може бити подвргнута само оним ограничењима која су прописана законом и неопходна у демократском друштву у интересу јавне безбедности, ради заштите јавног реда, здравља или морала, или ради заштите права и слобода других (став 2.). Такође, Протоколом број 12 уз Европску конвенцију утврђена је општа забрана дискриминације, а државе потписнице сагласиле су се да ће се "свако право које закон предвиђа остваривати без дискриминације, по било ком основу, као што је пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко и друго уверење, национално или друштвено порекло, повезаност с националном мањином, имовина, рођење или други статус", те да "јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по поменутим основама" (члан 1.).
У циљу потпунијег сагледавања спорних питања која се покрећу у овом предмету Уставни суд је имао у виду и одредбе Закона о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", број 88/11), који је Народна скупштина усвојила 22. новембра 2011. године. У одредбама члана 2. став 3. тачка 6. овог закона "делатност управљања гробљима и погребне услуге" су утврђене као комуналне делатности, тј. делатност "пружања комуналних услуга од значаја за остваривање животних потреба физичких и правних лица код којих је јединица локалне самоуправе дужна да створи услове за обезбеђење одговарајућег квалитета, обима доступности и континуитета, као и надзор над њиховим вршењем“. Надаље, у члану 3. Закона утврђено је да ова комунална делатност обухвата: управљање гробљима, одржавање гробља и објеката који се налазе у склопу гробља (мртвачница, капела и крематоријума), сахрањивање или кремирање, одржавање пасивних гробаља, спомен обележја, као и превоз посмртних остатака умрлог од места смрти до мртвачнице на гробљу или до крематоријума (члана 3. став 1. тачка 6)). Такође, у члану 4. став 1. Закона прописано је да јединица локалне самоуправе, у складу са овим законом, поред осталог, "уређује и обезбеђује обављање комуналних делатности и њихов развој". Важно је истаћи да ову комуналну делатност у делу који обухвата одржавање гробља и објеката, који се налазе у склопу гробља (мртвачница, капела и крематоријум), сахрањивање или кремирање и одржавање пасивних гробља и спомен обележја могу по Закону обављати једино јавна предузећа или привредна друштва у којима је већински власник од најмање 51% Република Србија или јединица локалне самоуправе (члан 5. став 2.).
IV
У оцени уставности оспорених одредаба члана 2. и члана 11. став 2. Закона, Уставни суд је најпре пошао од утврђивања одговора на питање да ли се оспореним одредбама Закона задире у општу слободу поступања појединца на начин који је супротан одредбама чл. 20, 21. и 23. Устава, односно одредбама члана 8. Европске конвенције.
У вези са општом слободом поступања појединца Уставни суд, пре свега, констатује да Устав изричито не прокламује ову слободу као посебно људско право (слободу), али да та слобода неспорно следи из одредаба Другог дела Устава посвећеног људским и мањинским правима и слободама, а пре свега, из одредаба чл. 19. и 23. и члана 25. став 1. Устава. То су одредбе Устава по којима јемства људских права и слобода служе очувању људског достојанства и остваривању пуне слободе сваког појединца (члан 19.), односно којима се јемчи неприкосновеност људског достојанства и истовремено утврђује дужност свих (а то значи и државе) да људско достојанство поштују и штите, те гарантује право сваког лица на слободан развој личности, под условом да се тиме не крше Уставом гарантована права других (члан 23.), као и неприкосновеност физичког и психичког интегритета (члан 25. став 1.). Наиме, Уставни суд стоји на становишту да се Уставом зајамчена слобода развоја личности и јемства личног достојанства појединца и неповредивости његовог физичког и психичког интегритета односе, пре свега, на успостављање и слободан развој његовог физичког, менталног, емотивног и друштвеног живота и идентитета, те да управо из признања и заштите ових вредности извире општа слобода поступања појединца. У оквирима ове слободе појединцу је дата могућност да слободно развија и обликује своју личност, односно свој приватни живот, у складу са властитим одлукама. Другим речима, јемствима наведених права и слобода, али и других са њима блиско повезаних личних права и слобода гарантованих Уставом и општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (попут слободе мисли, савести и вероисповести, односно уверења, права на приватност, односно права на приватни живот), обезбеђене су претпоставке које пружају могућност појединцу да се слободно развија и обликује своју личност у телесном, духовном и моралном смислу, односно да слободно обликује свој живот и своје поступање у складу са властитим уверењем и одлукама, под условом да тиме не угрожава права других.
Дакле, наведене слободе и права личности обезбеђују, пре свега, признање људске вредности сваког појединца, из чега следи и његова способност самосталног одлучивања и поступања уопште. По становишту Уставног суда, у оквир опште слободе поступања, спада и право појединца да одлучује о томе шта ће се после његове смрти дешавати са његовим телом, тј. његовим органима, као и са његовим посмртним остацима. Наравно да општа слобода поступања појединаца не значи неомеђену и апстрактну "природну" слободу, већ да се ова слобода, као и било која друга слобода зајемчена Уставом, може и има на територији Републике Србије остваривати са циљем и у оквирима утврђеним одредбама чл. 18. до 25. Устава. У садржинском смислу право опште слободе поступања у области сахрањивања значи правно условљену слободу која је ограничена - правима и слободама других и општим интересима заједнице, али у тим границама такође и заштићена. Дакле, као чланови друштвене заједнице појединци трпе ограничења слободе избора начина и места сахрањивања која захтевају легитимни интереси других у заједници, односно интереси заједнице у целини (вид. становиште и Уставног суда Словеније изражено у одлуци тог суда бр. UI-54/99-14, од 13. јуна 2002. године).
Са општом људском слободом поступања блиско су повезана и тзв. права личности, односно право појединца на слободу мисли, савести, уверења и вероисповести, а посебно право сваког лица на поштовање приватног живота. Европска конвенција, која чини саставни део правног поретка Републике Србије, у члану 8. став 1. садржи одредбу о праву сваког лица на поштовање приватног живота. Мада појам приватног живота у пракси Европског суда за људска права није у потпуности прецизно дефинисан, у одлуци овог суда у предмету ''Sidabras and Dziautas v. Lithuania'' (представка број 55480/00 и број 59330/00, пресуда од 27. јула 2004. године, став 43.), истакнуто је да „није могуће исцрпно одредити садржину гаранција члана 8, али да он свакако обухвата психички (морални) и физички интегритет појединца, обезбеђујући му сферу у оквиру које може слободно да тежи развоју и задовољењу своје личности.“
Приликом разматрања да ли право на поштовање приватног живота садржи и право појединца да изабере место и начин сопствене сахране, Уставни суд указује на став који је Европска комисија за људска права заузела у предмету број 8741/79, од 10. марта 1981. године, поводом представке ''Х. v. Federal Republic of Germany'', у коме се истиче да „иако се ови аранжмани праве за време по завршетку живота, то не значи да у вези њих не може да се појави питање по основу наведеног права, јер особе могу да осећају потребу да изразе своју личност организовањем како ће бити сахрањене". Комисија је у овом предмету прихватила да је ово право тако блиско повезано са приватним животом који спада у поље заштите члана 8. Европске конвенције. У наведеном предмету се такође истиче: „да Комисија примећује да не постоји ниједна држава чланица Конвенције која није, на овај или онај начин, утврдила законска правила о овој материји, из којих може да се види да избор околности и места сахрањивања генерално није остављен дискреционом праву појединаца". Комисија је стога утврдила да сваки пропис о сахрањивању не представља мешање у остваривање права на поштовање приватног живота противно Европској конвенцији, те да члан 8. став 1. ове конвенције не може "да буде тумачен у значењу да је сахрањивање тела или пепела после кремације, у принципу искључиво питање особе на коју се непосредно односи". Из изнетог следи да и Европска конвенција дозвољава јавним властима мешање у право на приватни живот уопште, под условима изричито утврђеним њеним чланом 8. став 2, а зарад заштите националне безбедност, јавне безбедности или економске добробити земље, ради спречавања нереда и криминала, заштите здравља или морала или ради заштите права и слобода других.
V
У сагледавању остваривања слободе поступања појединца у области сахрањивања на територији Републике Србије, Уставни суд је пошао од тога да однос према мртвима и питање начина и места сахрањивања у сваком друштву јесте једно од важних цивилизацијских питања. Отуда, при нормативном уређењу питања сахрањивања постоји поред појединачног и јак јавноправни интерес који од државе, тј. законодавца захтева да законом и другим прописима обезбеди остваривање и заштиту овог интереса, односно утврђени цивилизацијски ниво у поступању са умрлима на њеној територији. Другим речима, при уређивању питања сахрањивања, законодавац мора да пође од опште слободе поступања појединца у овој сфери, с једне стране, а с друге, да обезбеди одговарајући однос према умрлима, као и да заштити јавни интерес и подстиче социјалну коегзистенцију у границама општеприхваћених вредности савремених друштава у овој области.
И из одредаба Закона о сахрањивању и гробљима, Закона о обављању комуналних делатности и наведених локалних прописа, неспорно следи да је један од главних циљева ових прописа да се сахрањивање и обављање погребне делатности, а у том оквиру и поступање са посмртним остацима умрлог, обавља тако да се обезбеде два основна циља: прво, поштовање личности умрлог и његово достојанство, односно како то стоји у Закону, да се обезбеди пијетет према умрлом, достојанство места на којем почивају посмртни остаци умрлог, поштовање осећања сродника умрлог и других особа које су биле блиске са умрлим; друго, заштиту јавног интереса, тј. заштиту јавног здравља и јавног реда, уважавање урбанистичког планирања, планирања путева, заштиту извора за снабдевање водом, санитарних и других услова утврђених законом.
Дакле, Уставни суд закључује да је законодавац неспорно омогућио сваком појединцу слободу избора начина сахрањивања посмртних остатака у оквиру два Законом предвиђена начина поступања (покопавање или спаљивање посмртних остатака). Истовремено, оспоренoм одредбoм члана 2. став 1. Закона одређено је као опште правило, да се то чини на одређеном простору, односно да се сахрањивање врши на гробљу. Наведено законско уређење представља ограничење апсолутне слободе избора појединца при одлучивању о месту почивања његових посмртних остатака. Такво ограничење представља, по оцени Суда, легитимно средство за очување јавног интереса у овој области, што је изричито утврђено Законом. Одређивање обавезног сахрањивања на гробљу представља не само примерено, него и нужно средство које треба да обезбеди, с једне стране, очување достојанства умрлих и исказивање поштовања према њима, које се традиционално и културолошки у Републици Србији исказује на гробљу, а с друге стране да обезбеди остваривање јавног интереса утврђеног одредбама члана 3. став 1. и члана 4. став 3. Закона о сахрањивању и гробљима.
Надаље, ценећи пропорционалност наведеног ограничења извршеног чланом 2. став 1. Закона, Уставни суд је пошао од тога да ниједно људско право или слобода зајемчени Уставом, па ни слобода поступања појединца и његово право на приватан живот, не сме да се ограничи прекомерно. Ограничење слободе поступања и права на приватан живот утврђено у оспореној одредби члана 2. став 1. Закона није, по становишту Суда, прекомерно јер се легитимна сврха коју законодавац хоће да оствари овим решењем у садашњим друштвеним околностима, не би могла остварити у истој мери другачијим, а мањим ограничењем наведене слободе. Уставни суд још једном наглашава да наведене одредбе чл. 23. и 25. Устава и члана 8. Европске конвенције не могу да буду тумачене у значењу да је сахрањивање тела или пепела након кремације, искључиво питање лица на које се односи (вид. становиште Европске комисије за људска права изражено у тачки 2. поменуте одлуке ''Х. v. Federal Republic of Germany'').
С обзиром на изложено, оспореном одредбом члана 2. став 1. Закона није, по схватању Суда, повређена слобода поступања појединца и његово право да слободно изабере начин поступања са његовим посмртним остацима, јер је ограничење ове слободе и права извршено уз поштовање начела и принципа из чл. 18, 20, 23. и 25. Устава и члана 8. став 2. Европске конвенције и не представља прекомерно задирање у општу слободу поступања појединца, односно његова поменута лична права.
Сагласно изнетом, Уставни суд је након спроведеног поступка оценио да захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 2. став 1. Закона није основан, те је, сагласно одредби члана 53. став 4. Закона о Уставном суду, захтев у овом делу одбио.
Даљим разматрањем члана 2. Закона, Уставни суд је утврдио да је ставом 2. тог члана дозвољен изузетак од општег правила из става 1. овог члана, по коме се сахрањивање умрлих може вршити и ван гробља, али само када је у питању покопавање посмртних остатака умрлог лица, а не и када је у питању сахрањивање посмртних остатака лица чије је тело кремирано, при чему се случајеви у којима се покопавање може вршити и ван гробља морају предвидети посебним законом или на закону заснованом одлуком скупштине општине. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да се у вези са решењем из става 2. члана 2. Закона основано може поставити питање његове уставности са аспекта одредаба члана 21. Устава којима је утврђено начело забране дискриминације, а имајући у виду и одредбе члана 14. Европске конвенције које утврђују „Забрану дискриминације“ и одредбе члана 1. Протокола бр. 12 уз Европску конвенцију, које утврђују „Општу забрану дискриминације“. Уставни суд и овог пута констатује да је чланом 21. Устава гарантована општа забрана дискриминације, и да она чини основни и општи принцип који се односи на заштиту сваког људског права. Устав не садржи дефиницију „дискриминације“, нити су у досадашњој уставносудској пракси прецизно утврђени сви њени облици, али Уставни суд сматра да појам дискриминације треба схватити на начин на који је он дефинисан у ставу 7. Општег коментара број 18 (37) Комитета за људска права Организације уједињених нација, усвојеног 1989. године, уз Међународни пакт о грађанским и политичким правима. По схватању Комитета, термин „дискриминација“ означава било какво разликовање, искључивање, ограничавање или давање предности засноване на основама као што су раса, боја, пол, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или друштвено порекло, имовина, рођење или други статус, а који за циљ или последицу имају угрожавање или онемогућавање признавања, уживања или остваривања свих права и слобода свих људи под једнаким условима. Из наведене дефиниције диксриминације у којој се „последице“ помињу заједно са „циљем“, проистиче да Комитет под дискриминацијом не подразумева само непосредну, већ и посредну дискриминацију.
Уставом се у члану 21. такође, поред непосредне дискриминације усмерене на одређену категорију лица, забрањује и посредна дискриминација, која може постојати и у случају када су последице једне законске одредбе дискриминаторне. Јемство правне једнакости садржано у одредбама члана 21. Устава и истоврсна гаранција садржана у поменутим међународним уговорима, обавезује не само на једнаку примену права/закона, него обавезује законодавца да и приликом доношења закона и уређивања одређених друштвених односа пропише једнаке услове за остваривање права које уређује, без дискриминације по било ком основу. Уважавајући као легитимну потребу да се питање начина сахрањивања уреди законом, што је Уставни суд већ констатовао у својој Одлуци број IУ-53/2006 од 19. јуна 2012. године ("Службени гласник РС", број 120/12), када је у питању одредба члана 2. став 2. Закона, по мишљењу Уставног суда, та одредба Закона има за последицу различито поступање у односу на појединца и чланове његове породице, односно лица која треба да обезбеде сахрањивање, у зависности од тога да ли се појединац за живота, односно његови сродници након смрти определили за покопавање посмртних остатака или кремирање. Наиме, према оспореном члану 2. став 2. Закона, могућност сахрањивања ван гробља предвиђена је само за случај када се појединац определио за сахрањивање покопавањем. Међутим, како свако различито поступање није и диксриминаторно, докле год је засновано на објективном и разумном основу, неопходно је сагледати да ли такав оправдан основ постоји у конкретном случају. Уставни суд сматра да се оцена сагласности одредбе члана 2. став 2. Закона са чланом 21. Устава, не може извршити на ваљан начин уколико се одредбе о забрани дискриминације не доведу у везу са садржином конкретног права које се јемчи Уставом. Као што је већ истакнуто, са слободом одлучивања појединца у конкретној правној ствари нераздвојно је, по оцени Уставног суда, повезано и право појединца на испољавање његовог личног опредељења, односно уверења у погледу избора начина сахрањивања. С тим у вези Уставни суд указује да је лично уверење појединца утврђено као један од забрањених основа дискриминације у члану 21. Устава, али да би различито поступање по основу уверења појединца било и дискриминаторно, потребно је да за овакво поступање не постоји објективно и разумно оправдање.
Разуман основ или објективно оправдање за неједнакост, односно за различит третман појединаца у вези са испољавањем њихове слободе одлучивања у погледу избора начина и места сахрањивања, могло би се тражити у одредбама члана 23. став 2. Устава и члана 8. став 2. Европске конвенције из којих произлази да је ограничење наведене слободе поступања (делања) појединца могуће у циљу спречавања кршења права других лица зајемчених Уставом, те да би се и ова слобода могла ограничити законом, само ако је то неопходно у демократском друштву, ради заштите живота и здравља људи, морала демократског друштва, слобода и права грађана зајемчених Уставом, јавне безбедности и јавног реда или ради спречавања изазивања или подстицања верске, националне или расне мржње. За наведено искључење утврђено чланом 2. став 2. Закона, по оцени Уставног суда, не може се у поменутим одредбама Устава и Европске конвенције наћи разуман основ, нити се може наћи објективно оправдање за различито поступање у односу на лица, односно чланове породице оних лица која су се за живота определила за сахрањивање спаљивањем посмртних остатака. При томе, неспорно је, по оцени Суда, да је код овог законског искључења тешко наћи основан разлог који би био у функцији остваривања и заштите јавног интереса у овој области, утврђеног, пре свега, у одредбама чл. 3. и 4. Закона.
Полазећи од изложеног уставноправног оквира који је од значаја за разматрање спорних питања у овом предмету, посебно одредаба чл. 18 до 25. и члана 97. Устава и члана 8. Европске конвенције, Уставни суд констатује да је законодавац овлашћен да законом уреди питања начина и места сахрањивања посмртних остатака, руководећи се при том уставним нормама и нормама међународног права које сваком гарантују право на слободан развој личности и људско достојанство, право на приватан живот, слободу уверења, али и општим интересима друштвене заједница у овој области. Које начине сахрањивања треба предвидети законом и како обезбедити право појединца да слободно одлучи о начину поступања са његовим посмртним остацима, уз истовремено поштовање достојанства и пијетета према умрлим, с једне стране, и заштиту општих интереса друштва у овој области (као што су заштита здравља, јавног реда и мира, заштита животне средине, права и слобода других лица), с друге стране, питања су о којима начелно одлучује законодавац. Законодавац, дакле, има широку слободу одлучивања у овој области, али она се завршава тамо где за неједнако поступање према регулисаним чињеничним стањима недостаје очигледан разлог и објективно оправдање и где се очигледно прави разлика између појединаца која нема своје утемељење у Уставу. У конкретној ситуацији воља појединаца изјављена за живота у погледу начина и места њиховог сахрањивања требало би да ужива правну заштиту, што значи да би и пепео кремираних остатака морао да ужива одговарајући законски третман и правну заштиту као и сахрањено тело.
Сагласно изнетом, Уставни суд сматра да је искључивањем могућности коју је законодавац предвидео за покопавање у члану 2. став 2. Закона, тј. искључивањем могућности сахрањивања посмртних остатака лица која су се за живота определила за сахрањивање спаљивањем посмртних остатака изван гробља, повређено начело забране дискриминације утврђено чланом 21. Устава. У конкретном случају ради се о очигледно привилегованом положају лица која се определе за покоп посмртних остатака, а не за кремирање, јер одредба члана 2. став 2. Закона за своју последицу има прављење неосноване разлике између лица у зависности од избора начина сахрањивања и у суштини повлашћује једну групу лица. Стога, по оцени Суда, има основа да се наведено решење члана 2. став 2. Закона сматра дискриминаторним решењем, јер ствара реалну могућност за неједнако поступање.
Из изнетих разлога и навода, Уставни суд је утврдио да одредба члана 2. став 2. Закона није у сагласности са Уставом и Европском конвенцијом.
VI
Разматрајући питање да ли је оспореном одредбом члана 11. став 2. Закона, супротно Уставу, ограничена слобода поступања (делања) појединца који се за живота определио за сахрањивање посмртних остатака кремирањем, Уставни суд је утврдио да је законодавац, полазећи од општих одредаба Закона којима је одређено да се сахрањивање може вршити само на гробљу (члан 2. став 1.) и шта се сматра сахрањивањем (члан 3. став 2.), оспореном одредбом става 2. члана 11. Закона само прописао да се сахрана спаљених посмртних остатака умрлог лица врши "остављањем пепела на одређена места на гробљу". Законом није одређено на који начин се врши остављање пепела на гробљу и шта овај вид сахрањивања подразумева, а ближе уређивање овог начина сахрањивања препуштено је прописима јединица локалне самоуправе (члан 1. Закона). С тим у вези, Уставни суд је констатовао да је начин сахрањивања пепела на гробљу уређен само поменутим одлукама појединих јединица локалне самоуправе, из којих произлази да сахрањивање кремираних посмртних остатака подразумева остављање али и расипање пепела на одређено место, при чему се остављање врши полагањем урне са пепелом у гроб, односно гробницу или на посебно уређено место (колумбаријум, односно розаријум), а расипање пепела се врши на посебно одређеном месту на гробљу (''Врт сећања''), али без ближег уређивања овог начина сахрањивања, осим у случају кад лица која су дужна да се старају о сахрањивању у прописаном року не преузму урну са пепелом.
Чињеница је, дакле, да је законодавац пропустио да уреди облике сахрањивања посмртних остатака након кремирања, односно модалитете којима се овај вид сахрањивања остварује (остављањем или расипањем пепела на одређеном месту), што је, по оцени Суда, било неопходно, јер се ради о уређивању начина остваривања важне људске слободе, односно права.
Уставни суд још једном указује да предмет оцене Уставног суда могу бити само одредбе закона које постоје у правном поретку, те да се касирањем одредбе члана 11. став 2. Закона не би постигла сврха - а то је ближе уређивање сахрањивања посмртних остатака након кремирања. Напротив, престанком важења ове норме створила би се још већа правна празнина у овој области.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је након спроведеног поступка оценио да захтев за утврђивање неуставности одредбе члана 11. став 2. Закона није прихватљив, односно основан, те је, сагласно одредби члана 53. став 4. Закона о Уставном суду, захтев у овом делу одбио.
Уставни суд сматра да значај овог изузетно важног питања за свако цивилизовано друштво, намеће потребу да Суд укаже Народној скупштини на неопходност његовог целовитог законског уређивања.
У вези са тим Уставни суд указује да надлежност Републике Србије утврђена у одредбама члана 97. Устава, не представља само овлашћење Републике Србије да преко свог законодавног органа, тј. Народне скупштине законом уреди наведене области, односно друштвене односе, а у оквиру тога и онај њихов сегмент који се односи на сахрањивање умрлих лица, већ истовремено и обавезу законодавца да у овој области обезбеди супрематију Устава (и у оном његовом делу који се тиче основних људских права и слобода) и јединство правног поретка.
Како је Уставни суд Народној скупштини већ указао, својим актом број IУ-53/2006 од 19. јуна 2012. године, а потом и у Решењу о покретању поступка у овој правној ствари од 12. јула 2012. године, да је оспорени Закон донет 1977. године, на основу Устава од 1974. године, те да није усаглашаван ни са Уставом од 1990. године нити са Уставом од 2006. године, што његова бројна решења чини и анахроним имајући у виду промене које су се десиле у протеклих 40 година и у овој области, то је неопходно извршити усклађивање наведеног Закона у целини са Уставом и међународним правом. У вези са спорним питањима постављеним у овом предмету, становиште је Уставног суда да се позитивна обавеза државе да уреди ову важну област друштвених односа не исцрпљује тиме што је законом предвиђено кремирање као начин сахрањивања и што су утврђени услови под којима се оно може вршити (ако је такву жељу за живота изјавило умрло лице или по налогу лица које је дужно да сахрани умрлог), односно под којима се оно не може вршити (ако је умрли за живота изразио жељу да се његови посмртни остаци не спаљују), већ да она захтева да држава прецизно и јасно пропише облике и начине поступања са пепелом након кремирања. Уставни суд сматра да значај наведеног питања, као и захтеви утврђени одредбама чл. 18. до 21. Устава, намећу потребу његовог целовитог регулисања законом, а не препуштање да се оно актима јединица локалне самоуправе уреди на различит начин. Полазећи од Уставом зајамчених људски слобода и права, као и Уставом установљене обавезе државе оличене у њеном законодавном органу да уреди начин остваривања људских права увек кад то захтева њихова природа (члан 18.), питање начина поступања са посмртним остацима умрлог, укључујући и поступање са пепелом, због његовог значаја за сваког појединца, као и због заштите друштвеног, односно јавног интереса, морају бити у целини предмет законодавног уређивања, а не само питање од "локалног значаја". Због таквог начина неуређивања, остваривање опште слободе поступања појединца када је у питању сахрањивање, односно поступање са пепелом кремираних посмртних остатака на градским и општинским гробљима, доведено је у питање, тим пре ако се има у виду да све општине и градови нису уопште уредили питање начина сахрањивања посмртних остатака након кремирања. Посмртни остаци, укључујући и пепео кремираних посмртних остатака, морају бити од стране државе и законодавца третирани на исти начин, као и људско тело, с поштовањем, достојанством, пристојношћу и пијететом, јер поштовање људског тела и људског достојанства не престаје смрћу. Законско регулисање погребног права, у модерним европским земљама јесте једна од важних области друштвеног живота, по којој се мери цивилизацијски ниво сваке друштвене заједнице.
Уставни суд такође констатује да оспорени Закон у целини посматрано не испуњава европске стандарде који се тичу квалитета његових норми, који морају бити у функцији обезбеђивања владавине права и једнакости свих пред законом. Према становишту Уставног суда израженом у више његових одлука, да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу, тај закон не сме да пати од нејасних и непрецизних норми, али ни од поднормираности и правних празнина, како субјекти на које се закон односи не би били ускраћени у остваривању својих основних слобода и права. Уставни суд подсећа да је и Европски суд за људска права утврдио не само аутономни појам закона у смислу Европске конвенције, већ је у својим одлукама, такође, указивао на одређена својства која морају карактерисати законе и друге опште акте земље потписнице Европске конвенције. Европски суд за људска права је мишљења да се израз „закон“ не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права, а његове норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве (вид. предмет ''Silver and Others v. The United Kingdom'', представке бр. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, пресуда од 25. марта 1983. године; предмет ''Sunday Times v. The United Kingdom'', представка број 6538/74, пресуда од 26. априла 1979. године, предмет ''Hasan and Chaush v. Bulgaria'', представка број 30985/96, пресуда од 26. октобра 2000. године).
Уставни суд поново наглашава да је општи рок за усклађивање свих закона са важећим Уставом истекао 31. децембра 2008. године, а у Републици Србији је и даље на снази неусаглашени Закон о сахрањивању и гробљима, за чије поједине одредбе је Уставни суд већ утврдио да нису у складу са Уставом (видети Одлуку Уставног суда IУ-53/2006, објављену у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 120/12).
VII
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 15) Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - УС), донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 2. став 2. Закона о сахрањивању и гробљима, наведеног у тачки 1. изреке, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић