Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Слободана Шошкића из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије на седници одржаној 17. јуна 2010. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се као неоснована уставна жалба Слободана Шошкића изјављена против одлуке Народне скупштине РС број 39 од 26. октобра 2009. године („Службени гласник РС“, број 88/09).
2. Одбацује се уставна жалба Слободана Шошкића изјављена против „одлуке-предлога Управног одбора АК Србије од 5. септембра 2009. године“.
О б р а з л о ж е њ е
1. Слободан Шошкић из Београда поднео је Уставном суду 23. новембра 2009. године уставну жалбу против „одлуке-предлога управног одбора АК Србије од 5. септембра 2009. године и одлуке Народне скупштине РС од 26. октобра 2009. године, објављене у „Службеном гласнику РС“, број 88 од 28. октобра 2009. године“, због повреде изборног права и права на учешће у управљању јавним пословима, зајемчених одредбама чл. 52. и 53. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се наводи: да је предлог Адвокатске коморе Србије за изборног члана Високог савета судства из реда адвоката „заснован“ на одлуци Управног одбора Адвокатске коморе Србије од 5. септембра 2009. године; да је на седници скупштине Адвокатске коморе Србије од 20. јуна 2009. године требало да се изврши избор кандидата за Високи савет судства и Државно веће тужилаца; да је скупштина Адвокатске коморе Србије „једини легални орган“ овлашћен да предложи кандидата за изборног члана Високог савета судства из реда адвоката, будући да је „скупштина орган чланства, а управни одбор је орган скупштине“. Из наведених разлога, по мишљењу подносиоца, одлука управног одбора Адвокатске коморе Србије да се за изборног члана Високог савета судства предложи адвокат Дејан Ћирић, „није законита, ни легитимна“, што „чини нелегалном“ и одлуку Народне скупштине којом је Дејан Ћирић из Ниша изабран за члана првог састава Високог савета судства из реда адвоката. Подносилац сматра да му је наведеним одлукама повређено пасивно бирачко право jeр о његовој кандидатури није одлучивала скупштина Адвокатске коморе Србије, а да се повреда наведеног уставног права „простире до активности Народне скупштине РС, која је извршила избор“. Поред тога, подносилац је истакао да му је оспореним актима повређено право на учешће у управљању јавним пословима, с обзиром на то да је функција члана Високог савета судства, по својој природи, јавна функција. Уставном жалбом се тражи да Уставни суд поништи оспорене одлуке, те одреди да се донесе „нова одлука о утврђивању кандидата од стране скупштине АК Србије и потом одлука Народне скупштине ... у року од 8 дана“, као и да одложи извршење „свих појединачних аката које ће Високи савет судства да донесе у незаконитом саставу“.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је дописом од 11. јануара 2010. године, на основу одредаба члана 31. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07) и члана 72. став 3. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), тражио од Адвокатске коморе Србије да достави записник са седнице Скупштине Адвокатске коморе Србије одржане 20. јуна 2009. године, као и записник са седнице Управног одбора Адвокатске коморе Србије одржане 5. септембра 2009. године. Тражена документација, као и одговор на уставну жалбу достављени су дописом Адвокатске коморе Србије од 21. јануара 2010. године.
4. Уставни суд је у спроведеном поступку извршио увид у оспорене акте и достављену документацију, те утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Управни одбор Адвокатске коморе Србије је донео одлуку број 55-1/09 од 15. априла 2009. године да се Скупштини Адвокатске коморе Србије достави на потврђивање одлука Управног одбора од 24. јануара 2009. године о томе да Војислав Недић, адвокат из Београда, буде кандидат за изборног члана Високог савета судства из реда адвоката.
На седници Скупштине Адвокатске коморе Србије, одржаној 20. јуна 2009. године прихваћен је предлог да се изостави из дневног реда тачка 4, која је гласила: „Одлучивање о потврђивању одлука Управног одбора од 24. јануара 2009. године о избору кандидата за Државно веће тужилаца и Високог савета судства“, са подтачком 4.1: „Уколико Скупштина не потврди наведене одлуке Управног одбора, извршиће се избор кандидата за изборне чланове првог састава Високог савета судства из реда адвоката“. Уместо тога, прихваћен јe предлог нове тачке 4. дневног реда следеће садржине: „Расправа о надлежности органа Адвокатске коморе Србије који одлучују о предлогу кандидата Адвокатске коморе Србије за Државно веће тужилаца и Високи савет судства; у оквиру те расправе може бити или одлука да се мења Статут или аутентично тумачење или и једно и друго“. Уставни суд је утврдио да Скупштина Коморе није расправљала о новој тачки 4. дневног реда, већ се прешло на расправу о начину деловања адвоката у вези са обавезом да пружене услуге евидентирају путем фискалних каса, после чега је седница завршена.
Управни одбор Адвокатске коморе Србије је 4. јула 2009. године донео одлуку број 110-3/09 којом се, поред осталог, позивају све адвокатске коморе у Србији да доставе предлоге кандидата за изборне чланове првог састава Високог савета судства и Државног већа тужилаца из реда адвоката. Одлучено је да се кандидатуре подносе почев од 4. јула 2009. године, а утврђени су и следећи критеријуми за предлагање кандидата: да кандидат има 15 година радног искуства у струци, да је угледан и признат у својој средини, да у претходном периоду није дисциплински одговарао због повреде Кодекса професионалне етике адвоката и да није правноснажно осуђен за кривично дело које би га чинило недостојним за бављење адвокатуром. Наведена одлука Управног одбора објављена је на web страници Адвокатске коморе Србије и достављена свим адвокатским коморама у Србији.
Адвокатска комора Србије је дописом од 4. јула 2009. године доставила наведену одлуку Управног одбора Адвокатске коморе Србије подносиоцу уставне жалбе и осталим адвокатима који су већ имали својство кандидата у поступку утврђивања предлога Адвокатске коморе Србије за члана Високог савета судства, уз напомену да је потребно да поново доставе изјаву о прихватању кандидатуре, као и своју биографију, уколико желе да се поново кандидују за члана Високог савета судства. Дописом од 14. јула 2009. године подносилац уставне жалбе је доставио Адвокатској комори Србије изјаву о прихватању кандидатуре за члана Високог савета судства.
На седници Управног одбора Адвокатске коморе Србије одржаној 5. септембра 2009. године – којој је присуствовао и подносилац уставне жалбе, најпре је утврђено да је Управни одбор, сагласно члану 23. став 1. тачка 15. Статута Адвокатске коморе Србије, надлежан за доношење одлуке о утврђивању предлога кандидата за изборног члана Високог савета судства и Државног већа тужилаца из реда адвоката. Потом је Управни одбор донео одлуку: да Адвокатска комора Србије предложи по једног кандидата за изборне чланове наведених органа; да се избор кандидата изврши јавним гласањем о сваком појединачном кандидату; да се у случају да два или више кандидата добију исти број гласова, за те кандидате понови гласање док један од њих не добије потребну већину гласова. Од пет предложених кандидата, четири кандидата – међу којима и подносилац уставне жалбе, нису добила ниједан глас, а кандидат Дејан Ћирић добио је дванаест гласова. На основу таквог резултата гласања, Управни одбор је донео оспорену одлуку број 158-2/09 од 5. септембра 2009. године да Адвокатска комора Србије предложи Народној скупштини Дејана Ћирића, адвоката из Ниша, као јединог кандидата за изборног члана првог састава Високог савета судства из реда адвоката.
У предлогу Адвокатске коморе Србије, који је достављен Народној скупштини 5. септембра 2009. године, наведено је: да је 28. јануара 2009. године Народној скупштини достављен први предлог Адвокатске коморе Србије, али да предложени кандидати нису добили потребну већину гласова; да је Одбор за правосуђе и управу Народне скупштине обавестио Адвокатску комору Србије да је потребно да достави нови предлог; да су ради разматрања питања везаних за предлагање кандидата за члана првог састава Високог савета судства одржане седнице Управног одбора и Скупштине Коморе; да је Управни одбор одлуком број 110-3/09 од 4. јула 2009. године позвао све адвокатске коморе у саставу Адвокатске коморе Србије да предложе кандидате; да су, у циљу што потпуније информисаности чланства о могућности кандидовања, на web страници Адвокатске коморе Србије објављени одлука Управног одбора број 110-3/09 од 4. јула 2009. године и позив свим адвокатским коморама у Србији за предлагање кандидата; да је Скупштина Адвокатске коморе Србије на седници одржаној 20. јуна 2009. године разматрала питања избора представника адвокатуре у Високом савету судства и Државном већу тужилаца; да су адвокатске коморе у Србији доставиле своје предлоге, који су разматрани на седници Управног одбора одржаној 5. септембра 2009. године; да је Управни одбор на наведеној седници донео одлуку да се Народној скупштини као једини кандидат за изборног члана Високог савета судства из реда адвоката предложи Дејан Ћирић, адвокат из Ниша, потпредседник Адвокатске коморе Србије. У предлогу Адвокатске коморе Србије упућеном Народној скупштини наведени су подаци из службене евиденције за предложеног кандидата, као и разлози за његово предлагање.
Оспореном одлуком Народне скупштине РС број 39 од 26. октобра 2009. године („Службени гласник РС“, број 88/09) за члана првог састава Високог савета судства из реда адвоката изабран је Дејан Ћирић, адвокат из Ниша, потпредседник Адвокатске коморе Србије.
5. Одредбама Устава на чију повреду се позива у уставној жалби утврђено је: да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, да су избори слободни и непосредни, а гласање тајно и лично, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да грађани имају право да учествују у управљању јавним пословима и да под једнаким условима ступају у јавне службе и на јавне функције (члан 53.).
За одлучивање о уставној жалби од значаја су и одредбе Закона о Високом савету судства („Службени гласник РС“, број 116/08), којима је прописано: да је Савет независан и самосталан орган који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија (члан 2.); да изборне чланове Савета бира Народна скупштина на предлог овлашћених предлагача, а да је овлашћени предлагач за изборног члана Савета из реда адвоката Адвокатска комора Србије (члан 20. ст. 1. и 2.); да поступак предлагања кандидата за изборног члана Савета из реда адвоката организује и спроводи Адвокатска комора Србије на начин на који се обезбеђује најшира представљеност њених чланова, да се поступак кандидовања, избора и предлагања спроводи на начин и у роковима које својим актом одреди Адвокатска комора Србије, те да Адвокатска комора Србије доставља предлог кандидата Народној скупштини (члан 36. ст. 1. до 3.).
Статутом Адвокатске коморе Србије („Службени гласник РС“, бр. 43/99, 65/01, 41/02 и 64/04) предвиђено је: да Скупштину Коморе чине делегати које бирају скупштине адвокатских комора које су у саставу Коморе и да свака адвокатска комора бира у Скупштину једног делегата на сваких 50 адвоката (члан 15.); да Скупштина Коморе доноси Статут (члан 16. став 1. тачка 1.); да чланове Управног одбора делегирају адвокатске коморе које су у саставу Коморе, сразмерно броју делегата изабраних у Скупштини, с тим да свака од ових комора мора имати најмање једног члана у Управном одбору (члан 22. став 1.); да Управни одбор одређује представнике Коморе у другим организацијама и органима (члан 23. тачка 15.).
6. Из садржине уставне жалбе произлази да подносилац своју тврдњу о повреди права на учешће у управљању јавним пословима заснива на томе што предлог Адвокатске коморе Србије за члана првог састава Високог савета судства из реда адвоката није утврдила Скупштина Адвокатске коморе Србије, већ њен Управни одбор. Из тога је подносилац извео закључак да о предложеним кандидатима, међу којима је био и он, није одлучено у складу са одредбама члана 36. Закона о Високом савету судства, што чини незаконитом и одлуку Народне скупштине о избору Дејана Ћирића за члана првог састава Високог савета судства из реда адвоката.
Оцењујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта одредбе члана 53. Устава, Уставни суд је пошао од тога да је Закон о Високом савету судства уредио само поступак кандидовања и предлагања кандидата за чланове Високог савета судства из реда судија. С обзиром на уставни положај адвокатуре као самосталне и независне службе, Адвокатској комори Србије је препуштено да сама уреди поступак кандидовања, избора и предлагања кандидата за изборног члана Савета из реда адвоката, уз обавезу да тај поступак спроведе на начин којим се обезбеђује најшира представљеност њених чланова (члан 36. ст. 1. и 2. наведеног Закона). Стога је Уставни суд испитивао да ли је подносиоцу уставне жалбе било омогућено да равноправно са осталим кандидатима учествује у предметном поступку кандидовања и да ли се о његовој кандидатури одлучивало на начин и у складу са важећим прописима.
По мишљењу Уставног суда, не могу се прихватити наводи подносиоца да Управни одбор Адвокатске коморе Србије није надлежан да донесе одлуку о утврђивању кандидата за члана Високог савета судства. Имајући у виду да је одредбом члана 23. став 1. тачка 15. Статута Адвокатске коморе Србије предвиђено да Управни одбор одређује представнике Коморе у другим организацијама и органима, Уставни суд оцењује да из Статута несумњиво проистиче овлашћење Управног одбора да међу пријављеним кандидатима изабере оног кога ће Адвокатска комора Србије предложити Народној скупштини за члана Високог савета судства из реда адвоката. Поред тога, из одредаба члана 15. и члана 22. став 1. Статута Адвокатске коморе Србије произлази да Управни одбор Адвокатске коморе Србије заправо представља Скупштину Коморе „у малом“. Ово стога што Скупштину Коморе чине делегати које бирају скупштине адвокатских комора, при чему свака адвокатска комора бира у Скупштину једног делегата на сваких 50 адвоката. Исто тако, и састав Управног одбора Коморе почива на делегатском принципу. Наиме, чланове Управног одбора делегирају адвокатске коморе које су у саставу Коморе, сразмерно броју делегата изабраних у Скупштини, с тим да свака од ових комора мора имати најмање једног члана у Управном одбору. Полазећи од изнетог, Уставни суд је оценио да утврђивањем предлога кандидата од стране Управног одбора Адвокатске коморе Србије, с обзиром на његову структуру, није доведено у питање испуњење законске обавезе из члана 36. Закона о Високом савету судства – да се поступак предлагања кандидата за изборног члана Савета из реда адвоката спроведе на начин којим се обезбеђује најшира представљеност њених чланова. По схватању Уставног суда, ratio legis наведене одредбе састоји се у томе да сви чланови Адвокатске коморе Србије буду упознати са могућношћу кандидовања за члана Високог савета судства и да се свим адвокатским коморама у Србији омогући да предложе свог кандидата, како би се обезбедило да представник адвокатске професије у Високом савету судства буде адвокат који је добио највећу подршку својих колега и тиме стекао неопходан легитимитет.
Уставни суд констатује да сама чињеница неизборa на јавну функцију не доводи ipso facto до повреде уставног права, а да подносилац уставне жалбе није оспорио предметни поступак предлагања кандидата са становишта једнакости услова, нити је изнео околности које би указивале на његов неједнак положај у том поступку. Стога је Уставни суд утврдио да оспореном одлуком Народне скупштине РС број 39 од 26. октобра 2009. године („Службени гласник РС“, број 88/09) подносиоцу није повређено право зајемчено чланом 53. Устава.
Оцењујући наводе уставне жалбе у вези са истакнутом повредом изборног права зајемченог одредбама члана 52. Устава, Уставни суд је испитивао природу јавне функције за коју се кандидовао подносилац уставне жалбе, па је утврдио: да је Високи савет судства, као посебни орган у оквиру судске власти, установљен са циљем да обезбеди независност и самосталност судова и судија; да изборне чланове Високог савета судства чине судије, адвокати и професори правног факултета; да Високи савет судства, поред осталог, одлучује о избору и престанку функције судија, о њиховој дисциплинској одговорности, о вредновању њиховог рада и о другим питањима везаним за положај судија. Из наведеног произлази да функција изборног члана Високог савета судства није политичке природе, због чега, по оцени Уставног суда, у поступку избора за члана тог органа не може ни бити повређено изборно право зајемчено чланом 52. Устава. Наиме, уставно јемство изборног права састоји се у обезбеђивању права грађанима да, као носиоци суверенитета, непосредно суделују у конституисању органа државне власти, а садржина тог права и начин његовог остваривања уређују се тзв. изборним законима. Стога је Уставни суд утврдио да оспореном одлуком Народне скупштине није повређено наведено уставно право подносиоца уставне жалбе.
С обзиром на изнето, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, одбио као неосновану уставну жалбу изјављену против одлуке Народне Скупштине РС број 39 од 26. октобра 2009. године („Службени гласник РС“, број 88/09).
7. Испитујући допуштеност уставне жалбе изјављене против „одлуке-предлога Управног одбора АК Србије од 5. септембра 2009. године“ Уставни суд је пошао од тога да је Законом о Високом савету судства прописано да изборне чланове Савета бира Народна скупштина на предлог овлашћених предлагача (члан 20. став 1.), а да је овлашћени предлагач за изборног члана Савета из реда адвоката Адвокатска комора Србије. Имајући то у виду, Уставни суд је оценио да акт којим се утврђује предлог кандидата Адвокатске коморе Србије за члана Високог савета судства из реда адвоката не представља појединачни акт, у смислу Устава и Закона, против кога се може изјавити уставна жалба. По схватању Уставног суда, утврђивање кандидата за чланове Високог савета судства представља само једну од фаза у поступку избора за чланове Савета, с обзиром на то да одлуку о избору у конкретном случају доноси Народна скупштина. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 4) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу изјављену против „одлуке-предлога Управног одбора АК Србије од 5. септембра 2009. године“, јер у том делу нису испуњене Уставом и законом утврђене претпоставке за вођење поступка.
8. Уставни суд је оценио да захтев подносиоца уставне жалбе да Уставни суд одложи извршење „свих појединачних аката које ће Високи савет судства да донесе у незаконитом саставу“ излази из оквира његових овлашћења одређених одредбом члана 86. став 2. Закона о Уставном суду. Сагласно наведеној законској одредби, Уставни суд може одложити извршење појединачног акта или радње против којих је изјављена уставна жалба, ако би извршење проузроковало ненадокнадиву штету подносиоцу, а одлагање није супротно јавном интересу, нити би се одлагањем нанела већа штета трећем лицу. Из наведене законске одредбе произлази да у поступку по уставној жалби Уставни суд може, до доношења одлуке о уставној жалби, одложити извршење само оног појединачног акта или радње против којих је изјављена уставна жалба.
9. Полазећи од наведеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 84. Пословника о раду Уставног суда , одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Др Боса Ненадић