Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Dejana Vučkovića iz Batočine, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. januara 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Dejana Vučkovića izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Kragujevcu Gž1. 2497/11 od 11. novembra 2011. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Dejan Vučković iz Batočine je 17. decembra 2011. godine podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Kragujevcu Gž1. 2497/11 od 11. novembra 2011. godine, zbog povrede čl. 3, 16, 22, 32, 35. i 60. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi podnosilac je naveo da mu je proizvoljnim zaključkom suda da on nema pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada, oduzeto jedno od Ustavom i zakonom garantovanih prava i detaljno obrazložio svoj stav o pogrešnoj primenio materijalnog prava u osporenoj presudi. Od Ustavnog suda je, između ostalog, traženo da usvoji ustavnu žalbu, poništi osporenu presudu ili da je preinači i usvoji tužbeni zahtev u celini ili u nespornom delu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili ukraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporenu presudu i drugu dostavljenu dokumentaciju i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osnovni sud u Kragujevcu – Sudska jedinica u Batočini je presudom P1. 6849/2010 od 10. juna 2011. godine odbio kao neosnovan tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe, kojim je tražio da mu tužena Republika Srbija – Ministarstvo unutrašnjih poslova, Policijska uprava Kragujevac, Policijska stanica Lapovo, u kojoj je zaposlen kao policajac, na ime naknade za topli obrok za period od 28. juna 2007. godine do 28. juna 2010. godine isplati navedeni novčani iznos. Prvostepeni sud je zaključio da za isplatu naknade za ishranu u toku rada u označenom periodu ne postoji osnov ni u opštim, ni u posebnim propisima, za šta je dao detaljno obrazloženje. Protiv ove presude podnosilac je izjavio žalbu.

Osporenom presudom Apelacionog suda u Kragujevcu Gž 1. 2497/11 od 11. novembra 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca i potvrđena presuda Osnovni sud u Kragujevcu – Sudska jedinica u Batočini P1. 6849/2010 od 10. juna 2011. godine.

Apelacioni sud u Kragujevcu je našao da u sprovedenom prvostepenom postupku nije bilo povreda odredaba Zakona o parničnom postupku na koje sud pazi po službenoj dužnosti, ni onih na koje se ukazuje u žalbi, kao i da su neosnovani navodi žalbe da je prvostepena presuda doneta na osnovu činjeničnog stanja koje nije pravilno i potpuno utvrđeno i uz pogrešnu primenu materijalnog prava.

U obrazloženju osporene presude, pored ostalog, navedeno je da Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika, koji je stupio na snagu 1. januara 2007. godine, a koji se primenjuje i na podnosioca kao policijskog službenika, nije uređeno pravo državnih službenika na naknadu troškova za ishranu u toku rada, a ovo pravo nije bilo uređeno ni Uredbom o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih i postavljenih lica iz 1994. godine, niti je uređeno Uredbom o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika koja je stupila na snagu 29. septembra 2007. godine. Takođe je navedeno da je odredbama člana 17. Zakona o državnim službenicima i člana 39. Zakona o platama državnih službenika predviđeno da se posebnim kolektivnim ugovorom državnim službenicima mogu utvrditi i prava koja tim zakonom nisu utvrđena, a u skladu sa tim zakonom i opštim propisima o radu, a da Posebni kolektivni ugovor za državne organe („Službeni glasnik RS“, broj 23/98), koji se na državne službenike primenjivao do 28. oktobra 2008. godine, i Posebni kolektivni ugovor („Službeni glasnik RS“, broj 95/08), koji je stupio na snagu 29. oktobra 2008. godine, nisu uredili pravo državnih službenika na naknadu troškova za ishranu u toku rada. U obrazloženju je, dalje, navedeno da se odredba člana 118. stav 1. tačka 5) Zakona o radu ne može neposredno primenjivati, jer isto m nije uređena visina i način na koji se ostvaruju troškovi za ishranu u toku rada, već je to prepušteno autonomnom regulisanju, zaključenjem kolektivnog ugovora i ugovora o radu, da je prema odredbi člana 32. stav 1. alineja 6. Opšteg kolektivnog ugovora („Službeni glasnik RS“, broj 50/08) , koji se shodno Odluci o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 8/09) , sa njegovim Aneksom I („Službeni glasnik RS“, broj 104/08) i Aneksom II („Službeni glasnik RS“, broj 8/09), primenjuje i na zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova , poslodavac dužan da z aposlenom obezbedi naknadu troškova za mesečnu ishranu u toku rada za dane provedene na radu u odredivom iznosu, ali da je na osnovu člana 1. Aneksa II Opšteg kolektivnog ugovora, a u skladu sa Sporazumom o razvoju socijalnog dijaloga, privremeno odložena primena ove odredbe Opšteg kolektivnog ugovora, tako da do početka primene navedenog člana Opšteg kolektivnog ugovora zaposleni nemaju pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada. Prema oceni drugost epenog suda iznetoj u osporenoj presudi, a s obzirom na izneto, proizlazi da ne postoji osnov ni u posebnim, ni u opštim propisima za ostvarivanje prava tužioca na naknadu troškova za ishranu u toku rada u navedenom periodu, a kako je to pravilno zaključio prvostepeni sud.

Apelacioni sud u Kragujevcu je ocenio kao neosnovane navode žalbe da je tužena izbegavala da zaključi poseban aneks Opšteg kolektivnog ugovora kojim bi se odredio početak primene isplate naknade troškova za ishranu u toku rada, jer u kolektivnom pregovaranju za zaključenje ovog posebnog aneksa učestvuju reprezentativni sindikat i reprezentativno udruženje poslodavaca – Unija poslodavaca Srbije, a ne tužena, da je za zaključenje kolektivnog ugovora potrebna saglasnost volja obe strane, a da tužilac nije pružio dokaze da je tužena odgovorna što nije došlo do zaključenja ovog aneksa. Prema oceni drugostepenog suda iznetoj u osporenoj presudi, na pravilnost i zakonitost prvostepene presude nisu od uticaja ni navodi žalbe da prvostepeni sud nije imao u vidu da, prema odredbama člana 104. stav 1. i člana 105. stav 3. Zakona o radu, zarada obuhvata i naknadu troškova za ishranu u toku rada, pa da se ovakva zarada mora garantovati shodno Zakonu o radu, jer je intencija zakonodavca da ovim odredbama propiše da se i na naknadu za troškove ishrane u toku rada plaćaju porez i doprinosi, ali ne i da ta naknada čini sastavni deo zarade, već se ti troškovi moraju posebno regulisati opštim aktom i ugovorom o radu.

4. Odredbama Ustava na čiju povredu se poziva podnosilac u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da s poljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava , da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, kao i da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16.); da s vako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale i da g rađani imaju pravo da se obrate međunarodnim institucijama radi zaštite svojih sloboda i prava zajemčenih Ustavom (član 22.); da s vako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da s vako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave (član 35. stav 2.); da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, te da seniko tih prava ne može odreći (član 60. stav 4.).

Za ocenu osnovanosti navoda ustavne žalbe od značaja su sledeće odredbe zakona i drugih propisa.

Odredbama Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) je propisano: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, kao i da se pojedina prava i d užnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu posebnim zakonom urediti i drukčije ako to proizlazi iz prirode njihovih poslova (član 1. st. 1. i 2.); da je p oslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (član 4. stav 1.); da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima (član 13.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06 i 115/06) je propisano: da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da državni službenik ima pravo na naknadu troškova za dolazak na rad i odlazak s rada, za vreme koje je proveo na službenom putu u zemlji ili inostranstvu, za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu i na naknadu troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada, te da se uslovi za naknadu troškova, njihova visina i način na koji se ostvaruju propisuju uredbom Vlade (član 37.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.).

Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) je propisano da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom. Glava VIII ovog zakona uređuje pitanja zarade, naknade zarade, naknade troškova i drugih primanja. Članom 118. Zakona je uređeno pitanje naknade troškova zaposlenog u vezi sa radom, a tačka 5) propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada.

Odredbama člana 2. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 86/07 i 93/07) je propisano da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi prevoza za dolazak na rad i odlazak s rada, troškovi službenog putovanja u zemlji, troškovi službenog putovanja u inostranstvo, troškovi selidbe u inostranstvo, troškovi rada i boravka na terenu i troškovi privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada.

Članom 32. stav 1. alineja 6. Opšteg kolektivnog ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 50/08) je propisano da je poslodavac dužan da zaposlenom obezbedi naknadu troškova - mesečnu ishranu u toku rada za dane provedene na radu u visini 15% prosečne mesečne zarade u Republici, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike. Odlukom o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 104/08) bilo je predviđeno da se Opšti kolektivni ugovor primenjuje na sve poslodavce od 1. januara 2009. godine, ali je ova odluka stavljena van snage Odlukom objavljenom u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 122/08, koja je stupila na snagu 1. jaunara 2009. godine. Važećom Odlukom o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 8/09), utvrđeno je da se na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije, što znači i na Republiku Srbiju kao poslodavca, primenjuje Opšti kolektivni ugovor sa Aneksom I ("Službeni glasnik RS", broj 104/08) i Aneksom II ("Službeni glasnik RS", broj 8/09). Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora, koji je stupio na snagu zajedno sa navedenom odlukom, je propisano da se privremeno odlaže primena, pored ostalog, odredaba člana 32. alineja 6. Opšteg kolektivnog ugovora, u skladu sa Sporazumom o razvoju socijalnog dijaloga. (član 1.) i da će se datum početka primene odredaba Opšteg kolektivnog ugovora iz člana 1. ovog aneksa odrediti posebnim aneksom Opšteg kolektivnog ugovora u skladu sa Sporazumom o razvoju socijalnog dijaloga (član 2.).

5. Razmatrajući razloge i navode ustavne žalbe sa stanoviš ta člana 32. stav 1. Ustava 4. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac smatra da je prilikom donošenja osporene presude drugostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo, a na njegovu štetu.

S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da je pravilnu primenu materijalnog prava, pre svega, nadležan da ceni viši sud u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Međutim, Ustavni sud nalazi da proizvoljna i arbitrerna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, a time i do povrede nekih drugih Ustavom zajemčenih prava, te da u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja i od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda prava ceni i sa stanovišta primene materijalnog prava.

Na osnovu navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o državnim službenicima lex specialis kojim se uređuju pitanja prava i dužnosti državnih službenika, kao i da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim zakonom, drugim posebnim zakonom ili drugim propisom, primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe.

Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, da ovim zakonom nije predviđeno pravo državnih službenika i nameštenika na naknadu troškova za ishranu u toku rada, te da je, saglasno odredbi člana 39. navedenog zakona, propisana mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika i nameštenika, prema opštim propisima o radu.

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da posebnim zakonima koji uređuju prava državnih službenika, pored ostalog i pravo na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne predviđa da je pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.

Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti propis na čiju primenu upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u Glavi VIII razlikuje tri osnovne vrste primanja, i to - zaradu, naknadu zarade i druga primanja, te da je navedenom odredbama člana 120. tač. 2) i 3) ovog zakona predviđena mogućnost da se, u okviru drugih primanja, opštim aktom ili ugovorom o radu, utvrdi pravo zaposlenog na naknadu za ishranu u toku rada.

Sledom iznetog, Ustavni sud je utvrdio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika i nameštenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da, kao poslodavac državnih službenika i nameštenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku i namešteniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, postoji od 1. januara 2009. godine, na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora („Službeni glasnik RS“, broj 8/09).

Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je osporenom presudom Apelacionog suda u Kragujevcu Gž1. 2497/11 od 11. novembra 2011. godine ocenjeno da ne postoji osnov ni u posebnim ni u opštim propisima za ostvarivanje prava podnosioca na naknadu za ishranu u toku rada u utuženom periodu, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je, stoga , i tužbeni zahtev tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, neosnovan.

Po oceni Ustavnog suda, ovakav stav i ocena Apelacionog suda u Kragujevcu su zasnovani na ustavnopravno prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje, te se u konkretnom slučaju ne može govoriti o nepravičnoj primeni materijalnopravnih propisa na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Ovakvo stanovište o iznetoj primeni materijalnog prava Ustavni sud je zauzeo i u svojim odlukama Už-240/2009 od 14. jula 2011. godine i 6677/2011 od 21. marta 2012. godine.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je utvrdio da osporenom presudom Apelacionog suda u Kragujevcu nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

S obzirom na to da je podnosilac ustavne žalbe navode o povredi prava iz čl. 22, 35. i 60. Ustava zasnovao na identičnim razlozima kao i za povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, to je Ustavni sud ocenio da osporenom presudom podnosiocu nisu povređena ni ova Ustavom zajemčena prava.

U pogledu istaknutih povred a čl. 3. i 16. Ustava, Ustavni sud konstatuje da njima Ustav ne garantuje neko od ljudskih prava i sloboda, već se utvrđuju principi na kojima počiva vladavina prava, koji se, između ostalog, ostvaruju ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava garantovanih posebnim odredbama Ustava , kao i da se utvrđuju principi na kojima počiva spoljna politika Republike Srbije i da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo njenog pravnog poretka.

6. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu podnosioca.

Na osnovu iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA


dr Dragiša B. Slijepčević