Уставни суд, Велико веће у саставу: председник Суда др Драгиша Б. Слијепчевић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, Предраг Ћетковић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Слађане Сенић из Ваљева, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6 . септембра 2012. године, донео је
О Д Л У К У
Oдбија се као неоснована уставна жалба Слађане Сенић изјављена против пресуде Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Слађана Сенић из Ваљева поднела је 29. децембра 2009. године уставну жалбу против пресуде Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године, због повредe права зајемчених чланом 21. став 2, чл. 22. и 23, чланом 32. став 1. и чланом 60. Устава Републике Србије.
Подноситељка уставне жалбе је 30. децембра 2009. године, преко пуномоћника Јасне Краљевић Јеж, адвоката из Ваљева, поднела уставну жалбу против исте пресуде Врховног суда Србије, због повреде начела о владавини права из члана 19. Устава Републике Србије и повреде права зајемчених чланом 32. став 1. и чланом 36. став 1. Устава, која је евидентирана у уписнику предмета Уставног суда под бројем Уж-2838/2009. Имајући у виду да је наведеном уставном жалбом оспорен исти појединачни акт од стране истог подносиоца, Уставни суд је спојио предмете формиране по наведеним уставним жалбама и о њима наставио поступак у предмету Уж-2798/2009, који је прво формиран.
У уставној жалби се најпре наводи да је решењем Дисциплинске комисје Управе за трезор број 116-3-18/08-001 од 1. септембра 2008. године подноситељка оглашена одговорном што је дана 9. јануара 2008. годнне из трезора Експозитуре Уб узела 4.217.000,00 динара и изнела ван простора експозитуре, противно прописима и процедурама рада, чиме је извршила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. ст ав 1. тач. 1 ) и 2 ) Закона о државним службеницима, због чега јој је изречена дисциплинска казна престанак радног односа.
Подноситељка уставне жалбе указује да су у поступку доношења наведеног решења повређене одредбе Закона о општем управном поступку и Закона о државним службеницима , наводећи, поред осталог:
- да је дисциплински орган био дужан да је саслуша, иако је имала пуномоћника, те да је „дозволио ток поступка“, иако она „није процесно способна“, чиме јој је онемогућено да се изјасни о чињеницама и околностима које су од значаја за доношење решења“;
- да јој је позив за усмену јавну расправу заказану за 18. август 2008. године достављен 13. августа, противно одредби члан 142. став 2. Закона о општем управном поступку;
- да је расправа одржана, иако је дисциплинском органу 18. августа 2008. године достављен Специјалистички извештај Психијатријске службе Здравственог центра Ваљево, број протокола 3714 од 8. августа 2008. године, у коме је наведено: да се подноситељка налази у психијатријско - психотерапијском третману већ неколико месеци и лечи од тешке депресивне епизоде настале као последица низа стресних догађаја већег интензитета, који су на терену параноидног структурисаног поремаћаја личности, довели до радне и опште животне дисфункционалности; да „садашње стање и психолошко функционисање не даје могућност давања валидних исказа у било ком законском поступку у овом моменту и да за то није способна“ ;
- да јој решење Жалбене комисије владе није лично достављено, нити потписано од стране њеног пуномоћника и да је таквим достављањем коначног решења о престанку радног односа повређен управни поступак, а датум коначности решења о престанку радног односа неизвестан, те да став Врховног суда Србије о неоснованости њеног приговора „улива правну несигурност“ ;
- да у време „критичног догађаја“ 9. јануара 2008. године није била свесна значаја радњи које чини и није могла да управља својим понашањем, што је и утврђено у кривичном поступку који се против ње водио због кривичног дела проневере из члана 364. став 3. Кривичног закона, а да је дисциплински орган „потпуно игнорисао чињенице везане за њено душевно здравље“ ;
- да не може бити одговорна за учињену повреду радне обавезе, с обзиром на то да је решењем Окружног суда у Ваљеву К. 43 / 08 од 12. јануара 2009. године утврђено да је била у стању неурачунљивости у време предузимања радњи које су јој стављене на терет у дисциплинском поступку ;
- да се Врховни суд Србије приликом доношења пресуде није бавио чињеницама, већ „формално правним разлозима који су идентични и преписани из образложења дисциплинске комисије“ и да је закључио да је чињенично стање потпуно утврђено, иако је дисциплинска комисија „без стручног знања и вештака лекарске струке“ утврдила здравствено стање подноситељке „методом непосредног опажања“;
- да се Врховни суд Србије позвао на одредбу члана 107. став 2. Закона о државним службеницима, према којој одговорност за кривично дело не искључује дисциплинску одговорност, а „није имао у виду да се поступак морао прекинути, сагласно члану 135. тачка 1. Закона о општем управном поступку, што указује на пристрасно и неправично суђење;
- да се доношење оспорене пресуде након годину дана од дана подношења тужбе суду не може сматрати разумним роком;
- да се не може „за исто чињенично стање утврђено у кривичном поступку сматрати да није одговорна, а у дисциплинском поступку одлучити да је одговорна“ и да јој је доношењем „драстично различитих“ одлука повређено право на једнаку заштиту права;
- да чињеница покретања кривичног поступка сама по себи не представља отежавајући моменат за утврђивање њене одговорности, јер је само правноснажна осуђујућа пресуда услов за отказ уговора о раду запосленом због учињеног кривичног дела на раду или у вези са радом.
По мишљењу подноситељке, повреде процесног и материјалог права учињене од стране дисциплинског органа и Врховог суда Србије, довеле су до повреде означених уставних права, па предлаже да Уставни суд поништи оспорену пресуду Врховног суда Србије и одреди отклањање штетних последица те пресуде.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правн a средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у списе предмета Врховног суда Србије У. 7454/08 , као и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, па је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Решењем Дисциплинеке комисије Управе за трезор број 116-3-
18/08-001 од 1. септембра 2008. године Слађана Сенић из Ваљева (овде подноситељка уставне жалбе) оглашена је одговорном што је 9. јануара 2008. године из трезора Експозитуре Уб узела 4.217.000,00 динара и изнела ван просторија експозитуре, противно прописима и процедурама рада, чиме је извршила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. став 1. тач. 1 ) и 2 ) Закона о државним службеницима, због чега јој је изречена дисциплинска казна престанак радног одиоса, с тим да ће јој радни однос престати даном коначности решења.
Решењем Жалбене комисије Владе број 795-116-01-00047/2008-01 од 6. октобра 2008. године одбијена је као неоснована жалба подноситељке
изјављена против наведеног првостепеног решења. Жалбена комисија Владе је у образложењу решења, између осталог, навела: да је у поступку утврђено да је подноситељка уставне жалбе извршила радње за које се терети; да су наредног дана припадници Полицијске управе Ваљево у стану њених родитеља пронашли спорни износ умањен за 10.000 динара; да је подноситељка присуствовала јавним расправама, али није „учествовала у раду“, правдајући се болешћу, иако јој је указано да може обезбедити пуномоћника; да уредно позвани пуномоћник подноситељке није присуствовао расправи, нити је образложио свој изостанак; да су четири позива за јавну расправу упућена подноситељки и њеним пуномоћницима и да је дисциплинска комисија, сагласно члану 114. Закона о државним службеницима, одлучила да спроведе јавну расправу у одсуству подноситељке, јер је оценила да за то постоје важни разлози и да подноситељка жели да онемогући рад Комисије и одложи доношење решења; да је у доказном поступку прочитана изјава подноситељке од 31. јануара 2008. године којом је признала да је извршила предметне радње; да су сведоци и представници синдиката дали свој исказ у току поступка ; да нису од утицаја наводи подноситељке о пропустима других запослених који нису везани за конкретне радње за које подноситељка одговара, као и наводи да је на њу вршен притисак тиме што је вршена контрола у њеном одсуству, будући да се контроле врше према плану ради провере да ли се послови у Управи за трезор обављају у складу са законом. Другостепени орган је закључио да су неосновани наводи жалбе који се односе на потребу медицинског вештачењ а, налазећи да је дисциплински орган правилно проценио да оно није било потребно, имајући у виду изјаву саме подноситељке да је „њено психичко стање у моменту извршења повреде радне дужности било изазвано дејством веће количине седатива које је узимала на своју руку без надзора лекара“. По схватању другостепеног органа, одговорност за радње извршене под дејством тих лекова сноси подноситељка, а навод о „евентуалној неурачунљивости“ не може да буде олакшавајућа околност, јер је дужност запосленог да због таквог стања користи боловање до тренутка док не буде способан да послове и задатке свог радног места обавља на очекивани начин. Жалбена комисија Владе је даље оценила да је првостепени орган правилно утврдио да нема олакшавајућих околности, јер подноситељка уставне жалбе није показала знаке кајања, нити жељу да надокнади мањак који је настао од тренутка изношења новца из трезора до примопредаје од стране Полицијске управе Ваљево. Такође је оцењена правилном процена првостепеног органа да би враћање подноситељке уставне жалбе на посао представљао „несагледив ризик за Управу за трезор да се не понови слична ситуација“ и довело би до тога да се трајно поремете односи са другим сарадницима, што би имало утицаја на остваривање послова Управе за трезор.
Подноситељка уставне жалбе је тужбом у управном спору оспоравала законитост наведеног решења Жалбене комисије Владе, а Врховни суд Србије је, на седници одржаној 29. октобра 2009. године, донео оспорену пресуду У. 7454/08 којом се тужба одбија као неоснована. У образложењу оспорене пресуде Врховни суд Србије је оценио да је правилно поступио тужени орган када је одбио као неосновану жалбу подноситељке, јер из доказа у списима предмета и образложења оспореног, као и првостепеног решења несумњиво произлази да је подноситељка учинила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. ст. 1. тач. 1) и 2 ) Закона о државним службеницима, а да подноситељка ни у току дисциплинског поступка, као ни наводима тужбе није оспорила да је извршила предметне радње због којих је оглашена одговорном. Тај суд је оценио као неосноване наводе тужбе којима се указује да се из решења дисциплинских органа не може утврдити дан са којим тужиљи престаје радни однос, имајући у виду да је одредбом члана 111. Закона о државним службеницима прописано да државном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа, пpeстaje радни однос даном коначности решења којим je дисциплинска казна изречена. Врховни суд Србије је ценио и наводе тужбе којима се указује да је у вези истоветног догађаја против подноситељке покренут и кривични поступак, који је правноснажно окончан решењем Окружног суда у Ваљеву К.бр.43/08 – којим је под носитељки изречена мера безбедности обавезног исихијатријског лечења на слободи, као и наводе да је дисциплински поступак морао бити прекинут до окончања започетог кривичног поступка. Тај суд је нашао да су ови наводи без утицаја на другачију одлуку о тужби подноситељке, с обзиром на то да је одредбом члана 107. став 2. Закона о државним службеницима прописано да одговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност. Оцењујући наводе тужбе којима се у погледу доставе другостепеног решења указује на повреду одредбе члана 77. Закона о општем управном поступку, Врховни суд Србије је нашао да су ти наводи неосновани, јер је на основу повратнице која се налази списима предмета несумњиво утврђено да је оспорено решење пуномоћнику подноситељке уручено 23. октобра 2009. године, што је он потврдио својим потписом. Тај суд је у образложењу оспорене пресуде навео да је ценио и остале наводе истакнуте у тужби, али је нашао да ти наводи, с обзиром на утврђено чињенично стање у поступку нису од утицаја на другачију оцену законитости побијаног решења, при чему су исти већ истицани у жалби и као такви били предмет правилне оцене туженог органа, због чега нису посебно образлагани у овој пресуди. Врховни суд Србије је, полазећи од наведеног, оценио да оспореним решењем није повређен закон на штету подноситељке, па је на основу одредбе члана 41. став 2. Закона о управним споровима , одлучио као у диспозитиву пресуде.
Записник о саслушању сведока Радована Ненадовића, лекара специјалисте неуропсихијатра, сачињен је 26. фебруара 2008. године пред истражним судијом Окружног суда у Ваљеву, у кривичном поступку који се у предмету Ки. 4/08 водио против подноситељке уставне жалбе, због кривичног дела проневере из члана 364. став 3. Кривичног закона. У записнику се наводи да је подноситељка уставне жалбе у исказу датом истражном судији 11. јануара 2008. г одине, између осталог, изјавила: да је због стресне породичне ситуације по свом нахођењу и по потреби узимала седативе; да нема других психичких проблема, нити ексцесних догађаја у вези са психичким стањем; да се 8. јануара 2008. године јавила лекару због „грипозног стања“, а да је 9. јануара 2008. године отишла на радно место због примопредаје посла; да је заједно са колегиниц ом извршил а визуелни преглед трезора и закључал а га, а када се колегиница удаљила, „готово из необјашњивих разлога, а мотивисана жељом да демостративно покажем да такав начин рада није добар, одлучила да узмем новац који је био у трезору ... да га однесем кући на један дан и да тако покренем сва спорна питања у пословању са мртве тачке“.
Решењем Окружног суда у Ваљеву К. 43/08 од 12. јануара 2009. године подноситељки уставне жалбе је изречена мера безбедности обавезног психијатријског лечења на слободи из члана 82. став 1. Кривичног закона, због тога што је 9. јануара 2008. године, као шеф Експозитуре Уб – Филијала Ваљево – Управе за трезор Министарства финансија у неурачунљивом стању из металне касе трезора присвојила готов новац у износу од 4.217.000,00 динара, који јој је био поверен на рад у тој експозитури, чиме је извршила кривично дело проневере из члана 364. став 3. у вези са ставом 1. Кривичног закона. Решењем је одређено да изречена мера безбедности има трајати најкраће једну годину и надаље уколико постоји потреба лечења, али не дуже од три године. У образложењу решења је наведено да је налазом и мишљењем вештака утврђено да код подноситељке постоји веома наглашена емоционална незрелост удружена са параноидним поремећајем личности, те да је у време критичног догађаја „њено понашање имало својство психотичног понашања типа параноидне психотичне реакције пролазног карактера“, услед чега је под носитељка у време извршења кривичног дела била неурачунљива, односно није била способна да схвати значај свог дела и да управља својим поступцима. Тај суд је, полазећи од наведеног, а имајући у виду да постоји озбиљна опасност да подноситељка, с обзиром на наведени поремећај структуре личности, поново учини кривично дело, изрекао наведену меру безбедности.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подноситељка уставне жалбе позива, утврђено је: да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19 .); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. став 2.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да је људско достојанство неприкосновено, да су сви дужни да га поштују и штите и да свако има право на слободан развој личности, ако тиме не крши права других зајемчена Уставом (члан 23.); д а свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи (члан 60. ст. 1. до 4.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Законом о општем управном поступку («Службени лист СРЈ», бр. 33/97 и 31/01) прописано је: да странка која је потпуно пословно способна може сама вршити радње у поступку – процесна способност (члан 43. став 1.); да а ко орган који води поступак наиђе на питање без чијег се решења не може решити сама управна ствар, а то питање чини самосталну правну целину за чије је решење надлежан суд или други орган (претходно питање), он може, под условима из овог закона, сам расправити то питање или поступак прекинути док надлежни орган то питање не реши , да се о прекиду поступка доноси закључак, против ког је допуштена посебна жалба, осим ако је закључак донео другостепени орган ( члан 134. став 1.), да ако је орган који води поступак сам расправио претходно питање, решење таквог питања има правно дејство само у управној ствари у којој је то питање решено ( члан 134. став 2.), да је у погледу постојања кривичног дела и кривичне одговорности учиниоца, орган који води поступак везан правноснажном пресудом суда којом се оптужени оглашава кривим ( члан 134. став 3.); да орган који води поступак мора прекинути поступак кад се претходно питање односи на постојање кривичног дела, на постојање брака, на утврђивање очинства, или кад је то законом одређено (члан 135. став 1.); да к ад је за утврђивање или оцену неке чињенице важне за решавање у управној ствари потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак, извешће се доказ вештачењем (члан 173.).
Законом о државним службеницима („ Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07 и 67/07 ), у тексту који је важио на дан престанка радног односа подноситељки уставне жалбе, било је прописано: да је државни службеник дисциплински одговоран за повреде дужности из радног односа, да одговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност (члан 107. ст. 1. и 2.); да су т еже повреде дужности из радног односа, поред осталог, неизвршавање или несавесно, неблаговремено или немарно извршавање послова или налога претпостављеног (члан 109. тачка 1)) и незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете (члан 109. тачка 2)); да з а теже повреде дужности из радног односа може да се изрекне новчана казна од 20% до 30% плате за пуно радно време, исплаћене за месец у коме је новчана казна изречена, у трајању до шест месеци (члан 110. став 1. тачка 1)), забрана напредовања од две до четири године (тачка 2)) или престанак радног односа (тачка 3)); да д ржавном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа престаје радни однос даном коначности решења којим је дисциплинска казна изречена (члан 111.); да се у дисциплинском поступку одржава усмена расправа, на којој државни службеник има право да изложи своју одбрану , да државни службеник може да се на расправи брани сам или преко заступника, а може да за расправу достави и писмену одбрану, да расправа може да се одржи и без присуства државног службеника ако за то постоје важни разлози, а државни службеник је на расправу уредно позван, да се на остала питања вођења дисциплинског поступка примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак (члан 114.); да се п ри избору и одмеравању дисциплинске казне води рачуна о степену одговорности државног службеника, тежини последица повреде дужности и субјективним и објективним околностима под којима је повреда дужности извршена (члан 115.); да државном службенику радни однос престаје по сили закона и из других разлога предвиђених општим прописима о раду којима се уређује престанак радног односа независно од воље запосленог и воље послодавца (члан 131. став 2.) .
Одредбом члана 176. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09 ) прописано је да запосленом престаје радни однос независно од његове воље и воље послодавца, ако је на начин прописан законом утврђено да је код запосленог дошло до губитка радне способности - даном достављања правноснажног решења о утврђивању губитка радне способности (тачка 1)), ако му је изречена мера безбедности, васпитна или заштитна мера у трајању дужем од шест месеци и због тога мора да буде одсутан са рада - даном почетка примењивања те мере (тачка 4)).
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је најпре испитивао да ли је поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан на начин на који то захтева наведена одредба Устава, те да ли су оспореним појединачни м акт ом повређена уставна права подноси тељке. Уставни суд наглашава да није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су редовни судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, осим у случајевима у којима су њихове одлуке повредиле уставна права, или су занемариле та права, те ако је примена закона била произвољна или дискриминаторска, уколико је дошло до повреде процесних права (правично суђење, приступ суду, право на образложену одлуку и др.) или уколико утврђено чињенично стање указује на повреду Устава. Надаље, Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује ваљаност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна.
Испитујући наводе подноситељке уставне жалбе којима указује да није саслушана у предметном дисциплинском поступку и да је дисциплински орган „дозволио ток поступка, иако она није процесно способна“, Уставни суд је најпре констатовао да се дисциплински поступак против државних службеника спроводи у складу са одредбама Закона о државним службеницима, а да се на остала питања вођења дисциплинског поступка примењују одредбе Закона о општем управном поступку. Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у поступку који је претходио уставној жалби, утврдио да је подноситељка уставне жалбе 31. јануара 2008. године дала писмену изјаву у којој је признала извршење радњи које имају обележја предметне теже повреде дужности из радног односа . Уставни суд је, такође, утврдио да је подноситељка присуствовала јавним расправама, али је одбила да да исказ, а да су пуномоћници подноситељке четири пута били позвани на расправу, али да нису приступили, нити су оправдали изостанак. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да државни службеник, сагласно одредби члана 114. Закона о државним службеницима, може да за расправу достави и писмену одбрану, те да расправа може да се одржи и без присуства државног службеника ако за то постоје важни разлози, Уставни суд је оценио да у конкретној ситуацији није повређено право подноситељке да на јавној расправи изнесе одбрану у дисциплинском поступку који се против ње водио.
Подноситељка уставне жалбе сматра да је Врховни суд Србије „преписао“ разлоге из образложења решења дисциплинске комисије, погрешно закључујући да је чињенично стање потпуно утврђено, иако је дисциплинска комисија „без стручног знања и вештака лекарске струке“ утврдила здравствено стање подноситељке „методом непосредног опажања“. Уставни суд је најпре констатовао да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи већ оцењени. Такав случај најчешће постоји када су наводи тужбе у управном спору идентични жалбеним наводима, које је другостепени орган већ разматрао и о истим одлучио. Наведени став изразио је и Европски суд за људска права, истакавши да обавеза суда да образложи своју одлуку и да узме у обзир аргументе странака не подразумева да суд мора да детаљно одговори на све наводе странака изнете у правном средству о коме се одлучује, већ само на оне које оцени правно релевантним (пресуда Van de H urk против Холандије oд 19. априла 1994. године ). Ово се поготово односи на одлуке судова виших инстанци у којима се прихватају и користе аргументи нижих судова, односно управних органа и разлози дати у одлукама које су оспорене, јер би у таквим околностима било неприкладно понављати in extenso разлоге за доношење одлуке (пресуда Helle против Финске од 19. децембра 1997. године). Према томе, не представља повреду члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода кад виши судови подрже пресуду првостепеног суда, не наводећи при томе никакве додатне разлоге (пресуда Garcia Ruiz против Шпаније од 21. јануара 1999. године).
Уставни суд је, такође, констатовао да је одредбом члана 173. Закона о општем управном поступку прописано да ће орган који води поступак извести доказ вештачењем, кад је за утврђивање или оцену неке чињенице важне за решавање у управној ствари потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак. Уставни суд, међутим, указује да дисциплински орган није имао никаквог разлога да сумња у психичко здравље подноситељке уставне жалбе, с обзиром на то да је према изјави саме подноситељке, „њено психичко стање у моменту извршења повреде радне дужности било изазвано дејством веће количине седатива које је узимала на своју руку без надзора лекара“. Уставни суд стога оцењује неоснованом тврдњу подноситељке да је дисциплински орган требало да одреди медицинско вештачење, поготово имајући у виду садржину њеног исказа од 11. јануара 2008. године датог истражном судији у предметном кривичном поступку, у коме је истакла: „ да је због стресне породичне ситуације по свом нахођењу и по потреби узимала седативе и да нема других психичких проблема, нити ексцесних догађаја у вези са психичким стањем“; да се 8. јануара 2008. године јавила лекару због „грипозног стања“, а 9. јануара 2008. године отишла на радно место због примопредаје посла; да је заједно са колегиницом закључала трезор, а када се колегиница удаљила, „готово из необјашњивих разлога, а мотивисана жељом да демостративно покаже да такав начин рада није добар, одлучила да узме новац који је био у трезору , однесе кући на један дан и да тако покрене сва спорна питања у пословању са мртве тачке“.
Уставни суд налази да су неосновани наводи подноситељке да је дисциплински орган „утврђивао њено здравствено стање“ без вештака медицинске струке, оцењујући да подноситељка сноси одговорност за радње извршене под дејством лекова које је узимала самоиницијативно, јер је дужност запосленог да због здравствених проблема користи боловање до тренутка док не буде способан да послове и задатке свог радног места обавља на очекивани начин“. С тим у вези, Уставни суд истиче да је основ дисциплинске одговорности кривица, а да крив може бити само запослени који је у време извршења повреде радне обавезе био способан да расуђује и одлучује о својим поступцима, односно који је у време извршене повреде био урачунљив. Међутим, дисциплинску одговорност не може избећи запослени који сам себе доведе у стање у коме није могао да схвати значај својих радњи и да управља својим поступцима. Имајући у виду неспорне чињенице да подноситељка уставне жалбе пре спорног догађаја није лечена од психичких болести и да је уочи спорног догађаја самоиницијативно узимала седативе, Уставни суд налази да је са уставноправог становишта прихватљива оцена дисциплинских органа о постојању одговорности подноситељке уставне жалбе за извршену тежу повреду дужности, јер није постојао ниједан разлог за сумњу у психичко здравље подноситељке у време извршења предметних радњи, због чега би дисциплински орган био дужан да одреди медицинско вештачење.
Уставни суд, такође, оцењује неоснованим наводе подноситељке да је „суд дозволио ток поступка“, иако она није процесно способна. Ово стога што је одредбом члана 43. став 1. Закона о општем управном поступку прописано да с транка која је потпуно пословно способна може сама вршити радње у поступку, из чега следи да странка има процесну способност све док у поступку пред надлежним органом не буде лишена пословне способности.
У вези са наводима уставне жалбе којима се указује да достављање другостепеног решења није извршено у складу са законом, због чега је неизвестан дан престанка радног односа подноситељке, те да став Врховног суда Србије о основаности њеног приговора улива правну несигурност, Уставни суд је утврдио да су у образложењу оспорене пресуде дати разлози за оцену ових навода подноситељке, које овај суд сматра уставноправно прихватљивим. Врховни суд Србије је на основу повратнице у списима предмета утврдио да је 23. октобра 2008. године решење Жалбене комисије Владе уручено пуномоћнику подноситељке уставне жалбе. С обзиром на то да државном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа престаје радни однос даном коначности решења којим је дисциплинска казна изречена (члан 111. Закона о државним службеницима), а да решење у управном поступку постаје коначно даном достављања другостепеног решења странци, Уставни суд је оценио да не постоји неизвесност у погледу наведене чињениц е.
Подноситељка уставне жалбе, такође, сматра да је дисциплински орган био дужан да прекине поступак у смислу члана 135. Закона о општем управном поступку, с обзиром на то да се против ње водио поступак за кривично дело за које се гоњење предузима по службеној дужности . С обзиром на то да је државни службеник дисциплински одговоран за повреде дужности из радног односа и да о дговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност (члан 107. ст. 1. и 2. Закона о државним службеницима ), Уставни суд оцењује да постојање кривичног дела није било претходно питање за дисциплински орган и да он није био дужан да прекине поступак до окончања кривичног поступка који се водио против подноситељке уставне жалбе, посебно у ситуацији када је постојала писмена изјава подноситељке којом је признала извршење предметних радњи.
Подноситељка уставне жалбе указује да чињеница покретања кривичног поступка сама по себи не представља отежавајући моменат за утврђивање њене одговорности, јер је само правноснажна осуђујућа пресуда услов за отказ уговора о раду запосленом због учињеног кривичног дела на раду или у вези са радом. Уставни суд оцењује да ови наводи уставне жалбе нису од утицаја на одлучивање у овом уставносудском спору, с обзиром на то да подноситељки радни однос није престао због осуде на казну затвора за кривично дело, на основу члана 131. став 1. тачка 2) Закона о државним службеницима, већ због теже повреде дужности из радног односа .
Уставни суд, полазећи од наведеног, налази да су у предметном управном поступку разјашњене све чињенице од значаја за утврђивање дисциплинске одговорности подноситељке и да су дати детаљни разлози за оцену о постојању те одговорности, као и разлози који су определили дисциплински орган да изрекне најтежу дисциплинску казну. Уставни суд је имао у виду да се контрола законитости аката државне управе у управном спору не исцрпљује у праву странака на подношење тужбе надлежном суду, већ се остварује кроз потпуну оцену тужбених навода у циљу елиминисања из правног поретка незаконитих аката управних органа. Овај суд, међутим, истиче да наведена контрола подразумева оцену законитости акта у време његовог доношења. Уставни суд констатује да је решење о престанку радног односа подноситељки уставне жалбе постало коначно у управном поступку 23. октобра 2008. године, а да је решење Окружног суда у Ваљеву К. 43/08 од 12. јануара 2009. године – којим је утврђено да је подноситељка уставне жалбе била неурачунљива у време извршења кривичног дела проневере, постало правноснажно 26. јануара 2009. године. По оцени Уставног суд а, наведена чињеница није могла бити од утицаја на одлучивање Врховног суда Србије о законитости другостепеног решења Жалбене комисије Владе , већ евентуално може представљати разлог за обнову предметног управног поступка. С тим у вези, Уставни суд указује да је одредбом члана 134. став 2. Закона о општем управном поступку прописано да ако је орган који води поступак сам расправио претходно питање, решење таквог питања има правно дејство само у управној ствари у којој је то питање решено, а да је у погледу постојања кривичног дела и кривичне одговорности учиниоца, орган који води поступак везан само правноснажном пресудом суда којом се оптужени оглашава кривим ( став 3. истог члана Закона). Будући да против подноситељке није донета осуђујућа пресуда у кривичном поступку , Уставни суд налази да није било законских сметњи да се у предметном дисциплинском поступку утврђују чињенице везане за дисциплинску одговорност подноситељке , те да су оне могле бити утврђене и на другачији начин , али са правним дејством само у тој управној ствари. Имајући у виду наводе уставне жалбе и специјалистички извештај психијатријске службе Здравственог центра Ваљево , Уставни суд указује да би у евентуално поновљеном управном поступку најпре требало утврдити да ли је подноситељка уставне жалбе радно способна.
Оцењујући наводе подноситељке да јој је повређено право на суђење у разумном року тиме што је оспорена пресуда донета након годину дана од дана подношења тужбе суду, Уставни суд је нашао да се наведени период у коме је Врховни суд Србије одлучивао у управном спору не може сматрати неразумним роком за одлучивање.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је утврдио да подноситељки уставне жалбе није повређено право на правично суђење и суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава.
Имајући у виду оцену о повреди права на правично суђење, Уставни суд налази да се не заснивају на уставноправним разлозима наводи уставне жалбе да је доношењем „драстично различитих“ одлука подноситељки повређено право на једнаку законску заштиту. Уставни суд, такође, констатује да се чланом 19. Устава не јемчи конкретно људско или мањинско право, већ се утврђује сврха јемства неотуђивих људских и мањинских права гарантованих Уставом. Уставни суд истиче да се право на достојанство и слободан развој личности из члана 23. Устава, чија повреда је такође означена у уставној жалби, с обзиром на његову садржину, не може довести ни у правну, нити у логичну везу са оспореном пресудом којом је одлучено о законитости акта о престанку радног односа, па ово право није ни могло бити повређено подноси тељки.
По оцени Уставног суда, уставна жалба не садржи ни уставноправне разлоге у погледу истакнутих повреда прав а на судску заштиту из члана 22. Ово стога што оспорена пресуда Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године несумњиво потврђуј е да је подноси тељка у управном спору искористила право на судску заштиту својих права .
У погледу повреде права на рад, на коју се указује у уставној жалби, Уставни суд је закључио да се тврдња о повреди означеног права заснива на истим разлозима које је овај суд оценио у вези са повредом права на правично суђење . Уставни суд је нашао да су у оспорен ој пресуд и Врховног суда Србије изнети уставноправно прихватљиви разлози за оцену да је подноситељки уставне жалбе радни однос престао у складу са законом, те је утврдио да подноситељки није повређено ни право на рад зајемчено чланом 60. Устава .
С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), одбио у целини као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године.
6. Такође, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 49. став 2. Закона о Уставном суду и члана 82. став 2. Пословника о раду Уставног суда (“Службени гласник РС”, бр. 24/07, 27/08 и 76/11) , закључио да ову одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
7. На основу изнетог и одредаба 42б став 1 . тачка 1), члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
Подноситељка уставне жалбе је 30. децембра 2009. године, преко пуномоћника Јасне Краљевић Јеж, адвоката из Ваљева, поднела уставну жалбу против исте пресуде Врховног суда Србије, због повреде начела о владавини права из члана 19. Устава Републике Србије и повреде права зајемчених чланом 32. став 1. и чланом 36. став 1. Устава, која је евидентирана у уписнику предмета Уставног суда под бројем Уж-2838/2009. Имајући у виду да је наведеном уставном жалбом оспорен исти појединачни акт од стране истог подносиоца, Уставни суд је спојио предмете формиране по наведеним уставним жалбама и о њима наставио поступак у предмету Уж-2798/2009, који је прво формиран.
У уставној жалби се најпре наводи да је решењем Дисциплинске комисје Управе за трезор број 116-3-18/08-001 од 1. септембра 2008. године подноситељка оглашена одговорном што је дана 9. јануара 2008. годнне из трезора Експозитуре Уб узела 4.217.000,00 динара и изнела ван простора експозитуре, противно прописима и процедурама рада, чиме је извршила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. ст ав 1. тач. 1 ) и 2 ) Закона о државним службеницима, због чега јој је изречена дисциплинска казна престанак радног односа.
Подноситељка уставне жалбе указује да су у поступку доношења наведеног решења повређене одредбе Закона о општем управном поступку и Закона о државним службеницима , наводећи, поред осталог:
- да је дисциплински орган био дужан да је саслуша, иако је имала пуномоћника, те да је „дозволио ток поступка“, иако она „није процесно способна“, чиме јој је онемогућено да се изјасни о чињеницама и околностима које су од значаја за доношење решења“;
- да јој је позив за усмену јавну расправу заказану за 18. август 2008. године достављен 13. августа, противно одредби члан 142. став 2. Закона о општем управном поступку;
- да је расправа одржана, иако је дисциплинском органу 18. августа 2008. године достављен Специјалистички извештај Психијатријске службе Здравственог центра Ваљево, број протокола 3714 од 8. августа 2008. године, у коме је наведено: да се подноситељка налази у психијатријско - психотерапијском третману већ неколико месеци и лечи од тешке депресивне епизоде настале као последица низа стресних догађаја већег интензитета, који су на терену параноидног структурисаног поремаћаја личности, довели до радне и опште животне дисфункционалности; да „садашње стање и психолошко функционисање не даје могућност давања валидних исказа у било ком законском поступку у овом моменту и да за то није способна“ ;
- да јој решење Жалбене комисије владе није лично достављено, нити потписано од стране њеног пуномоћника и да је таквим достављањем коначног решења о престанку радног односа повређен управни поступак, а датум коначности решења о престанку радног односа неизвестан, те да став Врховног суда Србије о неоснованости њеног приговора „улива правну несигурност“ ;
- да у време „критичног догађаја“ 9. јануара 2008. године није била свесна значаја радњи које чини и није могла да управља својим понашањем, што је и утврђено у кривичном поступку који се против ње водио због кривичног дела проневере из члана 364. став 3. Кривичног закона, а да је дисциплински орган „потпуно игнорисао чињенице везане за њено душевно здравље“ ;
- да не може бити одговорна за учињену повреду радне обавезе, с обзиром на то да је решењем Окружног суда у Ваљеву К. 43 / 08 од 12. јануара 2009. године утврђено да је била у стању неурачунљивости у време предузимања радњи које су јој стављене на терет у дисциплинском поступку ;
- да се Врховни суд Србије приликом доношења пресуде није бавио чињеницама, већ „формално правним разлозима који су идентични и преписани из образложења дисциплинске комисије“ и да је закључио да је чињенично стање потпуно утврђено, иако је дисциплинска комисија „без стручног знања и вештака лекарске струке“ утврдила здравствено стање подноситељке „методом непосредног опажања“;
- да се Врховни суд Србије позвао на одредбу члана 107. став 2. Закона о државним службеницима, према којој одговорност за кривично дело не искључује дисциплинску одговорност, а „није имао у виду да се поступак морао прекинути, сагласно члану 135. тачка 1. Закона о општем управном поступку, што указује на пристрасно и неправично суђење;
- да се доношење оспорене пресуде након годину дана од дана подношења тужбе суду не може сматрати разумним роком;
- да се не може „за исто чињенично стање утврђено у кривичном поступку сматрати да није одговорна, а у дисциплинском поступку одлучити да је одговорна“ и да јој је доношењем „драстично различитих“ одлука повређено право на једнаку заштиту права;
- да чињеница покретања кривичног поступка сама по себи не представља отежавајући моменат за утврђивање њене одговорности, јер је само правноснажна осуђујућа пресуда услов за отказ уговора о раду запосленом због учињеног кривичног дела на раду или у вези са радом.
По мишљењу подноситељке, повреде процесног и материјалог права учињене од стране дисциплинског органа и Врховог суда Србије, довеле су до повреде означених уставних права, па предлаже да Уставни суд поништи оспорену пресуду Врховног суда Србије и одреди отклањање штетних последица те пресуде.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правн a средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у списе предмета Врховног суда Србије У. 7454/08 , као и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, па је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Решењем Дисциплинеке комисије Управе за трезор број 116-3-
18/08-001 од 1. септембра 2008. године Слађана Сенић из Ваљева (овде подноситељка уставне жалбе) оглашена је одговорном што је 9. јануара 2008. године из трезора Експозитуре Уб узела 4.217.000,00 динара и изнела ван просторија експозитуре, противно прописима и процедурама рада, чиме је извршила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. став 1. тач. 1 ) и 2 ) Закона о државним службеницима, због чега јој је изречена дисциплинска казна престанак радног одиоса, с тим да ће јој радни однос престати даном коначности решења.
Решењем Жалбене комисије Владе број 795-116-01-00047/2008-01 од 6. октобра 2008. године одбијена је као неоснована жалба подноситељке
изјављена против наведеног првостепеног решења. Жалбена комисија Владе је у образложењу решења, између осталог, навела: да је у поступку утврђено да је подноситељка уставне жалбе извршила радње за које се терети; да су наредног дана припадници Полицијске управе Ваљево у стану њених родитеља пронашли спорни износ умањен за 10.000 динара; да је подноситељка присуствовала јавним расправама, али није „учествовала у раду“, правдајући се болешћу, иако јој је указано да може обезбедити пуномоћника; да уредно позвани пуномоћник подноситељке није присуствовао расправи, нити је образложио свој изостанак; да су четири позива за јавну расправу упућена подноситељки и њеним пуномоћницима и да је дисциплинска комисија, сагласно члану 114. Закона о државним службеницима, одлучила да спроведе јавну расправу у одсуству подноситељке, јер је оценила да за то постоје важни разлози и да подноситељка жели да онемогући рад Комисије и одложи доношење решења; да је у доказном поступку прочитана изјава подноситељке од 31. јануара 2008. године којом је признала да је извршила предметне радње; да су сведоци и представници синдиката дали свој исказ у току поступка ; да нису од утицаја наводи подноситељке о пропустима других запослених који нису везани за конкретне радње за које подноситељка одговара, као и наводи да је на њу вршен притисак тиме што је вршена контрола у њеном одсуству, будући да се контроле врше према плану ради провере да ли се послови у Управи за трезор обављају у складу са законом. Другостепени орган је закључио да су неосновани наводи жалбе који се односе на потребу медицинског вештачењ а, налазећи да је дисциплински орган правилно проценио да оно није било потребно, имајући у виду изјаву саме подноситељке да је „њено психичко стање у моменту извршења повреде радне дужности било изазвано дејством веће количине седатива које је узимала на своју руку без надзора лекара“. По схватању другостепеног органа, одговорност за радње извршене под дејством тих лекова сноси подноситељка, а навод о „евентуалној неурачунљивости“ не може да буде олакшавајућа околност, јер је дужност запосленог да због таквог стања користи боловање до тренутка док не буде способан да послове и задатке свог радног места обавља на очекивани начин. Жалбена комисија Владе је даље оценила да је првостепени орган правилно утврдио да нема олакшавајућих околности, јер подноситељка уставне жалбе није показала знаке кајања, нити жељу да надокнади мањак који је настао од тренутка изношења новца из трезора до примопредаје од стране Полицијске управе Ваљево. Такође је оцењена правилном процена првостепеног органа да би враћање подноситељке уставне жалбе на посао представљао „несагледив ризик за Управу за трезор да се не понови слична ситуација“ и довело би до тога да се трајно поремете односи са другим сарадницима, што би имало утицаја на остваривање послова Управе за трезор.
Подноситељка уставне жалбе је тужбом у управном спору оспоравала законитост наведеног решења Жалбене комисије Владе, а Врховни суд Србије је, на седници одржаној 29. октобра 2009. године, донео оспорену пресуду У. 7454/08 којом се тужба одбија као неоснована. У образложењу оспорене пресуде Врховни суд Србије је оценио да је правилно поступио тужени орган када је одбио као неосновану жалбу подноситељке, јер из доказа у списима предмета и образложења оспореног, као и првостепеног решења несумњиво произлази да је подноситељка учинила тежу повреду дужности из радног односа из члана 109. ст. 1. тач. 1) и 2 ) Закона о државним службеницима, а да подноситељка ни у току дисциплинског поступка, као ни наводима тужбе није оспорила да је извршила предметне радње због којих је оглашена одговорном. Тај суд је оценио као неосноване наводе тужбе којима се указује да се из решења дисциплинских органа не може утврдити дан са којим тужиљи престаје радни однос, имајући у виду да је одредбом члана 111. Закона о државним службеницима прописано да државном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа, пpeстaje радни однос даном коначности решења којим je дисциплинска казна изречена. Врховни суд Србије је ценио и наводе тужбе којима се указује да је у вези истоветног догађаја против подноситељке покренут и кривични поступак, који је правноснажно окончан решењем Окружног суда у Ваљеву К.бр.43/08 – којим је под носитељки изречена мера безбедности обавезног исихијатријског лечења на слободи, као и наводе да је дисциплински поступак морао бити прекинут до окончања започетог кривичног поступка. Тај суд је нашао да су ови наводи без утицаја на другачију одлуку о тужби подноситељке, с обзиром на то да је одредбом члана 107. став 2. Закона о државним службеницима прописано да одговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност. Оцењујући наводе тужбе којима се у погледу доставе другостепеног решења указује на повреду одредбе члана 77. Закона о општем управном поступку, Врховни суд Србије је нашао да су ти наводи неосновани, јер је на основу повратнице која се налази списима предмета несумњиво утврђено да је оспорено решење пуномоћнику подноситељке уручено 23. октобра 2009. године, што је он потврдио својим потписом. Тај суд је у образложењу оспорене пресуде навео да је ценио и остале наводе истакнуте у тужби, али је нашао да ти наводи, с обзиром на утврђено чињенично стање у поступку нису од утицаја на другачију оцену законитости побијаног решења, при чему су исти већ истицани у жалби и као такви били предмет правилне оцене туженог органа, због чега нису посебно образлагани у овој пресуди. Врховни суд Србије је, полазећи од наведеног, оценио да оспореним решењем није повређен закон на штету подноситељке, па је на основу одредбе члана 41. став 2. Закона о управним споровима , одлучио као у диспозитиву пресуде.
Записник о саслушању сведока Радована Ненадовића, лекара специјалисте неуропсихијатра, сачињен је 26. фебруара 2008. године пред истражним судијом Окружног суда у Ваљеву, у кривичном поступку који се у предмету Ки. 4/08 водио против подноситељке уставне жалбе, због кривичног дела проневере из члана 364. став 3. Кривичног закона. У записнику се наводи да је подноситељка уставне жалбе у исказу датом истражном судији 11. јануара 2008. г одине, између осталог, изјавила: да је због стресне породичне ситуације по свом нахођењу и по потреби узимала седативе; да нема других психичких проблема, нити ексцесних догађаја у вези са психичким стањем; да се 8. јануара 2008. године јавила лекару због „грипозног стања“, а да је 9. јануара 2008. године отишла на радно место због примопредаје посла; да је заједно са колегиниц ом извршил а визуелни преглед трезора и закључал а га, а када се колегиница удаљила, „готово из необјашњивих разлога, а мотивисана жељом да демостративно покажем да такав начин рада није добар, одлучила да узмем новац који је био у трезору ... да га однесем кући на један дан и да тако покренем сва спорна питања у пословању са мртве тачке“.
Решењем Окружног суда у Ваљеву К. 43/08 од 12. јануара 2009. године подноситељки уставне жалбе је изречена мера безбедности обавезног психијатријског лечења на слободи из члана 82. став 1. Кривичног закона, због тога што је 9. јануара 2008. године, као шеф Експозитуре Уб – Филијала Ваљево – Управе за трезор Министарства финансија у неурачунљивом стању из металне касе трезора присвојила готов новац у износу од 4.217.000,00 динара, који јој је био поверен на рад у тој експозитури, чиме је извршила кривично дело проневере из члана 364. став 3. у вези са ставом 1. Кривичног закона. Решењем је одређено да изречена мера безбедности има трајати најкраће једну годину и надаље уколико постоји потреба лечења, али не дуже од три године. У образложењу решења је наведено да је налазом и мишљењем вештака утврђено да код подноситељке постоји веома наглашена емоционална незрелост удружена са параноидним поремећајем личности, те да је у време критичног догађаја „њено понашање имало својство психотичног понашања типа параноидне психотичне реакције пролазног карактера“, услед чега је под носитељка у време извршења кривичног дела била неурачунљива, односно није била способна да схвати значај свог дела и да управља својим поступцима. Тај суд је, полазећи од наведеног, а имајући у виду да постоји озбиљна опасност да подноситељка, с обзиром на наведени поремећај структуре личности, поново учини кривично дело, изрекао наведену меру безбедности.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подноситељка уставне жалбе позива, утврђено је: да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19 .); да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. став 2.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да је људско достојанство неприкосновено, да су сви дужни да га поштују и штите и да свако има право на слободан развој личности, ако тиме не крши права других зајемчена Уставом (члан 23.); д а свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи (члан 60. ст. 1. до 4.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Законом о општем управном поступку («Службени лист СРЈ», бр. 33/97 и 31/01) прописано је: да странка која је потпуно пословно способна може сама вршити радње у поступку – процесна способност (члан 43. став 1.); да а ко орган који води поступак наиђе на питање без чијег се решења не може решити сама управна ствар, а то питање чини самосталну правну целину за чије је решење надлежан суд или други орган (претходно питање), он може, под условима из овог закона, сам расправити то питање или поступак прекинути док надлежни орган то питање не реши , да се о прекиду поступка доноси закључак, против ког је допуштена посебна жалба, осим ако је закључак донео другостепени орган ( члан 134. став 1.), да ако је орган који води поступак сам расправио претходно питање, решење таквог питања има правно дејство само у управној ствари у којој је то питање решено ( члан 134. став 2.), да је у погледу постојања кривичног дела и кривичне одговорности учиниоца, орган који води поступак везан правноснажном пресудом суда којом се оптужени оглашава кривим ( члан 134. став 3.); да орган који води поступак мора прекинути поступак кад се претходно питање односи на постојање кривичног дела, на постојање брака, на утврђивање очинства, или кад је то законом одређено (члан 135. став 1.); да к ад је за утврђивање или оцену неке чињенице важне за решавање у управној ствари потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак, извешће се доказ вештачењем (члан 173.).
Законом о државним службеницима („ Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07 и 67/07 ), у тексту који је важио на дан престанка радног односа подноситељки уставне жалбе, било је прописано: да је државни службеник дисциплински одговоран за повреде дужности из радног односа, да одговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност (члан 107. ст. 1. и 2.); да су т еже повреде дужности из радног односа, поред осталог, неизвршавање или несавесно, неблаговремено или немарно извршавање послова или налога претпостављеног (члан 109. тачка 1)) и незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете (члан 109. тачка 2)); да з а теже повреде дужности из радног односа може да се изрекне новчана казна од 20% до 30% плате за пуно радно време, исплаћене за месец у коме је новчана казна изречена, у трајању до шест месеци (члан 110. став 1. тачка 1)), забрана напредовања од две до четири године (тачка 2)) или престанак радног односа (тачка 3)); да д ржавном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа престаје радни однос даном коначности решења којим је дисциплинска казна изречена (члан 111.); да се у дисциплинском поступку одржава усмена расправа, на којој државни службеник има право да изложи своју одбрану , да државни службеник може да се на расправи брани сам или преко заступника, а може да за расправу достави и писмену одбрану, да расправа може да се одржи и без присуства државног службеника ако за то постоје важни разлози, а државни службеник је на расправу уредно позван, да се на остала питања вођења дисциплинског поступка примењују одредбе закона којим се уређује општи управни поступак (члан 114.); да се п ри избору и одмеравању дисциплинске казне води рачуна о степену одговорности државног службеника, тежини последица повреде дужности и субјективним и објективним околностима под којима је повреда дужности извршена (члан 115.); да државном службенику радни однос престаје по сили закона и из других разлога предвиђених општим прописима о раду којима се уређује престанак радног односа независно од воље запосленог и воље послодавца (члан 131. став 2.) .
Одредбом члана 176. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05 и 54/09 ) прописано је да запосленом престаје радни однос независно од његове воље и воље послодавца, ако је на начин прописан законом утврђено да је код запосленог дошло до губитка радне способности - даном достављања правноснажног решења о утврђивању губитка радне способности (тачка 1)), ако му је изречена мера безбедности, васпитна или заштитна мера у трајању дужем од шест месеци и због тога мора да буде одсутан са рада - даном почетка примењивања те мере (тачка 4)).
5. Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби са становишта одредбе члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је најпре испитивао да ли је поступак који је претходио подношењу уставне жалбе у целини био правичан на начин на који то захтева наведена одредба Устава, те да ли су оспореним појединачни м акт ом повређена уставна права подноси тељке. Уставни суд наглашава да није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су редовни судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, осим у случајевима у којима су њихове одлуке повредиле уставна права, или су занемариле та права, те ако је примена закона била произвољна или дискриминаторска, уколико је дошло до повреде процесних права (правично суђење, приступ суду, право на образложену одлуку и др.) или уколико утврђено чињенично стање указује на повреду Устава. Надаље, Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује ваљаност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна.
Испитујући наводе подноситељке уставне жалбе којима указује да није саслушана у предметном дисциплинском поступку и да је дисциплински орган „дозволио ток поступка, иако она није процесно способна“, Уставни суд је најпре констатовао да се дисциплински поступак против државних службеника спроводи у складу са одредбама Закона о државним службеницима, а да се на остала питања вођења дисциплинског поступка примењују одредбе Закона о општем управном поступку. Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у поступку који је претходио уставној жалби, утврдио да је подноситељка уставне жалбе 31. јануара 2008. године дала писмену изјаву у којој је признала извршење радњи које имају обележја предметне теже повреде дужности из радног односа . Уставни суд је, такође, утврдио да је подноситељка присуствовала јавним расправама, али је одбила да да исказ, а да су пуномоћници подноситељке четири пута били позвани на расправу, али да нису приступили, нити су оправдали изостанак. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да државни службеник, сагласно одредби члана 114. Закона о државним службеницима, може да за расправу достави и писмену одбрану, те да расправа може да се одржи и без присуства државног службеника ако за то постоје важни разлози, Уставни суд је оценио да у конкретној ситуацији није повређено право подноситељке да на јавној расправи изнесе одбрану у дисциплинском поступку који се против ње водио.
Подноситељка уставне жалбе сматра да је Врховни суд Србије „преписао“ разлоге из образложења решења дисциплинске комисије, погрешно закључујући да је чињенично стање потпуно утврђено, иако је дисциплинска комисија „без стручног знања и вештака лекарске струке“ утврдила здравствено стање подноситељке „методом непосредног опажања“. Уставни суд је најпре констатовао да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи већ оцењени. Такав случај најчешће постоји када су наводи тужбе у управном спору идентични жалбеним наводима, које је другостепени орган већ разматрао и о истим одлучио. Наведени став изразио је и Европски суд за људска права, истакавши да обавеза суда да образложи своју одлуку и да узме у обзир аргументе странака не подразумева да суд мора да детаљно одговори на све наводе странака изнете у правном средству о коме се одлучује, већ само на оне које оцени правно релевантним (пресуда Van de H urk против Холандије oд 19. априла 1994. године ). Ово се поготово односи на одлуке судова виших инстанци у којима се прихватају и користе аргументи нижих судова, односно управних органа и разлози дати у одлукама које су оспорене, јер би у таквим околностима било неприкладно понављати in extenso разлоге за доношење одлуке (пресуда Helle против Финске од 19. децембра 1997. године). Према томе, не представља повреду члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода кад виши судови подрже пресуду првостепеног суда, не наводећи при томе никакве додатне разлоге (пресуда Garcia Ruiz против Шпаније од 21. јануара 1999. године).
Уставни суд је, такође, констатовао да је одредбом члана 173. Закона о општем управном поступку прописано да ће орган који води поступак извести доказ вештачењем, кад је за утврђивање или оцену неке чињенице важне за решавање у управној ствари потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак. Уставни суд, међутим, указује да дисциплински орган није имао никаквог разлога да сумња у психичко здравље подноситељке уставне жалбе, с обзиром на то да је према изјави саме подноситељке, „њено психичко стање у моменту извршења повреде радне дужности било изазвано дејством веће количине седатива које је узимала на своју руку без надзора лекара“. Уставни суд стога оцењује неоснованом тврдњу подноситељке да је дисциплински орган требало да одреди медицинско вештачење, поготово имајући у виду садржину њеног исказа од 11. јануара 2008. године датог истражном судији у предметном кривичном поступку, у коме је истакла: „ да је због стресне породичне ситуације по свом нахођењу и по потреби узимала седативе и да нема других психичких проблема, нити ексцесних догађаја у вези са психичким стањем“; да се 8. јануара 2008. године јавила лекару због „грипозног стања“, а 9. јануара 2008. године отишла на радно место због примопредаје посла; да је заједно са колегиницом закључала трезор, а када се колегиница удаљила, „готово из необјашњивих разлога, а мотивисана жељом да демостративно покаже да такав начин рада није добар, одлучила да узме новац који је био у трезору , однесе кући на један дан и да тако покрене сва спорна питања у пословању са мртве тачке“.
Уставни суд налази да су неосновани наводи подноситељке да је дисциплински орган „утврђивао њено здравствено стање“ без вештака медицинске струке, оцењујући да подноситељка сноси одговорност за радње извршене под дејством лекова које је узимала самоиницијативно, јер је дужност запосленог да због здравствених проблема користи боловање до тренутка док не буде способан да послове и задатке свог радног места обавља на очекивани начин“. С тим у вези, Уставни суд истиче да је основ дисциплинске одговорности кривица, а да крив може бити само запослени који је у време извршења повреде радне обавезе био способан да расуђује и одлучује о својим поступцима, односно који је у време извршене повреде био урачунљив. Међутим, дисциплинску одговорност не може избећи запослени који сам себе доведе у стање у коме није могао да схвати значај својих радњи и да управља својим поступцима. Имајући у виду неспорне чињенице да подноситељка уставне жалбе пре спорног догађаја није лечена од психичких болести и да је уочи спорног догађаја самоиницијативно узимала седативе, Уставни суд налази да је са уставноправог становишта прихватљива оцена дисциплинских органа о постојању одговорности подноситељке уставне жалбе за извршену тежу повреду дужности, јер није постојао ниједан разлог за сумњу у психичко здравље подноситељке у време извршења предметних радњи, због чега би дисциплински орган био дужан да одреди медицинско вештачење.
Уставни суд, такође, оцењује неоснованим наводе подноситељке да је „суд дозволио ток поступка“, иако она није процесно способна. Ово стога што је одредбом члана 43. став 1. Закона о општем управном поступку прописано да с транка која је потпуно пословно способна може сама вршити радње у поступку, из чега следи да странка има процесну способност све док у поступку пред надлежним органом не буде лишена пословне способности.
У вези са наводима уставне жалбе којима се указује да достављање другостепеног решења није извршено у складу са законом, због чега је неизвестан дан престанка радног односа подноситељке, те да став Врховног суда Србије о основаности њеног приговора улива правну несигурност, Уставни суд је утврдио да су у образложењу оспорене пресуде дати разлози за оцену ових навода подноситељке, које овај суд сматра уставноправно прихватљивим. Врховни суд Србије је на основу повратнице у списима предмета утврдио да је 23. октобра 2008. године решење Жалбене комисије Владе уручено пуномоћнику подноситељке уставне жалбе. С обзиром на то да државном службенику коме је изречена дисциплинска казна престанка радног односа престаје радни однос даном коначности решења којим је дисциплинска казна изречена (члан 111. Закона о државним службеницима), а да решење у управном поступку постаје коначно даном достављања другостепеног решења странци, Уставни суд је оценио да не постоји неизвесност у погледу наведене чињениц е.
Подноситељка уставне жалбе, такође, сматра да је дисциплински орган био дужан да прекине поступак у смислу члана 135. Закона о општем управном поступку, с обзиром на то да се против ње водио поступак за кривично дело за које се гоњење предузима по службеној дужности . С обзиром на то да је државни службеник дисциплински одговоран за повреде дужности из радног односа и да о дговорност за кривично дело или прекршај не искључује дисциплинску одговорност (члан 107. ст. 1. и 2. Закона о државним службеницима ), Уставни суд оцењује да постојање кривичног дела није било претходно питање за дисциплински орган и да он није био дужан да прекине поступак до окончања кривичног поступка који се водио против подноситељке уставне жалбе, посебно у ситуацији када је постојала писмена изјава подноситељке којом је признала извршење предметних радњи.
Подноситељка уставне жалбе указује да чињеница покретања кривичног поступка сама по себи не представља отежавајући моменат за утврђивање њене одговорности, јер је само правноснажна осуђујућа пресуда услов за отказ уговора о раду запосленом због учињеног кривичног дела на раду или у вези са радом. Уставни суд оцењује да ови наводи уставне жалбе нису од утицаја на одлучивање у овом уставносудском спору, с обзиром на то да подноситељки радни однос није престао због осуде на казну затвора за кривично дело, на основу члана 131. став 1. тачка 2) Закона о државним службеницима, већ због теже повреде дужности из радног односа .
Уставни суд, полазећи од наведеног, налази да су у предметном управном поступку разјашњене све чињенице од значаја за утврђивање дисциплинске одговорности подноситељке и да су дати детаљни разлози за оцену о постојању те одговорности, као и разлози који су определили дисциплински орган да изрекне најтежу дисциплинску казну. Уставни суд је имао у виду да се контрола законитости аката државне управе у управном спору не исцрпљује у праву странака на подношење тужбе надлежном суду, већ се остварује кроз потпуну оцену тужбених навода у циљу елиминисања из правног поретка незаконитих аката управних органа. Овај суд, међутим, истиче да наведена контрола подразумева оцену законитости акта у време његовог доношења. Уставни суд констатује да је решење о престанку радног односа подноситељки уставне жалбе постало коначно у управном поступку 23. октобра 2008. године, а да је решење Окружног суда у Ваљеву К. 43/08 од 12. јануара 2009. године – којим је утврђено да је подноситељка уставне жалбе била неурачунљива у време извршења кривичног дела проневере, постало правноснажно 26. јануара 2009. године. По оцени Уставног суд а, наведена чињеница није могла бити од утицаја на одлучивање Врховног суда Србије о законитости другостепеног решења Жалбене комисије Владе , већ евентуално може представљати разлог за обнову предметног управног поступка. С тим у вези, Уставни суд указује да је одредбом члана 134. став 2. Закона о општем управном поступку прописано да ако је орган који води поступак сам расправио претходно питање, решење таквог питања има правно дејство само у управној ствари у којој је то питање решено, а да је у погледу постојања кривичног дела и кривичне одговорности учиниоца, орган који води поступак везан само правноснажном пресудом суда којом се оптужени оглашава кривим ( став 3. истог члана Закона). Будући да против подноситељке није донета осуђујућа пресуда у кривичном поступку , Уставни суд налази да није било законских сметњи да се у предметном дисциплинском поступку утврђују чињенице везане за дисциплинску одговорност подноситељке , те да су оне могле бити утврђене и на другачији начин , али са правним дејством само у тој управној ствари. Имајући у виду наводе уставне жалбе и специјалистички извештај психијатријске службе Здравственог центра Ваљево , Уставни суд указује да би у евентуално поновљеном управном поступку најпре требало утврдити да ли је подноситељка уставне жалбе радно способна.
Оцењујући наводе подноситељке да јој је повређено право на суђење у разумном року тиме што је оспорена пресуда донета након годину дана од дана подношења тужбе суду, Уставни суд је нашао да се наведени период у коме је Врховни суд Србије одлучивао у управном спору не може сматрати неразумним роком за одлучивање.
Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је утврдио да подноситељки уставне жалбе није повређено право на правично суђење и суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава.
Имајући у виду оцену о повреди права на правично суђење, Уставни суд налази да се не заснивају на уставноправним разлозима наводи уставне жалбе да је доношењем „драстично различитих“ одлука подноситељки повређено право на једнаку законску заштиту. Уставни суд, такође, констатује да се чланом 19. Устава не јемчи конкретно људско или мањинско право, већ се утврђује сврха јемства неотуђивих људских и мањинских права гарантованих Уставом. Уставни суд истиче да се право на достојанство и слободан развој личности из члана 23. Устава, чија повреда је такође означена у уставној жалби, с обзиром на његову садржину, не може довести ни у правну, нити у логичну везу са оспореном пресудом којом је одлучено о законитости акта о престанку радног односа, па ово право није ни могло бити повређено подноси тељки.
По оцени Уставног суда, уставна жалба не садржи ни уставноправне разлоге у погледу истакнутих повреда прав а на судску заштиту из члана 22. Ово стога што оспорена пресуда Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године несумњиво потврђуј е да је подноси тељка у управном спору искористила право на судску заштиту својих права .
У погледу повреде права на рад, на коју се указује у уставној жалби, Уставни суд је закључио да се тврдња о повреди означеног права заснива на истим разлозима које је овај суд оценио у вези са повредом права на правично суђење . Уставни суд је нашао да су у оспорен ој пресуд и Врховног суда Србије изнети уставноправно прихватљиви разлози за оцену да је подноситељки уставне жалбе радни однос престао у складу са законом, те је утврдио да подноситељки није повређено ни право на рад зајемчено чланом 60. Устава .
С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), одбио у целини као неосновану уставну жалбу изјављену против пресуде Врховног суда Србије У. 7454/08 од 29. октобра 2009. године.
6. Такође, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 49. став 2. Закона о Уставном суду и члана 82. став 2. Пословника о раду Уставног суда (“Службени гласник РС”, бр. 24/07, 27/08 и 76/11) , закључио да ову одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, имајући у виду значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
7. На основу изнетог и одредаба 42б став 1 . тачка 1), члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
др Драгиша Б. Слијепчевић
др Драгиша Б. Слијепчевић