Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Боса Ненадић, Катарина Манојловић Андрић, др Оливера Вучић, Предраг Ћетковић, Милан Станић, Братислав Ђокић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ж. Д. из Н. С, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 26. фебруара 2014. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Ж. Д. против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 405/11 од 16. фебруара 2011. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ж. Д. из Н. С. је 21. априла 2011. године, преко пуномоћника М. Р, адвоката из Н. С, поднела Уставном суду уставну жалбу против пресуде Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 405/11 од 16. фебруара 2011. године, због повреде права на правично суђење и права на рад, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 60. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је Апелациони суд у Новом Саду, као жалбени суд, преиначио пресуду Основног суда у Новом Саду због наводно погрешне примене материјалног права, док у својој пресуди уопште није применио материјално право; да је оспореном другостепеном пресудом призната јача правна снага писмену органа управе, под називом "број признатих радника", у односу на закон; да су оспорена решења тужене заснована на одредбама Закона о основама система образовања и васпитања који је престао да важи 11. септембра 2009. године, а такође и на Годишњем програму пословања донетом на основу члана 24. Закона о основној школи, који је такође престао да важи ступањем на снагу Закона о основама система образовања и васпитања из 2003. године; да је Апелациони суд у Новом Саду констатовао да су у поступку доношења оспорених решења примењени закони који су престали да важе, али да је, упркос томе, заузет став да примена тих закона не чини решења незаконитим, с обзиром на то да тужена није поступала произвољно, већ у складу са оним што јој је признато од стране надлежног министарства.
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, поништи пресуду Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 405/11 од 16. фебруара 2011. године, наложи Апелационом суду у Новом Саду да донесе нову одлуку о жалби тужене изјављеној против пресуде Основног суда у Новом Саду П1. 1137/10 од 5. октобра 2010. године, призна подноситељки право на накнаду штете и одлуку у овом предмету објави у јавном гласилу.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна с редства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку, на основу извршеног увида у оспорену пресуду и документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари.
Ставом I изреке п ресуде Основног суда у Новом Саду П1. 1137/10 од 5. октобра 2010. године усвојен је тужбени захтев тужиље Ж. Д, овде подноситељке уставне жалбе, па су решење директора тужене Основне школе "Никола Тесла" из Новог Сада број Б. 397/64/2 од 1. новембра 2009. године, којим је тужиља распоређена на радно место наставника музичке културе, без одељенског старешинства, са укупним недељним задужењем од 60% и коефицијентом за обрачун и исплату зараде од 17,32 и решење Школског одбора тужене школе број 656 од 11. децембра 2009. године, којим је приговор тужиље изјављен против наведеног првостепеног решења одбијен као неоснован, поништена као незаконита; ставом II изреке пресуде обавезана је тужена школа да тужиљу распореди на рад са пуним радним временом; ставом III изреке пресуде обавезана је тужена да тужиљи на име накнаде штете због мање исплаћене нето зараде за период од 1. септембра 2009. године до 30. септембра 2010. године, исплати укупан износ од 125.914,42 динара, са припадајућом затезном каматом; ставом IV изреке пресуде тужена је обавезана да код Републичког фонда за ПИО – Филијала у Новом Саду за тужиљу обрачуна и уплати разлику неисплаћених доприноса по основу рада са пуним радним временом за период од 1. септембра 2009. године до 30. септембра 2010. године, као и да након извршене уплате доприноса тужиљи достави оверене М4 обрасце. У образложењу првостепене пресуде се, између осталог, наводи: да је решење Б. 397/64/2 од 1. новембра 2009. године донето на основу Закона о основама система образовања и васпитања ("Службени гласник РС", бр. 62/03, 64/03, 58/04 и 62/04), који је престао је да важи даном ступања на снагу Закона о основама система образовања и васпитања објављеног у "Службеном гласнику Републике Србије", број 72/09; да ни првостепено ни другостепено решење тужене школе не садрже разлоге њиховог доношења, између осталог, зашто је приговор тужиље одбијен и у чему је неоснован; да је Годишњи програм рада тужене школе за школску 2009/2010. годину донет на основу члана 24. Закона о основној школи, који је престао да важи на основу члана 174. Закона о основама система образовања и васпитања ("Службени гласник РС", број 62/03); да се у том програму наводи да је подела часова на наставнике за школску 2009/2010. годину извршена на седницама наставничког већа школе одржаним у јуну и августу 2009. године; да је увидом у записнике са наведених седница утврђено да наставничко веће није доносило одлуке о подели часова и задужења на наставнике, те да то не може бити основ за смањење радног времена наставника музичке културе; да је из наведених разлога суд поништио решења тужене од 1. новембра и 11. децембра 2009. године и обавезао тужену да тужиљу распореди на рад са пуним радним временом, уз исплату разлике мање исплаћене нето зараде за период од 1. септембра 2009. године до 30. септембра 2010. године, у износима које је утврдио вештак.
Поступајући по жалби тужене, Апелациони суд у Новом Саду је донео оспорену пресуду Гж1. 405/11 од 16. фебруара 2011. године, којом је жалбу усвојио и пресуду Основног суда у Новом Саду П1. 1137/10 од 5. октобра 2010. године преиначио, тако што је тужбене захтеве тужиље у целини одбио као неосноване. У образложењу оспорене другостепене пресуде се, поред осталог, наводи: да је другостепени суд оценио жалбене наводе тужене стране и нашао да се њима основано указује на околности које су од значаја за другачије одлучивање у овој правној ствари, а које је првостепени суд правилно и потпуно утврдио; да је првостепени суд утврдио битну чињеницу, да је од стране надлежног Министарства број признатих радника за школску 2009/2010. годину 1,2 извршилаца, односно 24 часа за наставу музичке културе; да је у таквој ситуацији директор тужене школе донео решење од 1. новембра 2009. године којим тужиљу распоређује на радно место наставника музичке културе, без одељенског старешинства, са укупним недељним задужењем 60%, по ком решењу је тужиља добила одређена задужења, како је то утврдио првостепени суд; да је ово решење потврђено од стране Школског одбора; да је утврђена и битна чињеница да за музичко постоји проблем са технолошким вишком, због чега се приступило бодовању тужиље и другог наставника музичког; да је у тој ситуацији, а с обзиром на чињеницу да је тужена основна школа којој је Министарство признало право на 1,2 извршилаца, тужена могла да се креће једино у том оквиру и да у складу са таквим утврђењем надлежног министарства донесе решење о задужењу тужиље са 60% рада, у оквиру чедрдесеточасовне радне недеље; да се из тог разлога не ради о произвољном поступању тужене; да је првостепени суд нашао да су спорна решења донета на основу закона који је био ван снаге, да је годишњи програм рада школе донет на основу члана Закона о основној школи који је престао да важи, као и да решења не садрже образложења, али да наведени недостаци не чине решења незаконитим, односно не представљају разлог за њихов поништај, јер је тужена само поступала у складу са оним што јој је признато од стране надлежног министарства; да другостепени суд налази да тужена као послодавац не може бити обавезана да тужиљу распореди на рад са пуним радним временом, посебно из разлога што је у погледу распоређивања ограничена бројем који утврђује надлежно министарство.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има пра во да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи право на рад, у складу са законом; да свако има право на слободан избор рада; да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места; да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућује посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60.).
Законом о основама система образовања и васпитања ("Службени гласник РС", бр. 62/03, 64/ 03, 58/04 и 62/04), који је ступио на снагу 25. јуна 2003. године, а престао да важи 11. септембра 2009. године, било је прописано: да структуру и распоред обавеза наставника, васпитача и стручног сарадника у оквиру радне недеље утврђује школа годишњим програмом рада, док педагошку норму свих облика образовно-васпитног рада наставника, васпитача и стручног сарадника у оквиру радне недеље и годишњу норму, прописује министар (члан 125. ст. 2. и 4.); да н аставнику, васпитачу и стручном сараднику сваке школске године директор решењем утврђује статус у погледу рада са пуним или непуним радним временом, на основу програма образовања и васпитања, годишњег програма рада и поделе часова (члан 126. став 1.); да се с редства за финансирање делатности основних и средњих школа чији је оснивач Република, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе обезбеђују у буџету Републике и буџету јединице локалне самоуправе (члан 141. став 1.); да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи, поред осталог, одредба члана 24. Закона о основној школи ("Службени гласник РС", бр. 50/92, 53/93, 67/93, 48/94, 66/94 и 22/02) (члан 174. тачка 1)).
Одредбом члана 24. Закона о основној школи било је прописано да школа до 15. септембра доноси годишњи програм рада којим се утврђују време, место, начин и носиоци остваривања наставног плана и програма .
Одредбама Закона о основама система образовања и васпитања ("Службени гласник РС", број 72/09), који је почео да се примењује 11. септембра 2009. године, било је прописано: да се годишњим планом рада утврђују време, место, начин и носиоци остваривања програма образовања и васпитања, да годишњи план рада установа доноси у складу са школским календаром, развојним планом и предшколским, школским и васпитним програмом, до 15. септембра (члан 89.); да структуру и распоред обавеза наставника, васпитача и стручног сарадника у оквиру радне недеље утврђује установа годишњим планом рада, док норму свих облика непосредног рада са децом и ученицима и других облика рада наставника, васпитача и стручног сарадника у оквиру недељног пуног радног времена и на годишњем нивоу, као и број сати образовно-васпитног рада који се додатно може распоредити на друге извршиоце, прописује министар (члан 136. ст. 2. и 4.); да наставнику, васпитачу и стручном сараднику сваке школске године директор решењем утврђује статус у погледу рада са пуним или непуним радним временом, на основу програма образовања и васпитања, годишњег плана рада и поделе часова за извођење наставе и других облика непосредног образовно-васпитног рада са ученицима ( допунски, додатни, индивидуализовани, припремни рад и друге облике рада, у складу са посебним законом) (члан 137. став 1.); да се средства за финансирање делатности установа чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују у буџету Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, у складу са критеријумима и стандардима финансирања установе које прописује министар (члан 156. ст. 1. и 4.) ; да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи Закон о основама система образовања и васпитања ("Службени гласник РС", бр. 62/03, 64/ 03, 58/04 и 62/04) (члан 184. став 3.).
5. Оцењујући разлоге и наводе уставне жалбе са становишта наведених одредаба Устава и закона, Уставни суд је оценио да је потребно испитати да ли је парнични поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан, те да ли оспорена пресуда повређуј е или ускраћуј е уставна права подноси тељке.
Уставни суд је пошао од тога да се и у оспореној другостепеној пресуди и у пресуди првостепеног суда утврђује да су решења органа управљања тужене школе (директора и школског одбора), која су била предмет оспоравања у парници, заснована на Закону о основама система образовања и васпитања који је престао да важи, као и на Годишњем програму рада донетом на основу члана 24. Закона о основној школи који такође није важио у време доношења решења. Првостепени и другостепени суд, такође, сагласно констатују да ни првостепено, ни другостепено решење не садрже одговарајућа образложења. Првостепени суд је наведене формалне недостатке оспорених решења узео као одлучујуће аргументе за усвајајућу одлуку поводом тужбеног захтева подноситељке, док за другостепени суд такви недостаци не представљају разлог за поништај оспорених решења, са основним аргументом да је тужена школа установа у области образовања, чије је пословање уређено законом и одговарајућим подзаконским актима, које превасходно доноси надлежни министар.
По схватању Уставног суда, у ситуацији у којој се одлучује о нечијем радноправном статусу, примена прописа који су престали да важе свакако може бити у супротности са начелом правне сигурности. Наиме, кад орган који је надлежан да одлучује о нечијем праву, обавези или законом заснованом интересу, своје поступање и одлуке утемељи на прописима који се нису могли применити, a priori се могу довести у питање и законитост и легитимност предузетих радњи и донетих одлука. Уставни суд констатује да првостепени суд своју пресуду заснива управо на поменутој тези, да примена само оних прописа који су се у одређеној правној ситуацији заиста могли и применити гарантује правну сигурност, а да свако другачије поступање захтева одговарајућу правну санкцију, каква је, у конкретном случају, поништај оспорених решења и њихово уклањање из правног поретка. Поред наведеног, првостепени суд једнако инсистира и на томе да одлука којом се одлучује о нечијем праву, обавези или законом заснованом интересу мора садржати и разлоге којима се њен доносилац руководио приликом доношења. У конкретном случају, неспорно је да оспорена решења не садрже образложења, те да се из њихове садржине не могу утврдити разлози који су утицали на органе управљања тужене школе да подноситељки процентуално умање радно ангажовање. С тим у вези, првостепени суд је мишљења да једина санкција која може отклонити штетне последице и другог пропуста надлежних органа јесте поништај оспорених решења.
Међутим, Уставни суд је, приликом одлучивања о уставној жалби, имао у виду следеће: да је Закон о основама система образовања и васпитања из 2003. године, на коме су заснована оспорена решења, престао да важи 11. септембра 2009. године; да је по Закону о основама система образовања и васпитања, који је наведеног дана почео да се примењује, годишњи план рада тужене школе за школску 2009/2010. године морао да буде усвојен најкасније до 15. септембра 2009. године, односно четири дана након почетка примене тог закона; да је тужена школа све или већину неопходних припрема за почетак нове школске године морала да обави пре 1. септембра 2009. године, када је школска година званично почела, односно у периоду када се још увек примењивао Закон о основама система образовања и васпитања из 2003. године; да је одредбама члана 24. Закона о основној школи, који је престао да се примењује 25. јуна 2003. године и члана 89. Закона о основама система образовања и васпитања, који је почео да се примењује 11. септембра 2009. године, на готово идентичан начин била утврђена обавеза образовне установе да до 15. септембра усвоји годишњи план, односно програм рада; да је тужена школа установа чије се финансирање претежно обезбеђује у буџету Републике Србије, по критеријумима и стандардима које прописује министар ; да је надлежни министар, такође, задужен и за утврђивање норми наставника, васпитача и стручног сарадника у оквиру недељног пуног радног времена и на годишњем нивоу ; да је битно слична регулатива била садржана и у Закону о основама система образовања и васпитања из 2003. године.
Узимајући у обзир напред изнето, Уставни суд је мишљења да формални недостаци којима су оспорена решења била захваћена нису били довољан разлог да се нареди њихов поништај. Наиме, Министарство просвете је преко Школске управе у Н. С, у складу са законским овлашћењима, за школску 2009/2010. годину одредило укупну норму наставника музичке културе у туженој школи. Годишњи план рада тужене школе неизоставно је морао бити усклађен са обавезујућим налозима надлежног министарства, те је укупна норма од 120% за наставника музичке културе (1,2 извршилаца) подељена на двоје запослених, што је исходовало проценат радног ангажовања подноситељке за ову школску годину у висини од 60%. С тим у вези, и поред формалних недостатака у оспореним решењима, Уставни суд налази да би правне последице биле идентичне и да су се органи управљања тужене школе у својим решењима позвали на важећи закон, као и да су оспорена решења на адекватан начин образложили. Овакав став Уставног суда заснива се на чињеници да је тужена школа установа у области образовања, чије су пословање и начин финансирања детаљно уређени законом и одговарајућим подзаконским актима које доноси надлежни министар. По схватању Уставног суда, тужена школа се у конкретном случају кретала у границама које су за наведену школску годину биле утврђене законом и одговарајућим актом надлежног министра, из ког разлога свако другачије поступање, а самим тим и утврђење већег процента радног ангажовања за подноситељку, није било могуће. С тим у вези, другостепени суд је, по оцени Уставног суда, извео уставноправно прихватљив закључак да тужена школа, као послодавац, није могла бити обавезана да тужиљу распореди на рад са пуним радним временом, посебно из разлога што је у погледу распоређивања била ограничена бројем који је утврдило надлежно министарство. Поред тога, испитујући да ли је поступак који је водила подноситељка уставне жалбе у целини био правичан са становишта права из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд није могао да занемари ни чињеницу да су до доношења акта који је био предмет расправљања пред судом на истом радном месту радила два извршиоца са пуним радним временом (100% фонда часова), те да би након смањења укупне норме од стране надлежног министарства, а у оквиру које је, као што је речено, тужена школа била обавезна да поступа, новоустановљена норма фонда часова подједнако – са по 60% била подељена између иста два извршиоца (наставника).
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да оспореном пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 405/11 од 16. фебруара 2011. године нису повређена права подноситељке уставне жалбе на правично суђење и на рад, зајемчена одредбама члана 32. став 1. и члана 60. Устава, па је сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС) , уставну жалбу одбио као неосновану и одлучио као у изреци .
6. Имајући у виду напред изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.