Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 24. новембра 2011. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Покреће се поступак за оцену уставности и законитости одредаба члана 22. ст. 1. до 4. Одлуке о јавним паркиралиштима на територији Града Новог Сада („Службени лист Града Новог Сада“, бр. 4/10 и 5/10).
2. Решење из тачке 1. доставити на одговор Скупштини Града Новог Сада.
3. Рок за давање одговора је 45 дана од дана пријема овог решења.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости члана 22. Одлуке о јавним паркиралиштима наведене у изреци. Подносилац иницијативе сматра да одредба члана 22. Одлуке није у сагласности са одредбом члана 34. став 1. Устава, јер доплатна карта предвиђена оспореним чланом Одлуке, како наводи, „по својој природи и како се наплаћује представља класичну казну“. Оспорени члан Одлуке, по мишљењу подносиоца иницијативе, није у сагласности ни са одредбама члана 277. Закона о облигационим односима, на основу кога се за неизвршење новчане обавезе може наплатити затезна камата. Наводи даље да би однос између корисника и привредног субјекта који газдује паркиралиштима могао да се „квалификује“ као уговорни однос по приступу, те да кажњавање корисника због непридржавања уговорних обавеза у суштини представља уговорну казну. Будући да оспорени члан Одлуке није у сагласности са Законом, а да према одредабама чл. 194. и 195. Устава сви општи акти, у конкретном случају одлука локалне самоуправе, морају бити у сагласности са законом, оспорени члан Одлуке, како наводи подносилац иницијативе, и из наведеног разлога није у сагласности са Уставом.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Одлуку о јавним паркиралиштима на територији Града Новог Сада ("Службени лист Града Новог Сада", бр. 4/10, 5/10, 19/10 и 50/10), Скупштина Града Новог Сада донела на основу члана 13. Закона о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", бр. 16/97 и 42/98), и члана 24. тачка 22. Статута Града Новог Сада ("Службени лист Града Новог Сада",-пречишћен текст број 43/08). Одлуком су уређени услови и начин организовања послова на уређивању, одржавању и коришћењу јавних паркиралишта и начин плаћања цене услуга за коришћење јавних паркиралишта на територији Града Новог Сада (члан 1.).
Уставом Републике Србије је утврђено: да се нико не може огласити кривим за дело које, пре него што је учињено, законом или другим прописом заснованим на закону није било предвиђено као кажњиво, нити му се може изрећи казна која за то дело није била предвиђена (члан 34. став 1.); да Република уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, порески систем, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.); да општина, преко својих органа, у складу са законом уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности (члан 190. став 1. тачка 1.).
Законом о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", бр. 16/97 42/98) одређене су комуналне делатности, уређени општи услови и начин њиховог обављања (члан 1.) и прописано је: да општина, град, односно град Београд (у даљем тексту: општина), у складу са овим законом, уређује и обезбеђује услове обављања комуналних делатности и њиховог развоја (члан 2.); да скупштина општине може, као комуналне делатности одредити и друге делатности од локалног интереса и прописати услове и начин њиховог обављања, поред осталог и одржавање јавних простора за паркирање (члан 4. став 2.); да скупштина општине прописује услове и начин организовања послова у вршењу комуналних делатности и услове за коришћење комуналних производа, односно комуналних услуга, а нарочито права и обавезе јавног комуналног или другог предузећа, односно предузетника, који обављају комуналну делатност и корисника комуналних производа и услуга, као и начин наплате цене за комуналне производе, односно за коришћење комуналних услуга (члан 13. став 1. тач. 3) и 4)); да јавно комунално предузеће одлучује уз сагласност скупштине општине, односно органа општине који скупштина одреди о цени комуналних производа и комуналних услуга коју плаћају непосредни корисници (члан 23. став 1.); да елементе за образовање цена комуналних услуга чине - 1) врста, обим и квалитет комуналних услуга који се утврђују стандардима и нормативима које пропише општина, 2) вредност средстава ангажованих у пружању услуга, 3) обим и квалитет уложеног рада у обављању комуналних услуга, 4) висина материјалних трошкова у обављању комуналних услуга, према стандардима и нормативима утрошка енергије, материјалних и других трошкова или планским калкулацијама и 5) други елементи у зависности од услова на тржишту и специфичности појединих комуналних услуга (члан 24.).
Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07) прописано је: да општина, преко својих органа, у складу с Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности, као и организационе, материјалне и друге услове за њихово обављање, поред осталог и уређивање, одржавање и коришћење јавних паркиралишта (члан 20. тачка 5.) и да град врши надлежности општине, као и друге надлежности и послове државне управе, који су му законом поверени (члан 24. став 1.).
Законом о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", број 31/93) прописано је: да у заснивању двостраних уговора стране полазе од начела једнаке вредности узајамних давања (члан 15. став 1.); да су одредбе прописа којима се делимично или у целини одређује садржина уговора саставни делови тих уговора, те их употпуњавају или ступају на место уговорних одредби које нису у сагласности са њима (члан 27. став 2.); да општи услови одређени од стране једног уговорача, било да су садржани у формуларном уговору, било да се на њих уговор позива, допуњују посебне погодбе утврђене међу уговорачима у истом уговору, и по правилу обавезују као ове; да се општи услови морају објавити на уобичајен начин и да општи услови обавезују уговорну страну ако су јој били познати у часу закључења уговора (члан 142. ст. 1. до 3.); да поверилац и дужник могу уговорити да ће дужник платити повериоцу одређени новчани износ или прибавити неку другу материјалну корист ако не испуни своју обавезу или ако задоцни са њеним испуњењем (уговорна казна); да ако што друго не произлази из уговора сматра се да је казна уговорена за случај да дужник задоцни са испуњењем и да уговорна казна не може бити уговорена за новчане обавезе (члан 270.); да ако је за неиспуњење обавезе или за случај задоцњења са испуњењем законом одређена висина накнаде под називом пенала, уговорне казне, накнаде или под којим другим називом, а уговорне стране су поред тога уговориле казну, поверилац нема право да захтева уједно уговорену казну и накнаду одређену законом, изузев ако је то самим законом дозвољено (члан 276.); да дужник који задоцни са испуњењем новчане обавезе дугује, поред главнице, и затезну камату по стопи утврђеној законом (члан 277.).
Полазећи од разлога наведених у иницијативи Уставни суд је оценио да се иницијативом оспоравају одредбе члана 22. ст. 1. до 4. Одлуке о јавним паркиралиштима на територији Града Новог Сада којима је прописано: да је корисник који поступа супротно члану 17. ове одлуке дужан да плати доплатну карту према ценовнику Предузећа (став 1.), да налог за плаћање доплатне паркинг карте издаје контролор и уручује га кориснику, а када није у могућности да уручи налог кориснику причвршћује га на возило (став 2.); да се достављање налога за плаћање доплатне карте на начин из става 2. овог члана сматра уредним и доцније оштећење или уништење налога нема утицаја на ваљаност достављања и не одлаже плаћање доплатне паркинг карте (став 3.); да је корисник посебног паркиралишта дужан да поступа по примљеном налогу и да плати доплатну паркинг карту у року од осам дана од дана достављања налога за плаћање (став 4.). Чланом 17. Одлуке на који упућују оспорене одредбе члана 22. прописано је да је корисник дужан да: 1) плати цену паркирања из члана 16. став 1. ове одлуке за сваки започети сат коришћења, путем мобилног телефона или да истакне паркинг карту са тачним подацима с унутрашње стране предњег ветробранског стакла возила, и 2) поступа у складу са дозвољеним временом паркирања. Одлуком је прописано и да ће се новчаном казном за прекршај казнити лице које не поступи у складу са чланом 17. ове одлуке (члан 31.) и да ће се новчаном казном на лицу места казнити за прекршај лице које поступи супротно чл. 17. и 23. ове одлуке (члан 32.).
Уставни суд је констатовао да су оспореним одредбама члана 22. ст. 1. до 4. Одлуке у погледу прописане обавезе плаћања доплатне карте предвиђена у основи истоветна решења као и у члану 20. раније важеће Одлуке о јавним паркиралиштима и да је у предмету IУл-101/2008 овај суд утврдио да те одредбе Одлуке о јавним паркиралиштима („Службени лист Града Новог Сада“, бр. 7/04 и 5/06), у време важења, нису биле у сагласности с Уставом и законом.
Полазећи од наведеног, разлога датих у поднетој иницијативи, а имајући у виду да је оспорена Одлука донета на основу члана 13. Закона о комуналним делатностима, као и да одлуке јединица локалне самоуправе којима су прописана права и обавезе даваоца и корисника комуналне услуге паркирања, у смислу члана 27. став 2. Закона о облигационим односима имају значење прописа који обавезује уговорне стране при уређивању тих односа, у вези са одредбом члана 22. став 1. као и са њом повезаним одредбама ст. 2. до 4. оспореног члана Одлуке, по оцени Суда, основано се постављају следећа уставно-правна питања:
1) да ли корисник плаћањем доплатне карте за поступање супротно члану 17. Одлуке стиче право на другачије коришћење јавног паркиралишта, те да ли доплатна карта предвиђена оспореном одредбом члана 22. став 1. Одлуке, тако посматрано, има карактер накнаде, односно цене за извршену друкчију (одговарајућу) услугу;
2) да ли доплатна карта коју давалац услуге сагласно оспореној одредби члана 22. став 1. Одлуке има право да наплати за случај поступања корисника супротно одредбама члана 17. Одлуке, полазећи од начина на који је формулисана, има евентуално карактер прописом, односно уговором предвиђене накнаде за неиспуњење обавезе, односно за задоцњење у њеном испуњењу.
С обзиром на то да је непоступање корисника паркиралишта у складу са одредбама члана 17. Одлуке прописано и као прекршај (чл. 31. и 32.), као и да се за непоступање у складу са наведеним чланом Одлуке може од корисника истовремено наплатити и доплатна карта (члан 22. став 1.), те имајући у виду висину цене паркирања, као и висину доплатне карте које подносилац иницијативе наводи, поставља се и питање да ли су актом јединице локалне самоуправе, односно утврђивањем обавезе плаћања доплатне карте, прописане обавезе које супротно Закону о комуналним делатностима и Закону о облигационим односима корисника услуге доводе у неравноправан положај, односно кориснику услуге намећу обавезе које нису у сразмери са коришћеном услугом паркирања.
С обзиром на то да се поставља питање сагласности оспорених одредаба Одлуке са законом, то се према одредбама члана 195. Устава поставља и питање њихове сагласности с Уставом.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 46) тачка 1) и члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Слијепчевић