О Д Л У К У
Утврђује се да одредба члана 178. став 3. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18-аутентично тумачење) није у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговором.
О б р а з л о ж е њ е
Решењем Уставног суда IУз-253/2018 од 28. октобра 2021. године, поводом поднете иницијативе, покренут је поступак за утврђивање неуставности и несагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 178. став 3. Закона наведеног у изреци.
Доносећи наведено Решење, Суд је оценио да се основано поставља питање уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредбе члана 178. став 3. Закона о општем управном поступку, и то у вези разлога за понављање поступка предвиђених чланом 176. став 1. тач. 11) и 12) истог закона будући да се прописивањем објективног рока за понављање поступка доводи у питање остваривање других права зајемчених Уставом, конкретно – остваривање права на правично суђење и права на правно средство из чл. 32. и 36. Устава, односно да ли се оспореном одредбом Закона угрожава суштина остваривања ових Уставом зајемчених права, супротно члану 18. Устава.
Доносилац акта, у одговору на достављено Решење о покретању поступка истиче да јемство из члана 36. став 2. Устава гарантује, пре свега, двостепеност у одлучивању, што значи, да не постоји уставна обавеза законодавца да пропише ванредна правна средства, да понављање поступка представља један од пет посебних случајева уклањања и мењања решења која су прописана одредбама чл. 175. до 185. Закона о општем управном поступку, која спадају у ред тзв. ванредних правних средстава, да се у процесном праву Републике Србије, разлози за понављање поступка попут оних који се наводе у члану 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку, налазе и у члану 56. став 1. тачка 7) Закона о управним споровима, и да се по протеку пет година од правноснажности судске одлуке у том поступку понављање поступка не може тражити, што значи да је и у управном и у судском поступку у вези са управном ствари – опредељење за петогодишњи објективни рок за понављање поступка. У одговору се такође наводи: да прописивање да је одлука Европског суда за људска права разлог за понављање поступка, у суштини, представља нормативно настојање да се уреди питање извршења пресуда тога суда, а да ни свака пресуда тог суда неће довести до понављања поступка. Осим тога, посебно се истиче да до промене у успостављеном коначном правном стању након доношења коначног управног решења (када је успостављено једно извесно правно стање из којег су за странку произашла одређена права, обавезе и одговорности и настали одређени правни односи), под условом да постоје основи и разлози за ову промену, може доћи у управносудском поступку пред Управним судом у поступку по тужби против коначног решења или по правним средствима прописаним Законом о управним споровима, а у случају да је у управним и/или судским одлукама дошло до повреде Уставом загарантованих права и слобода – до промене може доћи и у поступку по уставној жалби пред Уставним судом, где подносилац, по одредбама Закона о Уставном суду, може предложити, а Уставни суд по том захтеву, под законским условима, може одложити извршење појединачног акта или радње, и коначно поступити по одредбама члана 89. Закона о Уставном суду и кад утврди да је оспореним појединачним актом или радњом повређено или ускраћено људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом – поништити појединачни акт, што би у случају несумњивог истицања рока за понављање поступка на основу члана 178. став 3. у вези са чланом 176. став 1. тачка 11) Закона о општем управном поступку, био и општи интерес. У одговору се такође наводи да дугогодишње трајање појединих поступака пред Европским судом за људска права (на шта странка не може утицати) не може представљати искључиве нити одлучне чињенице и разлоге за несумњив правни закључак да одредба члана 178. став 3. у вези са чланом 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона доводи у питање остваривање права из чл. 32. и 36. Устава, односно да се овом одредбом угрожава суштина ових Уставом зајемчених права, супротно члану 18. Устава, јер до обраћања тим судским инстанцама странка има на располагању читав низ правних средстава, редовних и ванредних, под условом да постоје основи и разлози за њихово коришћење, укључујући и права прописана Законом о заштити права на суђење у разумном року. Стога доносилац Закона сматра да је прописани објективан рок за понављање поступка и у ситуацијама из члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку, примерен и адекватан и да обезбеђује делотворност овог правног средства, а да би прихватање правне могућности понављања поступка чак и након више од десет година, довело у питању остварење начела правне сигурности.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио да је одредбама члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18-аутентично тумачење) прописано да се поступак који је окончан решењем против којег не може да се изјави жалба (коначно решење) понавља: ако је Уставни суд у истој управној ствари, у поступку по уставној жалби утврдио повреду или ускраћивање људског или мањинског права и слободе зајемчене Уставом, а истовремено није поништио оспорено решење (тачка 11)) и ако је Европски суд за људска права у истој управној ствари накнадно утврдио да су права или слободе подносиоца представке повређена или ускраћена (тачка 12)). Према одредбама члана 177. Закона, понављање поступка може да захтева странка, а и орган који је донео коначно решење може да понови поступак по службеној дужности. Према одредбама члана 178. ст. 1. и 2. Закона, и странка и орган могу да захтевају понављање поступка у субјективном року од 90 дана од сазнања за разлог за понављање, односно у року од шест месеци од објављивања одлуке Уставног суда или Европског суда за људска права у „Службеном гласнику Републике Србије“, а према ставу 3. члана 178. Закона, када истекне пет година од када је странка обавештена о коначном решењу, више не може да се захтева понављање поступка, нити орган може да понови поступак по службеној дужности.
Одредбама Устава Републике Србије, са становишта којих је у Решењу Уставног суда о покретању поступка доведена у сумњу уставна заснованост одредбе члана 178. став 3. Закона, утврђено је: да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.); да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (члан 16. став 2.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, те да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20. ст. 1. и 3.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана и поступак пред судовима и другим државним органима (члан 97. тачка 2.); да је државна управа самостална, везана Уставом и законом, а за свој рад одговорна Влади, да послове државне управе обављају министарства и други органи државне управе одређени законом (члан 136. ст. 1. и 2.); да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 194. став 5.).
Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист Србија и Црна Гора – Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 – испр. и „Службени гласник РС – Међународни уговори“, бр. 12/10 и 10/15) гарантује се да свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона (члан 6. став 1.), да свако коме су повређена права и слободе предвиђени у овој конвенцији има право на делотворан правни лек пред националним властима, без обзира јесу ли повреду извршила лица која су поступала у службеном својству (члан 13.).
У поступку оцене уставности одредбе члана 178. став 3. Закона о општем управном поступку, Суд је имао у виду да је, сагласно члану 97. тачка 2. Устава, Народна скупштина надлежна да уреди и обезбеди остваривање и заштиту слобода и права грађана, као и поступак пред судовима и другим државним органима, а тиме и овлашћена да уреди систем правних средстава у том поступку и услове за њихово коришћење, што даље подразумева и рокове за подношење одређеног правног средства. Суд је, такође, имао у виду да прописивање не само субјективног, већ и објективног рока за изјављивање ванредног правног средства има посебан значај са становишта правне сигурности, будући да се ванредним правним средством омогућава преиспитивање коначног управног решења. Међутим, полазећи од уставне обавезе државе да обезбеди остваривање људских права, међу којима су и право на правично суђење (члан 32.) и право на правно средство (члан 36.), а која су права зајемчена Уставом и гарантована Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, као потврђеним међународним уговором, Уставни суд налази да прописивање објективног рока за подношење захтева за понављање поступка, односно понављање поступка по службеној дужности који се рачуна од дана када је странка обавештена о коначном решењу у односу на које се захтева понављање поступка и чијим истеком ово правно средство више није могуће користити, у случају када се захтев подноси из разлога прописаних одредбама члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку, озбиљно угрожава остваривање зајемчених људских права. Наиме, законодавац је, зарад делотворне заштите људских права и слобода у члану 176. став 1. тач. 11) и 12) предвидео да се поступак окончан коначним решењем може поновити ако је Уставни суд у истој управној ствари, у поступку по уставној жалби утврдио повреду или ускраћивање људског или мањинског права и слободе зајемчене Уставом, а истовремено није поништио оспорено решење (тачка 11) и ако је Европски суд за људска права у истој управној ствари накнадно утврдио да су права или слободе подносиоца представке повређена или ускраћена (тачка 12). Међутим, одредбом члана 178. став 3. Закона прописан је објективан рок од пет година за подношење захтева за понављање поступка и у случајевима из члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона и почетак тог рока везује се за дан када је странка обавештена о коначном решењу, а протеком пет година од тада више не може да се захтева понављање поступка, нити орган може да понови поступак по службеној дужности. Уставни суд налази да наведено законско решење није сагласно са Уставом утврђеним начелом да свако има право на судску заштиту, ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су том повредом настале (члан 22. став 1. Устава), будући да се у тим случајевима прописано правно средство не може сматрати делотворним са становишта члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Ово из разлога што је неспорно да странка ни на који начин не може да утиче на то да се поступак заштите њених зајемчених права пред Уставним судом и Европским судом за људска права оконча пре истека рока прописаног оспореном одредбом члана 178. став 3. Закона, а окончање тих поступака је услов за подношење захтева за понављање поступка. Уставни суд је овакав став заузео у Одлуци IУз-147/2012 од 21. фебруара 2013. године („Службени гласник РС“, број 74/13), у Одлуци IУз-134/2019 од 4. фебруара 2021. године („Службени гласник РС“, број 27/21) и у Одлуци IУз-25/2018 од 7. априла 2022. године.
Уставни суд посебно указује да сврха права на правно средство није у формалном постојању правне прокламације којом је оно дозвољено, већ је циљ да на практичном плану правно средство пружи ефикасну правну заштиту и оправда своје постојање ради чега је и унето у систем правних средстава. Из одговора доносиоца оспореног акта следи да правна средства могу у мањој или већој мери да наруше неки од кључних принципа управнопроцесног права, и посебно се указује на особену правну природу управног и управносудског поступка у којима се обезбеђује остваривање и заштита како права и правних интереса странака и заинтересованих лица, тако и јавног интереса, и да би понављање поступка након протека рока од пет година и у ситуацији из члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона могло довести до повреде начела правне сигурности. Међутим, сагласно одредби члана 170. Устава, Уставни суд је у поступку по уставној жалби, која је установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених права и слобода, надлежан да испитује постојање повреда или ускраћивање Уставом зајемчених права и слобода, а на основу члана 176. став 1. тачка 11) Закона о општем управном поступку, поступак окончан коначним решењем може да се понови ако Уставни суд у истој управној ствари, у поступку по уставној жалби није поништио оспорено решење.
Према ставу Европског суда за људска права, уставна жалба у Републици Србији је делотворно правно средство за заштиту слобода и права грађана, док је вођење поступка пред Уставним судом услов за обраћање Европском суду за људска права сагласно праву зајемченом одредбом члана 22. став 2. Устава, односно да је грађанин као странка претходно заштиту својих права покушао да оствари пред Уставним судом. Странка у року од четири месеца након одлуке Уставног суда по уставној жалби, има право да се обрати Европском суду за људска права.
С обзиром на то да разлози за понављање поступка из члана 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку нису процесне природе, за разлику од разлога за понављање поступка прописаних у истом члану у одредбама става 1. тач. 1) до 10) Закона, да су судске одлуке по самом Уставу обавезне и да се као такве морају извршавати, а да уставносудске одлуке, као и одлуке Европског суда за људска права доприносе транспарентности рада управе и представљају снажан сегмент у борби против корупције и значајне су у систему законите и модерне јавне управе, Суд не налази разлоге за одступање од своје већ наведене претходне праксе при одлучивању поводом објективног рока за понављање поступка поводом одлука ових судова.
Имајући у виду све наведено, Суд је утврдио да се одредбом члана 178. став 3. у вези са чланом 176. став 1. тач. 11) и 12) Закона о општем управном поступку, доводи у питање остваривање других права зајемчених Уставом, односно задире у суштину Уставом зајемчених права, и то конкретно права на правично суђење и права на правно средство из чл. 32. и 36. Устава. Ово стога што, у ситуацији када странка не може утицати на временско ограничење поступка пред Уставним судом, односно Европским судом за људска права, објективни рок од пет година за понављање управног поступка од дана када је странка обавештена о коначном решењу, доводи у питање уставну гаранцију из члана 22. став 1. Устава, односно могућност уклањања последица које су повредом настале кад Уставни суд у истој управној ствари, у поступку по уставној жалби утврди повреду или ускраћивање људског или мањинског права и слободе зајемчене Уставом, а истовремено није поништио оспорено решење, односно кад Европски суд за људска права у истој управној ствари накнадно утврди да су права и слободе подносиоца представке повређена или ускраћена.
Сагласно свему изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 178. став 3. Закона о општем управном поступку наведеног у изреци престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Снежана Марковић