Преглед документа IУз-356/2009

Уставни суд је на седници одржаној 7. јула 2011. године, донео 

 

З А К Љ У Ч А К

 

            Одбацују се предлози и иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима одредбе члана 7. став 2. Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06).

 

О б р а з л о ж е њ е

 

Уставном суду поднети су предлози и иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и несагласности са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима одредбе члана 7. став 2. Уставног закона наведеног у изреци. У предлозима се наводи да „примена Закона о судијама и Закона о Високом савету судства указује на закључак да се одредба члана 7. став 2. Уставног закона за спровођење Устава РС користи као правни основ за прекид сталности судијске функције“, те да стога оспорена одредба која предвиђа да судијама које сада обављају судијску функцију ова функција престаје мимо законом прописаних услова, није у сагласности са чланом 148. Устава. Како између ранијег и важећег Устава постоји уставноправни континуитет, те да и Устав од 1990. године у члану 101. став 1, као и Устав од 2006. године у члану 146. став 1, гарантују сталност судијске функције, оспореним чланом Уставног закона, по мишљењу предлагача, супротно Уставу, прекида се уставом и међународним актима гарантована сталност судијске функције. Оспорена одредба има и повратно дејство супротно члану 197. Устава јер се, како наводе предлагачи, ретроактивно прекида сталност судијске функције судија која је стечена у складу са Уставом и законом који су важили у време њиховог избора, а грађанима угрожава право на правично суђење пред независним и непристрасним судом. Сматрају да је Уставни закон „технички закон“ донет по другачијој процедури од Устава и стога „мање правне снаге од Устава“, те да се овим законом не може уређивати суштина друштвених односа, посебно не на начин супротан Уставу, јер би то значило да се мења сам Устав „а свака промена Устава која се односи на уређење власти морала би да буде потврђена на референдуму (члан 203. став 7. Устава)“. Подносиоци предлога поднели су и захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи које су предузете на основу оспорене одредбе Закона. И поднетом иницијативом уставност одредбе члана 7. став 2. Уставног закона оспорена је из у основи истоветних уставноправних разлога.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспореном одредбом члана 7. став 2. Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06) прописано да ће се избор судија и председника осталих судова извршити најкасније у року од једне године од дана конституисања Високог савета судства.

Уставом Републике Србије је утврђено: да Уставни суд, поред осталог, одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (члан 167. став 1. тачка 1.); да се за спровођење промене Устава доноси уставни закон и да се уставни закон доноси двотрећинском већином од укупног броја народних посланика (члан 205.). И Устав Републике Србије на основу кога је оспорени закон донет је у одредбама члана 134. предвиђао: да се за спровођење Устава доноси уставни закон (став 1.), да уставни закон доноси Народна скупштина двотрећинском већином од укупног броја народних посланика (став 2.), да уставни закон за спровођење промене Устава проглашава Народна скупштина (став 3.) и да уставни закон ступа на снагу истовремено са променом Устава (став 4.)

У вези са поднетим захтевима Уставни суд је констатовао да Устав од 2006. године (у члану 167.), као и Устав од 1990. године (у члану 125.) не утврђује уставни закон као акт који подлеже уставносудској контроли и да уставни закон, као посебан акт, Устав предвиђа једино у одељку Промена Устава којим су уређени поступак промене Устава (чл. 203. и 204. Устава од 2006, односно чл. 132. и 133. Устава од 1990. године) и уставни закон (члан 205. Устава од 2006, односно члан 134. Устава од 1990. године). Такође, Уставни суд је констатовао и  да према ставу Уставног суда о правном карактеру Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије и надлежности Уставног суда за његову оцену од 9. марта 1995. године, Уставни закон за спровођење Устава Републике Србије има карактер прелазних уставних одредби и да у Уставу нема основа за успостављање надлежности Уставног суда за оцену уставности уставног закона, да ће захтеве за оцену уставности одредби Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије, Уставни суд одбацивати с позивом на члан 125. Устава Републике Србије и да законе и друге опште правне акте, који су донети на основу и ради примене одредби Уставног закона, Уставни суд оцењује у односу на одговарајуће одредбе Устава Републике Србије.  Полазећи од тога да је наведени став Уставни суд заузео у односу на Уставни закон који је донет за спровођење Устава Републике Србије од 1990. године, а да је предлозима и иницијативом оспорена уставност Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије од 2006. године, Уставни суд је у току претходног поступка, сагласно одредбама члана 92. Пословника о раду Уставног суда, размотрио предлог Комисије за праћење остваривања уставности и законитости за промену става Суда од 9. марта 1995. године, који се односи на правни карактер Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије и надлежност Уставног суда за његову оцену. На седници Уставног суда одржаној 16. децембра 2010. године,  Суд је констатовао да предлог Комисије није усвојен, односно да поменути став Суда од 1995. године  није промењен.

Полазећи од тога да одредбама члана 167. Устава није утврђена надлежност Уставног суда да оцењује сагласност уставног закона са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, а имајући у виду став Уставног суда о правном карактеру Уставног закона и надлежности Уставног суда за његову оцену, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), одбацио предлоге и иницијативу. Будући да није надлежан за оцену уставности оспореног закона Уставни суд је, као беспредметне, одбацио и захтеве за обуставу извршења појединачних аката и радњи које су предузете на основу оспорене одредбе Уставног закона.

С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредбе члана 48. Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), донео Закључак као у изреци.

 

 

                                               ПРЕДСЕДНИК

                                                 УСТАВНОГ СУДА

                                                   др Драгиша Слијепчевић

 

И З Д В О Ј Е Н О    М И Ш Љ Е Њ Е

у односу на  Закључак Уставног суда у предмету број IУз-356/2009

 

I

            1. Уставни суд је на седници од 7. јула  2011. године, у предмету број IУз-356/2009, већином гласова, донео Закључак којим је одбацио предлоге и иницијативу за утврђивање неуставности и несагласности са општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима одредбе члана 7. став 2. Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије  (''Службени гласник РС'', број 98/06.). Суд се, с позивом на члан 36. став 1. тачка 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07.),  огласио ненадлежним за оцену уставности Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије,  полазећи од тога да у одредбама  члана 167. Устава није утврђена надлежност Уставног суда да оцењује сагласност уставног закона са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, а имајући  у виду став Уставног суда од 9. марта 1995. године.  

            У образложењу  Закључка је, поред осталог,  наведено  да Устав од 2006. године, као и Устав од 1990. године,  ''не утврђује  уставни закон  као акт који подлеже уставносудској контроли'', и да ''уставни закон, као посебан акт, Устав предвиђа једино у одељку о Промени Устава.....''. Суд потом констатује да према ставу Уставног суда (од 9. марта 1995. године) уставни закон ''има карактер прелазних уставних одредби и да у Уставу нема основа за успостављање надлежности Уставног суда за оцену уставности уставног закона'',[1] те да ће ''захтеве за оцену уставности одредби Уставног закона за спровођење Устава Суд одбацити''. У образложењу Закључка се даље наводи да је Суд у току претходног поступка размотрио предлог  Комисије Суда за праћење остваривања уставности и законитости, али да предлог Комисије није усвојен, односно ''да поменути став Суда од 1995. године није промењен''. 

            2. За разлику од судија који су гласали за поменути Закључак (и образложење), сматрала сам да су постојали  уставноправни разлози, али и обавеза Уставног суда да, полазећи од решења садржаних у одредбама Устава из 2006. године, утврди правну природу уставног закона за спровођење Устава,  полазећи од његове форме и садржине, односно његов правни карактер и место у правном поретку Републике Србије, и да у циљу успостављања што потпуније заштите уставности определи своју надлежност у односу на контролу и оцену сагласности уставних закона с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.

            Дакле, у овом предмету, пред Уставним судом, поставила су се два претходна питања (а о којима Уставни суд у својој пракси није имао конзистентне  ставове): прво, каква је правна природа уставног закона са становишта одредаба Устава из 2006. године и где је његово место у правном поретку; друго, да ли одредбе Устава  које су од значаја за утемељење и остваривање правне (уставне) државе и одредбе које се односе на  улогу Уставног суда у заштити Устава, пружају могућност Уставном суду да заснује своју надлежност и у односу на оцену уставности уставног закона.

            У одговору на ова питања,  Суд је требало да се одвоји од свог досадашњег, у основи уско - језичког тумачења одредаба чл. 167. и 205. Устава  (односно  чл. 125. и 134. Устава из 1990. године), и да у циљу подупирања изградње Републике Србије као правне државе и афирмације сопствене улоге чувара Устава, своје становиште  о правној  природи  уставног закона и његовом односу према Уставу, с једне стране, а с друге, према општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, утемељи на систематском и циљном тумачењу  целине уставних решења која се односе на владавину Устава (права), на место Устава у правном поретку земље и   на улогу Уставног суда у обезбеђивању и заштити уставности. Наиме, Суд је интерпретацијом наведених уставних одредби, у повезаности са темељним одредбама Устава о јединству правног поретка (кога чине и општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори) и његовим јемствима, као и одредаба о хијерархији правних аката и уставносудском надзору, требало да определи правни карактер уставног закона, односно његово место у правном систему (без обзира што се у одредбама Устава о хијерархији правних аката уставни закон изричито не помиње), те да се огласи надлежним за контролу његове уставности.

             И у упоредном праву често се срећу уставни текстови који се изричито не изјашњавају о контроли уставности уставних закона. Међутим, то није била препрека да уставни судови од ауторитета, стваралачким и еволутивним тумачењем устава, у складу са основним циљевима правне државе и сврхом контроле уставности,  своју надлежност протегну и на контролу уставности ових аката, и то  не само на контролу њихове ''поступовне ваљаности'', већ и њихове уставности у материјалном смислу, односно да се изричито изјасне да су надлежни за контролу уставности ових аката, у једном  или у оба њена својства.[2] Ваљаних уставно правних разлога није било да и наш Уставни суд тако  не поступи, тим пре што је поменути став Суд заузео 1995. године, и то у односу на Устава од 1990. године и Уставни закон који је донет за спровођење тог Устава, а да је предлозима и иницијативом у предмету IУз-356/2009 године оспорена уставност Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије од 2006. године у односу на тај Устав.

            Дакле, сматрам да је Уставни суд  у овом предмету требало да заснује своју надлежност и да о спорним уставноправним питањима  донесе одлуку у меритуму, тј. да најпре одлучи да ли је у процедуралном смислу оспорени Уставни закон усвојен и проглашен на уставноправно ваљан начин (будући да је донет  и проглашен с позивом на одредбе члана 134. Устава из 1990. године који је већ био престао да важи), а потом да одлучи о његовој супстанцијалној, материјалној  (не)уставности  и тако садржински одлучи о томе да ли стоје или не стоје наводи предлагача и иницијатора да је оспорени ''Уставни закон технички закон донет по другачијој процедури од Устава и стога ''мање правне снаге од Устава''; да се овим законом по Уставу не може уређивати суштина друштвених односа, посебно не на начин супротан Уставу јер би то значило да се мења сам Устав, а свака промена Устава која се односи на уређење власти морала би да буде потврђена на референдуму''.

            3. За преиспитивање става Уставног суда Републике Србије од 9. марта 1995. године залагала сам се и раније, у стручним чланцима и  расправама у оквиру Уставног суда. Ово питање је актуализовано након доношења новог Устава 2006. године, а посебно са покретањем уставног спора у предмету ИУз-356/2009. У Суду је, сагласно чл. 92. и 93. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС,'' број 24/08), покренут и спроведен поступак преиспитивања поменутог става, али Суд није прихватио Мишљење и предлог своје Комисије која је подржала захтеве за промену наведеног става Суда и предложила Суду да утврди став по коме:  ''Уставни закон, као посебан акт за спровођење Устава, који је донет по процедури различитој од поступка доношења Устава, подлеже уставносудској контроли како у формалном тако и у материјалном смислу''. [3] 

            Усвајањем предложеног става Комисије, Уставни суд би се у суштини вратио на своје почетно становиште о правној природи спроведбеног уставног закона, о његовом месту у правном поретку, као и о надлежности Уставног суда да цени уставност овог закона. Оцењујући уставност одредаба чл. 19а и 19б Уставног закона о изменама и допунама Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије (''Службени гласник РС'', број 18/91), Уставни суд је у Одлуци донетој  у предмету број IУ- 138/91 констатовао да је: ''овај закон специфичан закон у правном поретку; да је то спроведбени закон којим се спроводи промена устава, те да с обзиром на то да само устав, односно акт промене устава, не може да буде предмет  уставносудске контроле, уставни  закон подлеже оцени уставности, као и други закони, без обзира на своју специфичну правну природу; да на то упућује и одредба члана 119. Устава Републике Србије према којој целокупни систем правних прописа мора да буде у складу са уставом, што значи да и уставни закон, као део тога система, подлеже оцени уставности у оквиру надлежности Уставног суда у смислу члана 125. Устава Републике Србије... с обзиром да уставни закон подлеже оцени уставности као и други закони, оспорене одредбе Уставног закона цењене су у односу на Устав Републике Србије. Дакле, Суд је у овом предмету засновао своју надлежност на интерпретацији одредаба тадашњег Устава о уставном закону (као закону којим се спроводи промена Устава), о јединству и усклађености правног поретка с Уставом и о овлашћењу Суда да ''одлучује о сагласности закона с Уставом''. Кратко речено, у поменутој Одлуци Суд је стао на  становиште да је уставни закона за спровођење Устава, као специфичан закон, подобан за оцену уставности и да је за ту оцену надлежан Уставни суд.

            Међутим, ово полазно становиште Уставни суд мења већ 1995. године.   Решењем донетим у предмету IУ-56/92 од 28. априла 1995. године, Суд је одбацио захтев за оцену уставности члана 2. Уставног закона о изменама и допунама Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије (''Службени гласник РС'', број 59/91),[4] са образложењем да ''према одредбама члана 125. Устава Републике Србије нема основа за успостављање надлежности Уставног суда за оцену уставности Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије. Мишљење је Уставног суда да Уставни закон за спровођење Устава, па и Уставни закон о изменама и допунама овог акта, има карактер прелазних уставних одредби, те је Суд решио да захтев иницијатора одбаци због ненадлежности''.

            Уставни суд Југославије је током 1991. и 1992. године вршио оцену уставности републичких уставних закона за спровођење устава република чланица (Србије, Хрватске и Словеније). Међутим, Савезни уставни суд 1996. године у основи, стаје на истоветно становиште као и Уставни суд Србије. Решењем донетим у предмету IУ број 156/96 овај  Суд је одбацио иницијативу за оцену уставности Уставног закона за спровођење Устава СРЈ, наводећи да је ''по схватању Савезног уставног суда Уставни закон за спровођење Устава СРЈ акт уставотворне власти и саставни  део Устава, његове прелазне и завршне одредбе, који не подлеже уставносудској контроли коју врши Савезни уставни суд''.  

            4. О правном карактеру уставног закона за спровођење Устава и могућности контроле његове уставности ни у нашој правној теорији није било једнодушног става. Има аутора који наглашавају имуност уставног закона за спровођење Устава од контроле уставности, док су се други и пре више деценија, залагали за контролу уставности ових закона (бар до одређеног степена), било као посебне категорије уставног закона, било као специфичног (особеног) закона.[5] То је свакако доприносило да у нашој земљи није било ни конзистентне уставне, односно уставносудске праксе, која би била утемељена на доследним доктринарним ставовима о правном карактеру уставног закона за спровођење устава и о могућности његове уставносудске контроле.

            5. Подсетићемо само да се у савременој уставној пракси наилази  на различите врсте  (категорије) уставних закона, као и на разлике у погледу могућности њихове уставносудске контроле. Правна теорија, ове акте најчешће сврстава у неколико група. У првој групи су, пре свих,  уставни закони којима се врше измене или допуне текста устава, и који се доносе по уставотворном поступку. Пошто је реч о једном од облика промене устава (поред амандманске), правило је да акти о промени устава који се доносе по уставотворном поступку, без обзира  на њихов назив и облик, имају снагу устава и да не подлежу контроли уставности у материјалном смислу. Другу  групу чине уставни закони који регулишу уставну материју у одређеној области друштвеног живота, а који се такође доносе по поступку за доношење, односно промену устава.[6] Преовлађује мишљење да и ови уставни закони у формалном смислу имају ранг устава, односно да су  уставни акти и да као такви нису предмет контроле уставности. У трећој  групи су уставни закони који се доносе као акти за спровођење устава или његове промене (амандманске или уставно законске) и познати су под називом спроведбени уставни закони.[7] Да ли ови  закони могу бити предмет уставносудске контроле или не, зависи од опредељења њихове правне  природе и њиховог  места у хијерархији општих правних аката, као и од улоге и надлежност уставносудских институција у заштити уставности. На крају, у посебну  групу сврставају се  поједини  уставни и други закони, [8] који се налазе између устава и обичних закона - закони  који се доносе по сложенијем поступку од обичних закона, али по једноставнијем и лакшем поступку од поступка усвајања устава, односно његове промене. То су, пре свега, тзв. органски закони - закони који најчешће уређују поједине институције државне власти, односно поједине државне органе, или одређена питања у домену људских права и слобода. Сматра се да ови закони, с обзиром на поступак њиховог доношења и њихово место у хијерархији правних аката, подлежу контроли уставности. 

          Дакле, одговор на питања да ли акти под називом ''уставни закон'' потпадају под уставносудску контролу се  не намеће сам по себи - јер се само по језичком одређењу и значењу њиховог  назива не може a priori сматрати да су ти акти у формалном и материјалном смислу саставни део устава и да су равни уставу, или да су нижи од устава, односно да су више правне снаге од обичног закона,  као што се a priori не могу сматрати сагласним са уставом, нити се у уставној, демократској држави a priori може искључити оцена формалне и материјалне уставности било ког акта са овим називом. Отуда се претходно мора сагледати форма и садржина сваког акта под називом уставни закон, а потом определити његова правна природа, односно ранг у јединственом правном поретку.

            6. За опредељивање правне природе оспореног Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије од 2006. године од значаја су следеће констатације:

            прво, овај закон спада у категорију спроведбеног уставног  закона, који се доноси на основу изричитог уставног овлашћења, по посебној процедури и са садржином опредељеном Уставом. То је акт темпоралног карактера, чије је дејство временски ограничено и исцрпљује се протеком тим законом прописаних рокова (за прелаз из ранијег у новоустановљено уставно-правно стање);

            друго, оспорени Уставни закон  донет је и проглашен на основу одредаба члана 134. Устава из 1990. године -  устава који је већ био престао да важи (даном проглашења, односно ступањем на снагу Устава из 2006. године). С обзиром на то, оправдано се поставило питање да ли ту чињеницу треба сматрати  очигледном омашком (превидом) његових редактора који су се у правном основу одлуке о проглашењу овог закона позвали на те одредбе,[9]  која не може имати значајније дејство  на формалну уставност  Уставног закона (тим пре што су решења о спроведбеном  уставном закону у Уставу из 2006. и Уставу из 1990. године у суштинском смислу истоветна - у погледу овлашћења за доношење, поступка усвајања и садржине закона), или би ово позивање на одредбе Устава који је престао да важи, а не на одредбе Устава који је на снази  у време доношења и проглашења Уставног закона, у строго правном смислу, морало водити констатацији и оцени Уставног суда о његовој неуставности у формалном смислу. Без обзира на које становиште би о  овом спорном питању стао Уставни суд, он је ту чињеницу требао да утврди и да се о њој изјасни у својој одлуци;

треће,  овај  закон није донет од истог доносиоца, нити је усвојен по истом поступку као Устав за чије спровођење је донет, већ по процедури знатно лакшој од доношења Устава, али тежој од доношења ''обичног'' закона.  Наиме, он је донет по поступку који представља комбинацију поступка доношења Устава (или његове ревизије) и поступка доношења закона. Усвојен је двотрећинском већином од укупног броја народних посланика и проглашен од стране Народне скупштине, што су својства поступка доношења Устава. Међутим, у поступку његовог доношења изостале су значајне фазе уставоотворног поступка: није било фазе предлагања, односно разматрања и одлучивања о предлогу за доношење уставног закона, није се износио на републички референдум који је за Устав био обавезан (и тешко достижан, односно захтеван у погледу прописане већине), његово проглашење Народна скупштина није  вршила  на свечаној седници, итд.[10]  Имајући у виду да је оспорени Уставни закон донет по краћем, али и по знатно једноставнијем поступку од поступка доношења Устава (његов  предлагач је била  Влада; у његову припрему и доношење био је укључен знатно мањи број субјеката од оног укљученог у припрему и поступак доношења Устава; изостала је расправа и изјашњавање о предлогу за доношење уставног закона; није изношен на јавну расправу и др.), као и да је проглашен два дана  након ступања на снагу Устава,[11] а не истовремено са  Уставом, [12] овај закон се у формално-правном смислу не може сматрати уставним актом. Дакле, то што доносилац оспореног  уставног закона и Устава није исти, и што им ни поступак по коме су донети, ни форма, нису истоветни, овом акту ускратило је уставну снагу и сврстало га у акте слабије, ниже (мање) правне снаге од Устава;

            четврто,  предмет његовог уређивања изричито је одређен Уставом, као претходећим актом. По свом предмету овај закон се разликује од Устава (и од других закона).  Њиме се  не могу уређивати питања  која су предмет уређивања Устава, већ само она питања која су по садржини ''спровођење промене Устава''. Овај закон  не разрађује одредбе Устава у циљу остваривања Устава што се  чини другим законима које доноси Народна скупштина у вршењу законодавне власти и уређивању друштвених односа у разним областима друштвеног живота, већ његова решења треба да обезбеде услове и ''процесне претпоставке'' за прелаз из једног (ранијег) у друго (ново) уставноправно стање.[13]Дакле, његова садржина је ограничена, односно омеђена и условљена његовим циљем (''спровођење промене устава'') и он служи за оживотворење ''материјалних норми уставног карактера и организационих решења предвиђених уставом'';

            пето, у ситуацији кад Устав не садржи прелазне одредбе,  улогу тих  одредаба преузео је овај закон. Међутим, и ако би се у садржинском смислу његове одредбе могле сматрати својеврсним ''прелазним и завршним одредбама'', односно да су то одредбе ''преводнице'' (неки кажу и одредбе ''копче'') или ''мостови''  између новог и старог уставног стања, оне у формалном смислу ипак нису уставне одредбе, односно одредбе са снагом уставне норме (јер нису донете од истог доносиоца, нити усвојене по  истоветном поступку у коме је донет Устав). Уз то, норме овог Уставног закона нису уставне норме ни у номотехничком (текстуалном) смислу, јер оне нису  саставни (интегрални) део текста Устава. Да овај закон не чини саставни део Устава, односно његове ''прелазне'' одредбе у формалном смислу, како то стоји у образложењу Закључка Суда, произилази и из тога што ни Устав, ни Уставни закон, не садрже одредбу која тако нешто утврђује. Правило је у доброј уставној пракси да уставотворац или доносилац уставног закона, то изричито утврђују, посебно у ситуацији истовременог постојања два или више различитих  аката са уставном снагом. Норме устава у једној држави у формално-правном смислу чине норме које су садржане у самом уставу, односно које чине његов део у текстуалном (техничком) смислу, без обзира на њихову садржину;  затим норме других аката које уставотворна власт доноси по истом поступку као и устав и које уређују уставну материју, односно којима се врше промене устава (што се такође и у номотехничком погледу изражава у посебним одредбама тих аката, а у којима се утврђује њихов однос према уставу), као и норме оних правних  аката за које се у уставу  изричито каже да те одредбе, односно ти други акти (посебни, одвојени од текста устава) чине његов саставни део. Дакле, без обзира на суштинску и логичку повезаност Устава и његовог спроведбеног уставног закона (који би, као и сваки други спроведбени акт у нашем правом поретку тешко могао потпуно  независно  егзистирати, јер са Уставом чини једну целину), оспорени Уставни закон је у номотехничком  и формално правном смислу посебан и самосталан правни акт у правном поретку, акт одвојен од Устава за чије спровођење је донет.

            шесто,  овај Уставни закон ипак није само закон. Он је истовремено и акт који има вишу правну снагу у  односу на друге, ''обичне'' законе, јер се доноси по процедури сложенијој од процедуре доношења осталих закона (у погледу већине неопходне за његово усвајање, проглашења и ступања на снагу).[14]

            Коначно, може се закључити да  оспорени Уставни закон,  с обзиром на његов назив  (''закон за спровођење''), доносиоца, на поступак доношења (који је другачији - лакши од поступака по коме се доноси Устав) и на Уставом утврђени предмет уређивања (спровођење промене Устава), као и везаност његовог доносиоца - Народне скупштине за текст Устава,  ни у процедуралном ни у материјалном смислу није исто што и Устав, нити је по правној снази раван Уставу, већ је то специфичан правни акт, акт ниже правне снаге од Устава. Како је Устав неспорно супериорнији акт у односу на свој спроведбени (уставни) закон  (без обзира на његов циљ и садржину његових решења,  значај и карактер питања која уређује, односно његову суштинску повезаност са Уставом за чије спровођење се доноси), то обавеза  сагласности  с Уставом не може мимоићи ни овај закон. Напротив, то захтева да уставни закон, као и сваки други акт који нема уставну снагу, и у процесном и у садржинском смислу мора бити у складу са Уставом, а  то даље значи да је он подобан и за оцену уставности у оба његова својства, односно да може бити предмет контроле уставности и у формалном и у супстанцијалном смислу.

            Да ли је оспорени Уставни закон као спроведбени акт, у сагласности с Уставом у формалном смислу,  и да ли је евентуално својим решењима изашао из оквира Уставом утврђене садржине и предмета уређивања, јесте конкретно, фактичко питање, на које се одговор могао утврдити једино у поступку оцене његове сагласности с Уставом.

II

            Када је у питању надлежност Уставног суда,  правило  је да се надлежност тог органа не претпоставља, већ да се она утврђује Уставом,  те да сагласно томе Уставни суд врши оцену уставности само оних аката за које је то изричито утврђено. Како у одредбама  Устава о надлежности Уставног суда међу  актима чију уставност Уставни суд цени, уставни закон није изричито наведен,  то  се у вези са предметом број IУ-356/2009 изнова отворило питање надлежности Суда за оцену уставности овог акта. Одговор Суда и у 2011. години  био је одричан - Суд се огласио ненадлежним.  Иако се основано може устврдити да у нашој савременој уставноправној теорији  преовлађује мишљење да и ови акти подлежу уставносудској контроли, не само у формалном, него и у материјалном смислу,  ипак, се наша уставносудска пракса није окренула у том правцу.

            И у самом Уставном суду, све су бројније судије које тврде да и спроведбени уставни закон подлеже контроли уставности од стране Уставног суда, јер то напросто следи из Устава. Заговорници овог становишта (на коме се с почетка била утемељила и пракса нашег Уставног суда), полазе од тога да Устав под појмом ''закон'' уопште, па и у одредбама  о надлежности Уставног суда, обухвата све врсте закона,  независно од њихових  специфичности. Стога и уставни закон,  као и сваки други закон, без обзира на његове особености (у називу, поступку доношења, садржини  и правном дејству у односу на друге законе) мора бити подложан контроли уставности (као и сагласности са општеприхваћеним правилима међународним правом)[15]  у основи на овом становишту стоји и Уставни суд Републике Чешке, који је своју надлежност у погледу оцене уставности уставног закона засновао, поред осталог, и на одредби члана 87. став 1. тачка а) Устава, према којој Уставни суд одлучује о укидању ''закона'' или њихових појединачних норми, ако су оне у сукобу са уставним поретком''. У Одлуци овог Суда, од 10. јула 2009. године којом је укинут Уставни закон бр. 195/209, поред осталог стоји да Суд ''артикулира потребу да се категорија уставног закона подведе под термин ''закон'' из члана 87. став 1. тачка а) Устава Републике Чешке.

             Међутим,  чак и уз претпоставку да је  у погледу контроле уставности уставних закона уопште, а тиме и спроведбеног уставног закона, у Уставу Републике Србије присутна правна празнина, или да Устав о томе "ћути", она би се могла (и морала) надоместити систематским и телеолошким тумачењем Устава, и то управо од стране Уставног суда.

            Наиме, и ако у одредбама о хијерархији правних аката, као и у одредбама о надлежности Уставног суда нема изричите одредбе о месту уставног закона за спровођење Устава,односно о овлашћењу Уставног суда да врши оцену његове уставности, стојимо на становишту да строга и доследна примена начела уставности, као темељног начела уставног система савремене Србије,  захтева и претпоставља да ни један општи акт, а тиме ни уставни закон, не сме бити у супротности са Уставом, кога је уставотворац определио као ''највиши правни акт у правном поретку земље'', нити може бити изузет од контроле уставности. Текст Устава као темељног закона, који представља основно мерило за оцену  уставности свих општих правних аката у нашем правном поретку, почев од потврђених међународних  уговора, преко закона и подзаконских прописа до општих аката, мора бити мерило уставности и свих других општих аката који егзистирају у правном поретку, па и оних који нису изричито поменути у одредбама чл. 167, 194. и 195. Устава. Уколико се жели пуна и ефективна заштита Устава,  из поменутих уставних решења следи, да контрола уставности треба да обухвати целокупни правни  систем, односно све опште правне акте у том систему, без било  каквих изузетака, а то значи и уставног закона за спровођење Устава. Отуда се, надлежност Уставног суда мора утврђивати, не само језичким тумачењем члана 167. Устава, већ на начин који је у складу са основним захтевима уставотворца, израженим пре свега у одредбама  чл. 1. до  4, а потом и чл. 166. и 194. Устава. Немачки Уставни суд је још давно указао да ''уставни суд увек мора поћи од унутрашње кохерентности и структуралног јединства устава у целини'', те да се ''уставне одредбе не могу извлачити из целине и самостално тумачити..'' Свака поједина уставна одредба, па и одредбе о надлежности Уставног суда Србије морају се увек тумачити у складу са темељним начелима Устава и намером уставотворца у домену заштите уставности утврђене у члану 166. Устава. Тумачење и интерпретација уставне норме "није граматичко-лингвистички задатак, већ у првом реду утврђивање смисла правне норме у вези са њеном сврхом..., при чему особито долази до изражаја сучељавање многих начела, њихово укалкулирање, њихово разигравање у изналажењу коначног значења...У новим околностима не треба робовати заузетим опредјељењима, али се морамо потрудити аргументовати нова и другачија становишта." (Z. Lauc)

            Ако се принцип уставности и законитости (владавина права) у Уставу као темељном акту, утврђује као основна претпоставка Устава (члан 3. став 1.), односно ако се ''повиновање власти Уставу и његова супрематија'' утврђује као основно уставно начело, и ако се Уставом установљава универзална контрола уставности свих општих аката без изузетка, која се поверава чувару Устава - Уставном суду (члан 166. Устава) тешко се може заузети становиште да општи правни акт какав је по својој форми и садржини  ''уставни закон за спровођење устава'', а који неспорно егзистира и као такав чини саставни део нашег правног поретка, може изузети од ове контроле. Дакле, иако у Уставу нема изричитог одређења о тој контроли систематским и телеолошким тумачењем  одредаба Устава  о јединству правног поретка земље, хијерархији његових правних аката, и месту Устава у том поретку, као и одредаба о улози и надлежности Уставног суда, који је сагласно Уставу једини орган који одлучује о уставности свих општих аката ниже правне снаге од Устава, долази се до закључка  да се та контрола сама по себи намеће, односно да се надлежност Уставног суда и у овом случају претпоставља и подразумева.  

            У супротном,  овај акт, односно његов доносилац, остали би  једини у уставном систему Републике Србије ван домашаја било какве контроле уставности, а што би било у нескладу са основним захтевом правне државе - везаности свих и сваког Уставом. Дакле, при одређивању надлежности Уставног суда и у овом случају морају се гледати не само одредбе Устава о његовој надлежности, већ и општи принципи на којима почива  уставни поредак земље која је, као једну од својих темељних вредности,  прокламовала владавину устава (права). То значи, да и у случају кад спроведбени уставни закон својим појединим одредбама ''промашује'' циљ и уређује одређено питање на другачији начин него што је то у Уставу, тај ''промашај'' мора бити уставноправно санкционисан. Једино позван да изрекне ту санкцију је Уставни суд у уставном спору нормативне контроле.[16] 

            Из Уставом утврђене улоге Уставног суда, као самосталног и независног државног органа ''да штити уставност и законитост''  (члан 166. став 1.) и његове широко постављене надлежности у одредбама члана 167. Устава, и бројним другим одредбама Устава, а пре свега надлежности Суда ''да оцењује уставност закона и других општих аката'', као и одредаба Устава којима је утврђено ''да је правни поредак Републике Србије јединствен'' (члан 4. став 1. и члан 194. став 1. Устава), односно да је Устав ''највиши правни акт Републике Србије'' (члана 194. став. 2.), те да  ''сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом'' (члан 194.  став 3. Устава)  логички  следи закључак и о обавези сагласности уставног закона за спровођење Устава с Уставом и о  надлежности Уставног суда да цени, односно контролише ту сагласност. Ова обавеза следи независно од тога  да ли се тај акт сматра специјалним (особеним) законом, или посебним актом суи генерис, или пак да је у Уставу по том питању присутна правна празнина.  

            Супериорност Устава Републике Србије у односу на све друге акте и Уставом одређена општа улога Уставног суда као чувара Устава који штитећи уставност и законитост   јемчи саправност, односно усклађеност свих општих правних аката с Уставом, и држи све носиоце власти у границама њихових уставних овлашћења, не само да дозвољава, већ и претпоставља,  да се под контролу уставности од стране Уставног суда стави и уставни закон за спровођење Устава, без обзира што контрола уставности тог акта, Уставом посебно није утврђена.

             У супротном, питање је по ком основу би се могла аболирати неусклађеност  уставног закона у  процедуралном или материјалном смислу,  односно очигледна  повреда Устава од стране доносиоца овог закона, те  да ли би Уставни суд могао остати равнодушан и по страни, односно без икакве ингеренције пред основаном сумњом да уставни закон није донет ''на поступовно ваљан начин'', или према поднесцима и захтевима у којима се износе разумне тврдње да су решења уставног закона несагласна са Уставом, а посебно са његовим основним начелима и принципима на којима се темељи уставни систем савремене Србије, а да тиме не доведе у питање не само свој  ауторитет, него и ауторитет Устава као највишег права у земљи. Надаље,  у вези  са изнетим отворићемо и додатно питање, а то је  - пружа ли Устав могућност да Уставни суд,  у оквиру своје опште улоге да штити ''уставност и законитост'', а напосе и ''људска и мањинска права и  слободе'', оцењује не само формалну и/или материјалну уставност  аката  ниже правне снаге од Устава, већ и формалну уставност појединих уставних аката  које доноси уставотворна власт (односно парламент), а потом и њихову материјалну уставност у односу на основна  уставна начела  која се сматрају темељним.

            Мада наш Устав не познаје, односно изричито не установљава ''клаузулу непромењивости'' у односу на било коју уставну норму, нити је нашој уставносудској пракси иманентна хијерархија у одредбама уставних норми (па ни  после 2006. године, када је Устав фактички утврдио две врсте уставних  норми, с обзиром на различит начин њихове промене), нити пак  контрола  ''уставности уставних норми'',[17] прилика је да се запитамо да ли би се основна начела Устава Републике Србије о владавини права и изградњи демократског друштва могла  сматрати основом и правцем тумачења целине уставног текста  и свих других уставних одредби појединачно, те да ли би она у хијерархији уставних одредби у суштинском смислу могла имати место уставних решења првог реда и важности,[18] и тако временом кроз праксу Уставног суда имплицитно стећи својство својеврсне ''клаузуле вечности'', односно непромењивости. Наравно, да одговор на ово питање није једноставан нити једнозначан, нити се до њега лако долази. Свесни суптилности овог питања, као и свих мањкавости оваквих клаузула испољених у упоредној уставној пракси, па и њиховог домета у одређеним правним и политичким околностима, чини се ипак да би  поједина основна уставна начела (и принципи), а пре свега она садржана у  Првом делу Устава, која представља основне вредности  на којима се темељи савремена држава Србија, као и  уставне одредбе о људском достојанству, забрани дискриминације или одредба по којој се достигнути ниво људских права не може умањити, могла имати такав карактер, тј. место важнијих уставних норми у односу на све друге норме. То су, и према нашем Уставу, норме које нису само ''морални и политички изазов'', већ ''обавезујуће уставне норме с нормативним последицама''. Те вредности се морају посебно штитити, јер оне обележавају и ''одржавају уставни систем слободе и демократије'' и представљју, како сам Устав утврђује основна начела уставног уређења савремене Србије, односно основна начела остваривања и заштите  људских и мањинских слобода и права. Ова, и са њима повезана друга питања, траже сериозну и суптилну теоријску и стручну елаборацију, али и  озбиљну пажњу  нашег уставног судовања у вршењу његове мисије чувара Устава, посебно оног његовог дела који се односи на заштиту људских слобода и права.[19] Тај напор Суда, вредан је циља чијем се остварењу  тежи - стању добро уређеног друштва са зато примереним уставним системом, који се остварује онако како то захтева владавина Устава. Овог пута на ту потребу се само указује, са циљем афирмације, чувања и преданости начелима и вредностима које наш Устав сматра фундаменталним. Пракса појединих европских уставних судова (а пре свих, Немачке и Чешке) у том погледу и за наш Уставни суд може бити и више него инспиративна.

III

            Да ли уставне законе треба подврћи уставносудској контроли и у којој мери  је могућа контрола њихове уставности, ни у упоредној уставној теорији и пракси  о томе нема јединственог  становишта. У суштини, одговор на питање да ли акти под називом  уставни закони подлежу контроли уставности у савременој уставносудској пракси, по правилу, зависи од опредељења правне природе ових аката, односно од њихове форме и садржине, као и улоге и овлашћења уставног суда у заштити уставности. Могло би се тврдити да је раније, сем ретких изузетака,  преовладавала  суздржљивост уставних   судова да се упусте у контролу уставности уставних закона, односно ''уставности уставних норми''. Са таквом праксом у почетку је углавном била сагласна и  уставноправна теорија. Међутим, са јачањем идеје уставне државе и уставносудске функције, све су више присутна становишта и захтеви  о потреби установљења универзалне и свеобухватне контроле уставности која треба да обухвати све акте који чине правни поредак једне земље, па и контролу уставности уставних  закона. Тако је данас, скоро без изузетка, преовладало правило о доступности контроле уставности поступка доношења уставних закона, па и оних уставних закона којима се врши промена устава.  Но, када је у питању контрола њихове материјалне уставности, такве сагласности нема.

            У појединим земљама ово питање је уставно-правно нормирано, чиме су отклоњене изнете дилеме, и то било кроз изричито установљење нормативне контроле ових аката - по правилу кроз претходну контролу њихове уставности  (Румунија, Украјина, Молдавија),[20] било изричитим овлашћењем уставних судова да цене уставност појединих врста  уставних закона, односно органских закона (Француска).[21] Уставни судови појединих земаља то чине с позивом на тзв. ''калузулу вечности'', односно забрану  ''промене уставних норми и начела'' (Немачка, Чешка, Португалија, Украјина).[22] У другим земљама ово питање је остало ''посве нерегулисано'', те тако препуштено уставним судовима да о томе заузму коначан став.

            Најразвијенију уставносудску праксу везану за контролу уставности  уставних норми, у првом реду има Савезна Република Немачка. У  пракси њеног Савезног уставног суда контрола уставности подразумева и обухвата и надлежност  Суда да врши оцену ''међусобне'' сагласности одређених одредаба савезног устава -  Основног закона  са другим његовим одредбама, јер немачки уставни систем познаје хијерархију одредаба Основног закона и садржи тзв. ''клаузулу непромењивости'' појединих уставних норми, односно ''основних уставних принципа''. Да није реч само о академском питању најбоље показује досадашња пракса овог суда. [23] У уставносудској пракси и у правној доктрини  ове земље члан 79. Основног закона интерпретира се тако да Уставни суд има право оцењивати уставност уставних норми, односно амандмана на устав,  јер то произлази из принципа хијерархије уставних норми.[24] Теоријско објашњење концепта ''неуставног уставног права''  тај суд је први пут дао у предмету познатом под називом ''Sudweststaat-streit'' (1951), да би тај концепт у предмету под називом ''Члан 117.'' (1953) усвојио као важећу доктрину. Потом су уследиле и друге важне пресуде овог Суда, као што су случајеви  ''KPD Verbot'' (1956.), ''Klass'' (1970), ''Земљишна реформа I'' (1991), и ''Земљишна реформа II'' (1996), ''Тонско прислушкивање станова'' (2004), итд. Полазећи од доктринарног  концепта ''неуставног уставног права'' и начела ''устав као структурално јединство'' Савезни уставни суд Немачке стоји на становишту да и одређена уставна одредба или уставни амандман може бити неуставан ако противречи свеобухватним начелима и темељним одлукама уставотворца.[25] Дакле, помоћу аргумената о ''структуралном јединству Основног закона'' и његовом ''хијерарахијском систему вредности'', овај Суд образлаже доктрину ''неуставног уставног права'', тј. постојањем вишег права,  које обавезује и уставотворца и законодавца.[26]

            Устав Чешке Републике не предвиђа овлашћење Уставног суда да контролише уставност уставних закона, односно амандмана, ни било којих других норми уставне снаге. Према члану 87. став 1. тачка а) Устава, Уставни суд Чешке  одлучује ''о укидању закона или њихових појединачних норми ако су они у сукобу са уставним поретком''. Међутим,  чешки Уставни суд је, попут немачког Уставног суда, подвргнуо члан 9.  став 2. Устава (према  коме је ''недопуштена промена основних захтева демократске правне државе''), уставној интерпретацији у Одлуци од 10. септембра 2009. године којом је укинуо Уставни закон број 195/2009 о скраћивању мандата петог сазива представничког дома. У овој одлуци Уставни суд је констатовао ''да заштита материјалног језгра Устава'', тј. заповести (налога) ''да основни захтеви демократске правне државе из члана 9. став 2. Устава нису променљиви, није само пуки слоган или прокламација, већ уставна одредба с нормативним последицама''. Суд потом констатује да у данашње време ''развој демократске уставности у демократским земљама наглашава заштиту вредности које обележавају уставни систем слободе и демократије, што укључује и могућност судске контроле уставних амандмана''. Основни аргументи којим се у интерпретацији уставног текста послужио чешки Уставни суд садржани су у закључку Суда по коме ''чак ни творци Устава не могу прогласити уставни акт којем недостају обележја закона, а камоли уставног закона. Такав је поступак неуставна самовоља. Искључивање оцене уставности таквих закона из надлежности Уставног суда потпуно би елиминисало његову улогу заштитника уставности''. У овој одлуци стоји и да ''Суд артикулира потребу да се категорија уставних закона подведе под термин ''закона'' из члана 87. став 1. тачка а) Устава и тако потпадне под контролу сагласности са чланом 9. став 2. Устава, са непосредним касаторним последицама и то чини сагласно својој пракси, почевши с кључном одлуком у предмету број PI. US 19/93 и сагласно вредностима и начелима на којима се темеље уставни системи у демократским земљама...''[27] Дакле, своју је надлежност за оцену материјалне уставности уставног закона чешки Уставни суд извео сопственом уставном интерпретацијом, у највећој мери ослањајући се на постојање члан 9. став 2. Устава и инспиришући се јуриспруденцијом немачког Уставног суда.[28]

            Интересанто је указати и на праксу уставних судова Републике Хрватске и Републике Словеније. Ни у овим земљама се не искључује контрола формалне уставности уставних закона, односно контроле уставности уставних норми до одређеног степена.

             Словеначки Уставни суд је у својим одлукама тумачио своју надлежност да ''цени  сагласност закона са Уставом'', те је изричито утврдио да није надлежан да оцењује уставност уставне норме, а да су одредбе Уставног закона о изменама и допунама Устава уставне норме, као и да одредбе уставног закона које уређују прелазак на ново уставно стање такође имају обележје уставних норми. Међутим, овај Суд је истовремено утврдио могућност да би био надлежан за контролу материјалне уставности појединих категорија уставних закона и то оних уставних закона у формалном смислу - који ни по садржају, ни по природи не уређују уставноправну материју. [29]

             И Устав Републике  Хрватске не утврђује надлежност Уставног суда  да оцењује уставност уставних норми. И хрватски Уставни суд се изјаснио ''да није надлежан оцењивати материјалне одредбе Устава (тзв. материјалну противуставност) јер не постоји ни правна ни фактичка могућност за оцену материјалне сагласности уставних норми с једним вишим правним актом, будући да је Устав темељни и највиши правни акт државе.... Међутим, предмет уставносудске оцене може бити поступак доношења и промене Устава у смислу да ли је Устав донет, мењан или допуњаван сходно одредбама Устава''.[30]  Надаље, овај Суд се изјашњавао и о оцени уставности  уставних закона,[31] односно аката који имају снагу устава (као што је нпр. Уставни закон о Уставном суду) и оглашавао се више пута ненадлежним, ''јер су ти акти донет по истом поступку као и Устав''.[32]  Међутим, хрватски Уставни суд се огласио надлежним за оцену уставних  закона који нису донети по поступку одређеном за промену устава, и који су по правној снази испод устава, јер како каже Суд ти акти имају нижу правну снагу од Устава[33] и њих Уставни суд ''није оцењивао по имену, него по њиховој правној природи''.[34]

             Дакле, може се закључити да надлежност савремених европских уставних судова у погледу контроле  уставности уставних норми, односно одређених уставих закона (и уставних амандмана), најчешће није изричито одређена, већ се ова надлежност уставних судова изводи из интерпретације текста устава од стране самог уставног суда или из општег одређења надлежности уставног суда да врши оцену уставности, односно оцену сагласности закона (права) са уставом.      

 

IV

 

            Прихваћено становише Уставног суда Србије, изражено и у  Закључку  од 7. јула 2011. године, пати дакле од озбиљног недостатка. Суд је оставио без одговора питање шта бива уколико доносилац спроведбеног уставног закона  изиђе изван граница својих уставом утврђених овлашћења, односно уколико уставни закон за спровођење Устава превазиђе своју улогу (и циљ) и садржи одредбе које нису спроведбеног карактера. И упоредна и наша  пракса показују да таквих одредаба може бити и у овим законима, па чак и да се ови акти, због своје особене природе,  могу  и злоупотребити.[35]

            Подвргавање спроведбеног уставног закона контроли уставности од стране Уставног суда Србије, свакако би био важан корак напред  и  ново достигнуће уставносудске јуриспруденције у обезбеђивању заштите уставности у Републици Србији. Тиме би Уставни суд јасно изрекао свој став, да ни један акт у правном поретку Републике Србије, који није донет од стране уставотворне власти по поступку за доношење, односно промену Устава, не може бити изузет од уставносудског надзора.

 

                                                                                         др Боса М. Ненадић,

                                                                                         судија Уставног суда         

 

 

---

[1]Овај став Суда изражен  је у  Одлуци донетој у предмету број IУ-56/92, од 28. априла 1995. године. Вид. Ставови Уставног суда - пречишћени текст, Уставни суд Републике Србије, Београд, април, 2011, стр. 39.

[2]У савременом уставном праву општеприхваћено је становиште о доступности контроле уставности поступка доношења и усвајања уставних закона, односно контроле њихове формалне уставности, без обзира на њихову правну природу и правну снагу.

[3]Вид. Мишљење  Комисије за праћење остваривања уставности и законитости о захтеву за преиспитивање става Суда од 9. марта 1995. године (о правном  карактеру Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије и надлежности Уставног суда за његову оцену), Су. број 3/8/10-6, од 7. децембра 2010. године.

Уставни закон за спровођење Устава Републике Србије из 1990. године, само за две године мењан je осам  пута. Тим изменама уређивана су и поједина питања (својински односи, превремени избори) која су по својој природи уставна материја.  

[5]О потреби успостављања контроле уставности свих аката који нису устав, а тиме и  уставног закона за спровођење устава вид.:  Ј. Ђорђевић, Нови уставни систем, Београд 1964. стр. 847. и д. и Р. Марковић, Покретање уставног спора о уставности нормативних аката, Београд, 1973, стр. 35. О карактеру уставног закона за спровођење устава према Уставу из 2006. године  и његовој контроли вид. Р. Марковић, Уставно право, Приручник за полагање правосудног испита, Београд, 2009, стр.  27. и  Б. Ненадић, Предговор Закону о Уставном суду, Београд, 2008, стр. 13.

[6]Такав  је био и Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређења ФНРЈ, од 13. јануара 1953. године.

[7]У овој групи су свакако и уставни закони за спровођење устава и уставних амандмана  који се доносе у нашој земљи почев од 1963. године.

[8]И закони потврђени на референдуму се најчешће убрајају у ову групу.

[9]Предлагач оспореног Уставног закона - Влада је текст Предлога овог закона припремала и доставила Народној скупштини у време важења ранијег Устава и било је очекивано, сагласно  Уставу и већ устаљеној, дугогодишњој уставној пракси, да ће уставни закон бити проглашен истог дана кад и Устав за чије се спровођење доноси. Међутим, то се није догодило, пре свега, због  несагласности и разлика испољених у Народној скупштини о решењима овог закона и немогућности да се о предложеном тексту постигне двотрећинска већина.

[10]Ваља указати да је први Уставни закон за спровођење Устава СРС из 1963. године (''Службени гласник СРС'', број 14/63) донет по поступку за промену Устава, на основу члана 41. тачка 5. Уставног закона  НРС из 1953. године. И Уставни закон  за спровођење амандмана V  и VII из 1969. године и Уставни закон за спровођење Устава од 1974. године донети су по поступку за доношење Устава. Међутим, Уставни закон за спровођење амандмана из 1989. године је први пут донет по посебном поступку, који је био лакши од поступка промене Устава, а тежи од поступка доношења закона.

[11]Устав и Уставни закон за његово спровођење 2006. године нису усвојени  истог дана у Народној скупштини, нити су истовремено и на истоветан начин проглашени, што значи да нису ни ступили на снагу истог дана. Уставни закон  није проглашен на седници 8. новембра 2006. године кад и Устав, већ два дана касније - 10. новембра 2006. године. Наиме, иако је оспорени Уставни закон донет с позивом на одредбе члана 134. Устава из 1990. године, који је предвиђао да  уставни закон проглашава Народна скупштина истовремено  са Уставом, и да ова два акта ступају на снагу истовремено, то се у пракси није десило.

[12]Иначе, сви уставни закони за спровођење устава, односно промена устава у Републици Србији  од 1963. до 2006. године проглашавани су и ступали су на снагу истовремено и на исти начин као и устав (или уставна промена) за чију примену су доношени.

[13]У нашој уставној пракси спроведбени уставни закони, по правилу, садрже одредбе о примени, односно ступању на снагу појединих одредаба устава; рокове за примену одредаба устава о организацији власти на нивоу републике, аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе,   рокове за расписивање и одржавање избора; рокове  за усаглашавање законодавства са уставом и сл. У основи истоветну садржину има и оспорени Уставни закон, с тим што овај закон садржи и одређене ''граничне'' одредбе (пре свега мисли се на чл. 6.-9. и члан 18.), које делимично садрже решења којима се уређују и одређена питања уставног карактера.  

[14] Ту вишу снагу у односу на ''обичне'' законе му даје његов доносилац и поступак по коме је донет. Отуда се  овим законом могу ставити ван снаге или оставити на снази до одређеног рока, закони донети на основу претходно важећег устава.  

[15]. Вид. Одлуку овог Суда, од 10. јула 2009. године www.concourt.cz

[16] В. Петров, оп. цит., стр. 136.  и Љ. Славнић, оп. цит., стр, 292.

[17]Наравно, овде не говоримо о пракси Уствног суда југословенске Федерације, у чију надлежност је спадло и питање очувања ''федералне равнотеже'', а у том оквиру и склада између савезног (федералног)  устава и устава држава чланица.

[18] Наравно, било је појединачних случајева да су поменуте Уставне одредбе служиле као основ тумачења осталих  уставних одредби од стране Уставног суда,  односно да су биле својеврсно упутство законодавцу при разради појединих слобода и права, односно при уређивању начина њиховог остваривања и заштите. У том смислу илустративне су одлуке Уставног суда у домену изборног права и улоге политичких странака у изборном, односно парламентарном систему. Вид. нпр.   одлуке Уставног суда у предметима  IУ-197/02 (Закон о избору народних посланика) и IУ-52/08 (Закон о локалним изборима). Уставни суд  јасно стоји на становишту да ова  уставна  начела могу бити повређена законом или другим општим актом од стране законодавца, а када је у питању уставна жалба Суд сматра да та начела не чине непосредни, самостални правни основ за пружање заштите поводом уставне жалбе, али да се морају узети у обзир у вези  са другим јемствима слобода и права утврђених уставом. Надаље, она морају сагласно Уставу служити као орјентација судијама у решавању конкретних судских спорова, јер и судови према члану 145. став 2. Устава ''суде на основу Устава''.

[19]Уставна пракса на најбољи начин указује како се заштита људских слобода и права не може изоловати и одвојити од темељних начела, односно вредности  једног уставног система, већ да она управо зависи од усклађене целине тог система, тј. од развитка демократских политичких институција, независног судства и владавине права - вредности које управо јемче поменуте одредбе и нашег Устава.

[20]Вид. тако  члан 164а  Устава Румуније од 1991. године; члан 141. Устава Републике Молдавије од 1994. године;  члан 153. Устава Републике  Азербејџана од 1995. године; чл.157. и 158. Устава Републике  Украјине од  2004. године  (са изменама од 2010.), итд.

[21] За разлику од става о контроли уставности органских закона, Уставни савет Француске стоји на становишту да контрола материјалне уставности  уставних норми није могућа. У основи овог става је схватање уставотворца као суверена, ''па због тога ни уставни амандмани, ни уставни закони не могу бити предмет оцене другог тела које је створено самим Уставом''.

[22]Поменућемо члан 79. став 3. Основног закона Савезне Републике Немачке  из 1949. године; члан 9. став 2. Устава Чешке Републике из 1992. године; члан 288. Устава Португалија из 1970. године, који садржи листу од 14 уставних начела, које уставни закон о изменама и допунама устава мора поштовати. И у члану 157. Устава Укарајине стоји да се Устав не може мењати ''ако измене предвиђају укидање или ограничење људских права, или ако угоржавају независност или територијалну недељивост Украјине''.

[23]Вид. о томе опширније Г. Мијановић, Контрола уставности закона, С. Сарајево, 2000, стр.118 и д. Он указује и да је Врховни суд САД у принципу стајао на становишту немогућности овакве контроле, изузев контроле сагласности амандмана са ''изнад уставним правом'' тј. природним  правом. Ипак, ни пракса овог Суда у томе није била увек конзистентна, па се у неким случајевима, најчешће под политичким притисцима, Суд упуштао у испитивање појединих уставних амандмана, иако ни у једном случају уставне амандмане није  огласио неуставним.

[24]Члан 79. Основног закона Савезне Републике Немачке гласи: ''Недопустива је промена Основног закона којим се задире у поделу савеза на земље, у право суделовања земаља у законодавству или у начела утврђена у члану 1. и 20.'' Напомињемо да је у члану 1. Основног закона реч о темељним правима за остваривање и заштиту људског достојанства и о обавези  поштовања темељних права од стране законодавне, извшне и судске власти, а у члану 20. реч је о темељима државног уређења и праву на отпор, односно о начелу демократије, начелу савезне државности и начелу правне државе.  

[25] E. Šarčević  каже да ''ови принципи образују правну основу на којој почива Немачка држава у свом актуелном облику." (Ustavno uređenje Savezne Republike Nemačke, Sarajevo, 2005, str. 107.).

[26] У литератури се често наилази на становиште Kommers-a  да Немачка има три устава: први је устав који се не сме мењати, онај који члан 79. Основног закона установљава за вечност; други је устав подложан променама, они његови делови који се могу изменити а да то не утиче на структуралне вредности; коначно постоје неписана или супрапозитивна начела имплицирана у изразима као што су ''правда, достојанство и морална правила''. Ови водећи принципи, као што је хијерархијски поредак вредности који је Уставни суд извео из текста Основног закона, важан су део Немачког уставног поретка.Немачки стварни устав, дакле, укључује више од самог писаног текста Основног закона (The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Edition: 2, revised, London and Durham, Duke University Press, 1997,  стр. 38. и д).

[27]Становиште је Уставног суда Чешке изражено у поменутој одлуци ''да ваљаност уставног закона произилази из испуњености сва три услова: поступовног услова, услова овлаштености и супстанцијалног услова''.  

[28]Наиме, као што је Немачки Уставни суд  у светлу члана 79. Основног закона установио своју надлежност за контролу ''уставности уставних норми'', тако се, и у светлу члана 9. став 2. Устава, чешки Уставни суд прогласио надлежним за оцену материјалне уставности уставних норми, будући да и те норме по оцени Суда ''могу бити противне елементарним уставним начелима које та уставна одредба штити''.

[29]Вид. одлуке Уставног суда Словеније U-I 332/94 од 11. априла 1996. године и U-I 214/00 од 14. септембра 2000. године.

[30] Вид.  став Уставног суда Хрватске изражен у Решењу број  U-I-163/2009 од 28. марта  2001.. године

[31] Указујемо само да се у Републици Хрватској уставни закон за сповођење Устава, доноси по поступку за доношење и промену Устава, па се стога и тврди "да је он у бити уставни текст".

[32] Вид. Решење Уставног суда Хрватске  број U-I-2860/2009, од 13. априла 2010. године.

[33] Тако је овај Суд оцењивао Уставни закон  о изменам и допунама Уставног закона о људским правима и слободама и о правима етничких и националчних заједница и мањина у Републици Хрватској (''Narodne novine'',  broj 51/00).

[34]  S. Sokol, B. Smerdel, Ustavno pravo, Zagreb, 1998, стр. 14. и д.

[35] M. Pajvančić, Između Ustava i ustavnosti, Beograd 2005, стр. 32.