Уставни суд, у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 30. јануара 2014. године, донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да Уредба о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија („Службени гласник РС“, број 94/11) није у сагласности са Уставом и законом.
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу Уредбе из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је 24. октобра 2012. године поднет предлог за оцену уставности Уредбе наведене у тачки 1. изреке од стране овлашћеног предлагача, а у складу са одредбом члана 168. став 1. Устава.
Предлагач наводи да оспорена Уредба представља општи правни акт који, противно уставним одредбама о правној природи и разлозима доношења уредби, није донесен за извршавање закона, већ да се том уредбом изворно уређује законска материја и извршавају акти које уставноправни поредак не познаје. Предлагач сматра да је јасно да „уредба изворно регулише, односно уређује законску материју, јер је обрада података садржаних у катастру земљишта регулисана, између осталог, Законом о државном премеру и катастру на који се Уредба позива, а који суштински мења, стварајући, према члану 1. Уредбе, посебан правни режим само за обраду података садржаних у катастру земљишта за АП Косово и Метохија“. Предлагач истиче и то да правна чињеница да је оспорена Уредба донета у у вези са чл. 7. и 13. Закона о заштити података о личности („Службени гласник РС“, бр. 97/08 и 104/09 – др. закон) и Законом о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10) не представља прецизирање закона ради чијег се извршења Уредба доноси, већ закона са којима је Уредба „у вези“, што „правно посматрано не значи ништа“. С обзиром на то да је чланом 2. ст. 2. и 3. оспорене Уредбе предвиђено да обради података могу да присуствују представници Тима за дијалог са Привременим иниституцијама самоуправе у Приштини и органа Европске уније и Уједињених нација, предлагач наводи да је управо „уређивањем ко може да присуствује обради података Влада Републике Србије прекорачила границе својих уставних надлежности, односно регулисала питање које, као што то Закон о државном премеру и катастру потврђује, мора бити регулисано законом“. У односу на члан 5. Уредбе, којим је прописано да се подаци из катастра земљишта користе у складу са Уставом и законом, а у циљу извршавања договора Тима за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини и надлежних органа Европске уније и Уједињених нација, предлагач истиче да је на тај начин Уредба постала неуставна не само због тога што је јасно да није донесена ради извршавања закона, већ и због тога што се њом у уставноправни поредак Републике Србије уводе уставно непознати акти названи „договори“, чија правна природа, начин закључења, место у хијарархији правних аката, начин објављивања и ступања на снагу, као и низ других правних питања уопште нису регулисани. Предлагач истиче и да Тим за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини није чак ни у систему државне управе и да он нема никаквих уставних и законских овлашћења да такве договоре сачињава, да сами „договори“ нису међународни уговори у смислу члана 16. Устава и да се самом Уредбом у правни поредак Републике Србије уводе договори, и то још такве садржине да се њима „руше“ сва битна начела Устава.
На основу члана 33. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС), Уставни суд је предлог доставио на одговор Влади 27. новембра 2012. године.
Уставном суду се 13. децембра 2012. године обратио Одбор за уставна питања и законодавство Народне скупштине дописом 05 број: 02-4212/12, са предлогом да се застане са поступком оцене уставности и законитости оспорене Уредбе из разлога што је у току „израда закона којим ће се регулисати суштинска аутономија АП Косово и Метохија – у складу са чланом 182. став 2. Устава Републике Србије“, као и са обавештењем да је Министарство правде и државне управе формирало радну групу за израду тог закона.
Министар правде и државне управе обратио се Суду 18. децембра 2012. године са захтевом за застајање са поступком оцене уставности општих аката који уређују одређена питања суштинске аутономије АП Косово и Метохија.
Влада се 29. марта 2013. године дописом 05 број: 010-2658/2013 обратила Уставном суду износећи захтев да Уставни суд застане са поступком разматрања поднетог предлога до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија. Исти захтев је поновљен и дописом Владе број: 110-00-6/2013 од 4. јуна 2013. године.
Закључком Уставног суда број IУo-870/2012 Суд је одлучио да застане са поступком оцене уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија („Службени гласник РС“, брoj 94/11) и дâ могућност Влади да, у року од шест месеци од дана пријема наведеног закључка, Уредбу усагласи са Уставом, с тим да је доносилац акта дужан да у року из тачке 1. наведеног закључка обавести Уставни суд о поступању по том закључку. Уставни суд је, при томе, посебно имао у виду да је доношење закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија, а на шта се Влада позвала у свом захтеву, обавеза утврђена одредбом члана 182. став 2. Устава. Наведени закључак Суда је достављен Влади 26. јула 2013. године, при чему Влада није обавестила Уставни суд о поступању по наведеном закључку Суда у остављеном року од шест месеци од дана пријема Закључка. Након протека остављеног рока, а у складу са чланом 55. став 2. Закона о Уставном суду, Суд је наставио поступак.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Уредбу донела Влада, на седници одржаној 8. децембра 2011. године, да је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 94/11 од 14. децембра 2011. године, а ступила је на снагу 22. децембра 2011. године. Влада је оспорену Уредбу донела позивом на члан 123. тачка 3. Устава Републике Србије и члан 42. став 1. Закона о Влади („Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05 – исправка, 101/07, 65/08 и 16/11), а у вези са чл. 7. и 13. Закона о заштити података о личности („Службени гласник РС“, бр. 97/08 и 104/09 – др. закон) и са Законом о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10).
Оспореном Уредбом прописано је следеће: овом уредбом уређује се посебан начин обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија, ради вођења поуздане катастарске евиденције о непокретностима и правима грађана и других субјеката и ефикаснијег остваривања и заштите права и слобода грађана за време важења Резолуције 1244 Савета безбедности Уједињених нација (члан 1.); посебан начин обраде података садржаних у катастру земљишта из члана 1. ове уредбе састоји се у скенирању или фотографисању тих података (члан 2. став 1.); послове обраде података из става 1. овог члана, сагласно члану 10. Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10), обавља Републички геодетски завод (члан 2. став 2.); обради података из става 1. овог члана могу да присуствују представници Тима за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини и органа Европске уније и Уједињених нација (члан 2. став 3.); скениране или фотографисане податке садржане у катастру земљишта из члана 1. ове уредбе Републички геодетски завод доставља Тиму за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини (члан 3.); редослед обраде података из члана 2. став 1. ове уредбе и достављања скенираних или фотографисаних података садржаних у катастру земљишта из члана 1. ове уредбе Тиму за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини, одређује се актом Владе (члан 4.); подаци из катастра земљишта из члана 1. ове уредбе користе се у складу са Уставом и законом, а у циљу извршавања договора Тима за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини и надлежних органа Европске уније и Уједињених нација (члан 5.); ова уредба ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 6.).
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је тражена оцена уставности оспорене Уредбе, утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да Република Србије, између осталог, уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и прикупљање статистичких и других података од општег интереса (члан 97. тач. 7. и 11.); да је Народна скупштина највише представничко тело и носилац уставнотоворне и законодавне власти у Републици Србији (члан 98.); да Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике (члан 99. став 1. тачка 7.); да је Влада носилац извршне власти у Републици Србији (члан 122.); да Влада доноси уредбе и друге опште акте ради извршавања закона (члан 123. тачка 3.); да Република Србија има Аутономну покрајину Војводину и Аутономну покрајину Косово и Метохија и да ће се суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредити посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава (члан 182. став 2.).
Законом о Влади („Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 - Одлука УС, 72/12 и 74/12) прописано је да Влада уредбом подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона (члан 42. став 1.).
Законом о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10 и 65/13) прописано је следеће: да се овим законом уређују стручни послови и послови државне управе који се односе на, између осталог, на катастар непокретности и геодетско-катастарски информациони систем (члан 1.); да је катастар непокретности основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1.); да је за стручне послове (у даљем тексту: геодетски радови) и послове државне управе из члана 1. овог закона надлежан Републички геодетски завод (члан 8. став 1.); да су делокруг Завода геодетски радови и послови државне управе који се односе на оснивање, обнову и одржавање катастра непокретности (члан 10. тачка 3)), оснивање, одржавање и располагање геодетско-катастарским информационим системом (члан 10. тачка 18)) и вођење архива документације катастра непокретности (члан 10. тачка 19)); да су подаци катастра непокретности јавни и свако може тражити да изврши увид у те податке, под условима одређеним овим законом (члан 62. став 1.); да се катастар непокретности састоји од – 1) елабората премера, 2) збирке исправа, 3) базе података катастра непокретности (члан 67.); да база података катастра непокретности јесте скуп геопросторних и других података о непокретностима и стварним правима на њима, и нарочито садржи податке о – 1) парцелама, 2) објектима, 3) посебним деловима објеката, 4) имаоцима стварних права на непокретностима (члан 70. став 1.); да се из базе података катастра непокретности издаје катастарски план у дигиталном или аналогном облику, за једну или више парцела (члан 71. став 1.); да се из базе података катастра непокретности издаје лист непокретности у прописаном облику и садржају за непокретност и имаоца права (члан 72. став 1.); да се катастар непокретности оснива у катастарским општинама у којима је на снази катастар земљишта, односно земљишна књига, књига тапија и интабулациона књига (члан 90. став 1.); да се од дана почетка оснивања катастра непокретности неће проводити промене у катастру земљишта, земљишној књизи, књизи тапија, интабулационој књизи и издавати тапије и проводити промене у књизи продатих друштвених станова са хипотеком, а нерешени и нови захтеви за упис промена достављају се Заводу и решавају се у поступку оснивања катастра непокретности (члан 92. став 2.); да се геодетско-катастарски информациони систем састоји од подсистема који садрже податке и сервисе података основних геодетских радова, катастра непокретности, адресног регистра, регистра просторних јединица, регистра географских имена, катастра водова и топографско-картографских података, као и других података у складу са чланом 10. овог закона (члан 157.); да геодетско-катастарски информациони систем обезбеђује прикупљање, управљање, одржавање, приступ и коришћење подсистема из члана 157. овог закона, на принципима, поред осталог, омогућавања корисницима изван Завода приступа јасно приказаним подацима преко wеб сервиса (члан 158. тачка 4)); да оригиналне и периодичне копије база података основних геодетских радова и катастра непокретности, као и документацију у аналогном облику, чува Завод (члан 172.); да се увид у податке геодетско-катастарског информационог система и документацију у аналогном облику, може извршити непосредно у просторијама Завода или путем интернета (члан 173. став 1.); да се из геодетско-катастарског информационог система и документације у аналогном облику издају подаци, уверења, потврде, извештаји и исправе у прописаној форми (члан 173. став 2.); да се лист непокретности из члана 72. став 3. овог закона издаје имаоцу права, лицу које докаже правни интерес и државном органу за вођење поступка покренутог по службеној дужности из његове надлежности (члан 173. став 3.); да се преписи и копије оригиналних података премера могу издавати државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе и геодетским организацијама (члан 173. став 4.); да директор Завода прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности, садржај, формирање и одржавање геодетско-катастарског информационог система и друге техничке нормативе, методе и начин рада у области државног премера и катастра непокретности и водова (члан 181. тач. 8), 11) и 17)); да ће се поступак израде или образовања катастра непокретности који је започет за део или за целу катастарску општину, а није завршен до дана ступања на снагу овог закона завршити по одредбама Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима („Службени гласник РС“, бр. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 и 101/05) (члан 187. став 1.); да у катастарској општини или њеном делу за коју је основан катастар непокретности у складу са одредбама овог закона, даном почетка његове примене, престаје да важи катастар земљишта, као и земљишна књига, књига тапија, интабулациона књига и књига продатих друштвених станова са хипотеком, ако ове књиге постоје у време оснивања катастра непокретности у тој катастарској општини (члан 189.); да ће се до дана оснивања катастра непокретности користити и одржавати постојећи премер и катастар земљишта сходно Закону о премеру и катастру земљишта („Службени гласник СРС“, бр. 11/76, 27/77, 21/78 и 24/84) (члан 191.); да ће се до дана оснивања геодетско-катастарског информационог система начин прикупљања, обрада и коришћење података о непокретностима и правима на њима, података о водовима, уређењу земљишта, документационим фондовима (геодетске мреже, планови и карте и сл.) и других података из области геодетске делатности од интереса за Републику Србију, обезбедити у постојећем геодетском информационом систему, а чување, коришћење и издавање геодетско катастарских података у аналогном облику, вршиће се у складу са Уредбом о начину чувања, коришћења и разгледања података премера, катастра земљишта, катастра непокретности и водова („Службени гласник РС“, број 42/03) (члан 192. став 1.).
III
Уставни суд прво констатује да је одредбaмa члана 97. тач. 7. и 11. Устава утврђено да Република Србије, између осталог, уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и прикупљање статистичких и других података од општег интереса, што у смислу Закона о државном премеру и катастру подразумева вођење катастра непокретности, као основног и јавног регистра о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1. Закона).
Законом о државном премеру и катастру непокретности утврђене су надлежности Републичког геодетског завода, као органа државне управе надлежног, између осталог, за оснивање, обнову и одржавање катастра непокретности, оснивање, одржавање и располагање геодетско-катастарским информационим системом и вођење евиденција документације катастра непокретности (члан 8. и члан 10. тач. 3), 18) и 19)). Законом је утврђено и начело јавности према коме су подаци катастра непокретности јавни и свако може тражити увид у те податке, под условима утврђеним наведеним законом (члан 62. став 1.), садржина и састав катастра непокретности (члан 67.), оснивање и садржина Геодетско-катастарског информационог система (чл. 157. и 158.), као и чување, увид и издавање података из катастра непокретности (чл. 172. и 173. Закона).
Уставни суд наглашава да је у овом уставносудском спору од посебне важности и то да Закон о државном премеру и катастру непокретности уређује и коришћење постојећег катастра земљишта ради оснивања катастра непокретности (члан 90.), услове за престанак важења постојећег катастра земљишта (члан 189.), као и коришћење и одржавање постојећег премера и катастра земљишта до дана оснивања катастра непокретности, а сходно Закону о премеру и катастру земљишта („Службени гласник СРС“, бр. 11/76, 27/77, 21/78 и 24/84).
Уставни суд налази да су Законом о државном премеру и катастру непокретности уређена питања која се односе на вођење и коришћење података из јавних евиденција о непокретностима и стварним правима на њима, а све у циљу несметаног и законитог остваривања и уживања тих права, укључујући и надлежности државних органа (пре свих Републичког геодетског завода), што сходно наведеним одредбама члана 97. тач. 7. и 11. Устава јесте законска материја. Полазећи од тога, став Уставног суда је да се уредбом Владе, као подзаконским актом за извршавање закона, не може установљавати „посебан начин обраде података“ садржаних у јавним евиденцијама о непокретностима и стварним правима на њима, и то само оних који се односе на једну аутономну покрајину, што обухвата само одређене категорије грађана Републике Србије који та права имају на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија, на начин и у сврхе које Закон о државном премеру и катастру не познаје.
Сврха и легитимни циљ вођења ових јавних евиденција о непокретностима и стварним правима на њима већ су установљени наведеним Законом о државном премеру и катастру, па се посебна сврха и легитимни циљ обраде само дела података садржаних у тим евиденцијама (према Уредби, то је вођење поуздане катастарске евиденције о непокретностима и правима грађана и других субјеката и ефикаснијег остваривања и заштите права и слобода грађана за време важења Резолуције 1244 Савета безбедности УН) не може аутономно установљавати подзаконским актом без предвиђеног законског оквира, јер је то изричито на основу слова Устава јасно одређено као законска материја. Уставни суд налази да је Влада доношењем оспорене Уредбе изашла изван оквира своје уставне и законске надлежности којом је утврђено да Влада доноси уредбе за извршавање закона којима ближе разрађује однос уређен законом, при чему се решења из оспорене Уредбе не заснивају на односима уређеним законом, већ представљају правно неутемељен основ за успостављање аутономних евиденција које садрже податке чије вођење није на закону засновано.
Наиме, Закон о државном премеру и катастру не познаје овакав начин обраде податка садржаних у евиденцијама предвиђеним овим законом, нити у оквиру утврђених надлежности органа који обављају послове вођења тих евиденција дозвољава учешће тела Владе, као што је Тим за дијалог са Привременим институцијама самоуправе у Приштини у обављању тих послова, при чему је и уређивање тих надлежности на основу Устава законска материја.
Уставни суд, у циљу решавања овог уставносудског спора, констатује да Влада као „правна власт“ која доноси уредбе није иницијална и оригинерна, већ секундарна и деривативна, да је уредбa по својој правној природи акт извршења закона и да она мора бити сагласна закону, да не може ићи contra legem.
Из свега наведеног може се закључити да је, према схватању Уставног суда, Влада, као орган извршне власти, с обзиром на то да је одредбом члана 123. тачка 3. Устава уређено да „Влада доноси уредбе и друге опште акте ради извршења закона“, доношењем ове уредбе изашла из оквира своје Уставом утврђене надлежности.
Уставни суд констатује и да Уредбом није уређен редослед обраде података на које се она односи, нити је уређен начин и поступак достављања обрађених података, већ је то на неодређен начин препуштено „акту Владе“, па се може сматрати да је Влада уређивање ових питања препустила и акту ниже хијарархијске правне снаге него што је уредба, а мимо Устава и закона. То се односи и на само коришћење одређених података, које је препуштено договору субјеката, који по оцени Уставног суда, без законског основа учествују у поступку њиховог коришћења.
Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је утврдио да оспорена Уредба о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија није у сагласности са Уставом и законом.
Пошто је донео коначну одлуку, Суд је сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду, у тачки 2. изреке одбацио захтев за обуставу од извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспореног акта.
IV
На основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, Уредба о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија наведена у изреци престаje да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић