Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Дрaган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 21. априла 2010. године, донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да одредбе члана 43. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07) нису у сагласности са Уставом.
2. Утврђује се да одредбе члана 47. Закона из тачке 1. нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима.
3. Обуставља се поступак за оцену уставности одредаба члана 18. Закона из тачке 1.
4. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта, односно радње предузете на основу члана 47. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставни суд је на седници одржаној 2. јула 2009. године донео Решење IУз 52/2008 којим је покренуо поступак за оцену уставности одредаба чл. 18, 43. и 47. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07), а које је објављено у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 58/09, од 25. јула 2009. године.
Поступак за оцену уставности одредаба чл. 18. и 47. Закона Уставни суд је покренуо поводом више поднетих иницијатива, јер је, сагласно одредбама члана 53. став 1. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), оценио да се основано поставља питање њихове сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима. У једној од иницијатива предложено је и да Уставни суд, до доношења коначне одлуке о уставности члана 47. Закона о локалним изборима, донесе одлуку којом ће обуставити извршење појединачних аката или радњи предузетих на основу тог члана Закона. Уставни суд је, сагласно одредбама члана 168. став 1. и члана 175. став 2. Устава, одлучио да самостално покрене поступак за оцену уставности одредаба члана 43. Закона.
Решење о покретању поступка за оцену уставности одредаба чл. 18, 43. и 47. Закона о локалним изборима Уставни суд је доставио Народној скупштини на одговор. Пошто Народна скупштина није доставила одговор у остављеном року, а ни накнадно, Уставни суд је, на основу одредбе члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.
С обзиром на то да су уставноправна питања која су се постављала поводом оцене оспорених одредаба чл. 18, 43. и 47. Закона о локалним изборима од ширег уставноправног значаја, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 37. став 1. Закона о Уставном суду, одржао јавну расправу 2. фебруара 2010. године, уз учешће представника Народне скупштине, подносилаца иницијатива, представника надлежних републичких органа и једног броја научних радника. На расправи су размотрена отворена уставноправна питања изнета у реферату за јавну расправу и друга питања од значаја за одлучивање Уставног суда у овој правној ствари. На јавној расправи и у достављеним писаним прилозима, поводом уставности оспорених одредаба Закона о локалним изборима изнета су у основи два различита мишљења. Према једном, шире заступаном становишту, оспорене одредбе члана 18. Закона су сагласне Уставу, јер се те одредбе, којима су уређени општи услови кандидовања, једнако односе на све учеснике у изборном поступку, а оне својом садржином не ограничавају права националних мањина на политичко репрезентовање. Према другом становишту, које су првенствено заступали, подносиоци иницијативе, оспорене одредбе члана 18. Закона нису у сагласности са Уставом, из разлога што се истоветна решења односе и на припаднике националних мањина и на грађане који припадају већини, чиме се фактички припадници националних мањина доводе у неравноправан положај у односу на припаднике већинског народа у поступку кандидовања на локалним изборима (реч је о посредној дискриминацији), а тиме и у остваривању права на политичко репрезентовање. У погледу уставности одредаба чл. 43. и 47. Закона, у расправи су такође изнета два различита мишљења. Једно, шире заступљено, према коме одредбе чл. 43. и 47. Закона нису у сагласности са основним уставним начелима садржаним у одредбама чл. 2, 3. и 5. Устава, као ни са одредбама чл. 52, 176. и 180. Устава, јер се оспореним одредбама Закона доводи у питање природа представничког мандата утврђена Уставом, као и Уставом зајемчено изборно право и право грађана на локалну самоуправу, а утврђени положај и улога политичких партија уређује супротно Уставу. Представник Народне скупштине и представници надлежних министарстава заступали су становиште о сагласности оспорених одредаба чл. 43. и 47. Закона са Уставом, јер се природа одборничког мандата, по њиховом мишљењу, не разликује од природе посланичког мандата утврђеног одредбом члана 102. став 2. Устава, а која предвиђа могућност располагања мандатом народних посланика.
II
Оспореним одредбама чл. 18, 43. и 47. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07) прописано је:
"Члан 18.
Кандидате за одборнике могу предлагати, посебно или заједно, политичке странке, коалиције и друге политичке организације, као и групе грађана чије изборне листе својим потписима подржи најмање 30 бирача по предлогу за сваког кандидата на изборној листи. Предлагач мора на изборној листи имати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира.
У јединицама локалне самоуправе које имају мање од 20.000 бирача, изборне листе из става 1. овог члана утврђене су и када их својим потписом подржи најмање 200 бирача.
У име политичке странке или групе грађана, предлоге из ст. 1. и 2. овог члана може поднети само лице које је политичка странка или група грађана овластила.
У име коалиције странака, предлог из ст. 1. и 2. овог члана подносе највише два овлашћена лица.
Члан 43.
Подносилац изборне листе ће, најкасније у року од 10 дана од дана објављивања укупних резултата избора, доставити изборној комисији јединице локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се додељују добијени одборнички мандати.
Ако подносилац изборне листе не достави податке из става 1. овог члана, изборна комисија ће га писмено обавестити да је дужан да то учини у накнадном року од пет дана, уз упозорење на последице непоступања.
Ако подносилац изборне листе не достави податке из става 1. овог члана ни у накнадно остављеном року, изборна комисија ће све добијене мандате са те листе доделити кандидатима са те листе према њиховом редоследу на листи.
Члан 47.
Подносилац изборне листе и кандидат за одборника, односно одборник, могу закључити уговор којим ће регулисати међусобне односе и предвидети право подносиоца изборне листе да, у име одборника, поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе.
Приликом закључења уговора из става 1. овог члана, кандидат за одборника, односно одборник, предаје подносиоцу изборне листе своју бланко оставку, што се констатује у уговору.
Бланко оставка је писмено које садржи изјаву кандидата за одборника, односно одборника, да подноси оставку на функцију одборника у скупштини јединици локалне самоуправе, као и овлашћење дато подносиоцу изборне листе да ову оставку, у његово име, преда председнику скупштине јединице локалне самоуправе.
На основу уговора из става 1. овог члана подносилац изборне листе стиче право да слободно располаже мандатом одборника са којим је закључио уговор и то тако што самостално одлучује да ли ће реализовати овлашћење које је добио и одређује време када ће то учинити.
Поднета оставка и овлашћење, који су дати у бланко оставци, не могу се опозвати.
Одборник који је поднео бланко оставку може учествовати у раду и одлучивању скупштине јединице локалне самоуправе и вршити сва права која произлазе из одборничке функције, све док скупштина јединице локалне самоуправе не утврди престанак његовог мандата на основу оставке коју је, у његово име, поднео подносилац изборне листе.
Уговор из става 1. овог члана сачињава се у писаној форми, а потписи на њему, као и потпис на бланко оставци, морају бити оверени у складу са законом којим се уређује овера потписа.
Висину накнаде за оверу потписа утврдиће посебним актом министарство надлежно за послове правде."
III
У поступку оцене уставности наведених одредаба Закона о локалним изборима Уставни суд је пошао од одредаба Устава, којима је утврђено:
- да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.);
- да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, као и да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.);
- да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, као и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.);
- да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, као и да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5. ст. 1, 3. и 4.);
- да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу (члан 12. став 1.);
- да Република Србија штити права националних мањина, као и да држава јемчи посебну заштиту националним мањинама ради остваривања потпуне равноправности и очувања њиховог идентитета (члан 14.);
- да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, као и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, те да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.);
- да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.);
- да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.);
- да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, као и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. ст. 3. и 4.);
- да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје, као и да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије (члан 46.);
- да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.);
- да се припадницима националних мањина јемчи равноправност пред законом и једнака законска заштита, да је забрањена било каква дискриминација због припадности националној мањини, као и да се не сматрају дискриминацијом посебни прописи и привремене мере које Република Србија може увести у економском, социјалном, културном и политичком животу, ради постизања пуне равноправности између припадника националне мањине и грађана који припадају већини, ако су усмерени на уклањање изразито неповољних услова живота који их посебно погађају (члан 76.);
- да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана (члан 97. тачка 2.);
- да је народни посланик слободан да, под условима одређеним законом, неопозиво стави свој мандат на располагање политичкој странци на чији предлог је изабран за народног посланика (члан 102. став 2.);
- да грађани имају право на покрајинску аутономију и локалну самоуправу, које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.);
- да је скупштина највиши орган јединице локалне самоуправе, да је чине одборници, да се одборници бирају на период од четири године, на непосредним изборима тајним гласањем, у складу са законом, као и да се у јединицама локалне самоуправе у којима живи становништво мешовитог националног састава, омогућује сразмерна заступљеност националних мањина у скупштинама, у складу са законом (члан 180.).
IV
У решавању овог уставног спора, Уставни суд је имао у виду и релевантне потврђене међународне уговоре, а који су, сагласно одредби члана 16. став 2. Устава, саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују.
Одредбама члана 25. Међународног пакта о грађанским и политичким правима ("Службени лист СФРЈ", број 7/1971) утврђено је да сваки грађанин има право и могућност, без икакве дискриминације поменуте у члану 2. и без неоснованих ограничења: а) да учествује у управљању јавним пословима, било непосредно, било преко слободно изабраних представника; б) да бира и да буде биран на повременим, истинским, општим, једнаким и тајним изборима, који обезбеђују слободно изражавање воље бирача.
Одредбом члана 3. Протокола број 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, измењену у складу с Протоколом број 11 ("Службени лист СЦГ – Међународни уговори", број 9/2003) предвиђено је да се високе стране уговорнице обавезују да у примереним временским размацима одржавају слободне изборе с тајним гласањем, под условима који обезбеђују слободно изражавање мишљења народа при избору законодавних тела.
Чланом 4. Оквирне конвенције за заштиту националних мањина ("Службени лист СРЈ – Међународни уговори", број 6/1998) утврђено је да се стране уговорнице обавезују да ће припадницима националних мањина гарантовати равноправност пред законом и једнаку законску заштиту, те да је у том смислу забрањена било каква дискриминација на основу припадности националној мањини (став 1.), да се стране уговорнице обавезују да усвоје, где је потребно, одговарајуће мере како би у свим областима економског, друштвеног, политичког и културног живота обезбедиле пуну и стварну једнакост припадника националне мањине и припадника већине и да ће се у том погледу водити рачуна о специфичним условима припадника националних мањина (став 2.), као и да се мере усвојене сходно ставу 2. неће сматрати актом дискриминације (став 3.). Такође, одредбом члана 15. Конвенције предвиђено је да ће стране уговорнице створити услове потребне за делотворно учешће припадника националних мањина у културном, друштвеном и економском животу и јавним односима, посебно оним који се на њих односе.
V
У погледу оцене уставности одредаба члана 43. Закона о локалним изборима, Уставни суд сматра да су за ту оцену посебно значајна уставна начела о суверености грађана, владавини права и непосредним изборима (чл. 2. и 3.), уставне гаранције о улози политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана (члан 5. став 1.), уставне одредбе којима се јемчи изборно право грађана (члан 52), као и Уставом утврђено право грађана на локалну самоуправу (члан 176. став 1.) које грађани остварују на начин прописан Уставом, односно о томе да се одборници бирају на период од четири године на непосредним изборима тајним гласањем (члан 180. став 3.),
Према члану 2. Устава, сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника и ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана. Одредбом члана 3. став 2. Устава утврђено је да се владавина права остварује, поред осталог, и слободним и непосредним изборима, док је положај политичких странака утврђен одредбама члана 5. Устава. Одредбама члана 52. Устава, којима је зајемчено изборно право грађана, утврђено је и да су избори слободни и непосредни (став 2.). Такође, одредбама Устава које се посебно односе на територијално уређење утврђено је да грађани имају право на локалну самоуправу, које остварују непосредно и преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.), као и да се одборници у скупштини јединице локалне самоуправе бирају на период од четири године, на непосредним изборима (члан 180. став 3.).
Законом о локалним изборима, којим је уређен избор и престанак мандата одборника у јединицама локалне самоуправе, предвиђен је пропорционални (сразмерни) систем расподеле мандата, као и затворене (везане) кандидатске листе, с тим да предлагач листе самостално одређује састав листе, као и да бирач располаже једним гласом и да може да гласа само за једну листу у целини. Оспореним одредбама члана 43. Закона прописано је да подносилац изборне листе, у одређеном року од дана објављивања резултата избора, доставља изборној комисији јединице локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се додељују добијени одборнички мандати (став 1.), као и да ће изборна комисија, у случају да подносилац листе то не учини ни у накнадно остављеном року, све добијене мандате са те листе доделити кандидатима са те листе према њиховом редоследу на листи (став 3.).
Из садржине одредбе члана 43. став 1. Закона произлази да подносилац изборне листе, након утврђивања резултата избора, добијене мандате додељује кандидатима са изборне листе по сопственом избору, а не по редоследу који је кандидат заузимао на изборној листи. На основу таквог законског решења, грађани се чином гласања једино опредељују за изборну листу, односно за све кандидате са те листе, а предлагачи листа су ти који врше коначан избор представника за локалну скупштину, међу предложеним кандидатима на листи. Уставни суд оцењује да се на тај начин, супротно Уставу, уводи својеврстан облик посредних избора на локалном нивоу, у коме се подносиоци изборних листа, након гласања, јављају као посредници између бирача и њихових представника. Уместо да мандат одборника стекну по утврђивању и објављивању резултата избора, оним редоследом којим су предложени на листи, кандидати са листе својство одборника стичу, према наведеној одредби Закона, тек након "избора" од стране подносиоца изборне листе. Уставом је изричито утврђено да су грађани носиоци суверенитета, да се не може присвојити сувереност од грађана, да грађани располажу правом да бирају и да то чине на непосредним изборима, те се, према схватању Уставног суда, својство одборника сагласно Уставу може стећи једино непосредним избором од стране грађана. Из тих разлога, Уставни суд је утврдио да се оспореном одредбом члана 43. став 1. Закона крши уставно начело о народном (грађанском) представништву, као и уставни принципи о томе да су избори слободни и непосредни. Такође, Уставни суд је оценио да оспорена одредба члана 43. став 1. Закона није у складу ни са Уставом зајамченим правом грађана на локалну самоуправу, будући да грађани то право према изричитим одредбама чл. 176. и 180. Устава остварују преко својих слободно изабраних представника, односно одборника који се бирају на непосредним изборима. Према становишту Уставног суда, поштовање уставног принципа слободних и непосредних избора у систему сразмерног представништва и затворених изборних листа подразумева да редослед кандидата на листи обавезује предлагача листе при расподели добијених одборничких мандата и да се мандати додељују кандидатима по редоследу по коме су њихова имена наведена на листи.
Уставни суд је оценио да оспорена одредба члана 43. став 1. Закона, којом је дато овлашћење подносиоцу изборне листе, а то је најчешће политичка странка, да слободно врши расподелу добијених мандата кандидатима са изборне листе и одређује носиоце мандата у скупштини јединице локалне самоуправе, није у сагласности ни са одредбом члана 5. став 4. Устава. Уставом јесте призната и зајемчена улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана (члан 5. став 1.), али је изричито утврђено и да странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5. став 4.). Уставни суд је имао у виду да у систему пропорционалних избора, за који се определио наш законодавац, политичке странке, као и други законом овлашћени предлагачи изборних листа, имају веома значајну улогу у изборном поступку, односно у поступку кандидовања, то јест предлагања кандидата за одборнике. Према схватању Уставног суда, садржина права кандидовања се исцрпљује у праву предлагача изборне листе да слободно номинује кандидате за одборнике, односно да самостално одреди које кандидате ће предложити и њихов редослед на листи, али се политичкој странци и другим предлагачима изборних листа не може, према мишљењу Уставног суда, дати овлашћење да бира, односно да након спроведених избора и изражене воље бирача одлучује о томе ко ће бити одборник у скупштини јединице локалне самоуправе, а да се тиме не повреде наведена уставна решења и не доведе у питање сама суштина Уставом утврђеног изборног права грађана.
По оцени Уставног суда, оспорена одредба члана 43. став 1. Закона, није у сагласности ни са одредбама члана 52. Устава, којима је утврђено да су грађани носиоци изборног права и да они то своје право остварују на слободним и непосредним изборима. Уставни суд налази да се законом не може свести, односно ограничити право грађана да бирају само на "гласање", то јест на давање гласа одређеној изборној листи, а да при томе они заправо не бирају одборнике, већ да то чине предлагачи изборне листе, за коју су бирачи гласали. На тај начин, према оцени Уставног суда, суштински се ограничава право грађана да непосредно бирају своје представнике у локалним органима власти, а што је супротно и одредбама члана 176. став 1. и члана 180. став 3. Устава.
На основу изложеног, Уставни суд је утврдио да одредбе члана 43. став 1. Закона о локалним изборима нису у складу са одредбама члана 2, члана 3. став 2, члана 5. став 4, члана 20, члана 52. став 2, члана 176. став 1. и члана 180. став 3. Устава.
У погледу одредаба члана 43. ст. 2. и 3. Закона, којима је предвиђена могућност остављања накнадног рока за подносиоца изборне листе да достави податке о томе којим кандидатима са листе додељује добијене одборничке мандате и одређен начин доделе мандата кандидатима са листе у случају пропуштања тог рока, Уставни суд налази да су оне садржински повезане са одредбом члана 43. став 1. Закона и да са њима чине јединствену правну и логичку целину, те је стога утврдио да члан 43. Закона у целини није у сагласности са Уставом.
VI
Одредбе члана 47. Закона о локалним изборима Уставни суд је ценио са становишта основних уставних начела и принципа о суверености грађана и владавини права, као и права грађана на локалну самоуправу и непосредан избор својих представника у скупштину јединица локалне самоуправе. Уставни суд је наведене одредбе Закона ценио и у односу на одредбе Устава о улози политичких странака у демократском друштву и уставне одредбе којима је зајемчено бирачко право, као и у односу на наведене одредбе Међународног пакта о грађанским и политичким правима и Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
Уставна начела о суверености грађана и владавини права садржана у чл. 2. и 3. Устава, право грађана на локалну самоуправу зајемчено одредбама члана 176. Устава, као и одредба члана 180. став 3. Устава по којој се одборници бирају на непосредним изборима, представљају темељне уставне одредбе којима се одређује однос бирача и одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и природа одборничког мандата. При томе, општа уставна начела из чл. 2. и 3. Устава која опредељују природу представничког мандата, односе се на све народне представнике који су непосредно бирани од стране грађана, па тако и на одборнике као представнике грађана у скупштини јединице локалне самоуправе, док се одредбе чл. 176. и 180. Устава непосредно односе на слободно изабране представнике у скупштинама јединица локалне самоуправе. Из наведених уставних одредаба, према мишљењу Уставног суда, произлази да су грађани носиоци суверене власти, да они своје право на локалну самоуправу остварују и преко својих слободно изабраних представника, то јест одборника у скупштинама јединица локалне самоуправе, који у њихово име и у њиховом интересу одлучују о пословима од локалног значаја. Право одборника да представља грађане у скупштини јединице локалне самоуправе Уставом није ограничено, нити Устав предвиђа могућност ограничења изборног права оствареног на непосредним изборима за скупштину јединице локалне самоуправе те, према оцени Уставног суда, одборник има Уставом загарантовану слободу у представљању оних који су га бирали. Уставни суд указује да је слободан мандат народних представника један од основних принципа и вредности на којима се темељи савремена демократска и правна држава, а да је према члану 1. Устава, Република Србија, поред осталог, заснована и на начелима грађанске демократије и припадности европским принципима и вредностима.
Оспореним одредбама члана 47. Закона о локалним изборима уређен је институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, којим се може предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе и на основу кога подносилац изборне листе стиче право да слободно располаже мандатом одборника, а уређен је и институт бланко оставке. Одредбе члана 47. Закона формулисане су у осам ставова и све оне уређују наведени институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе и бланко оставку, тако да је Уставни суд вршио оцену уставности оспореног члана 47. у целини, не разматрајући понаособ свако појединачно решење садржано у тим одредбама.
Увођењем института уговора на основу кога подносилац изборне листе стиче право да слободно располаже мандатом одборника, према оцени Уставног суда, законодавац мења Уставом утврђен положај одборника и карактер представништва у скупштини јединице локалне самоуправе. Уставни суд истиче да се својство одборника према Уставу стиче непосредним избором од стране грађана, да је одборник слободан у вршењу своје функције и представљању грађана у скупштини јединице локалне самоуправе. Слободан мандат одборника као представника грађана не значи да је одборник слободан да располаже мандатом на начин предвиђен оспореном одредбом члана 47. Закона, већ независност одборника од спољних утицаја, приликом гласања и одлучивања у локалном представничком телу. Имајући у виду да не постоји уставноправно утемељена веза између бирача и одборника у току трајања мандата у смислу правне везаности у остваривању функције одборника, па ни у погледу престанка мандата (опозив), Уставни суд сматра да се таква веза утолико пре законом не може предвидети између одборника и подносиоца изборне листе, нити се законом вршење одборничке функције може учинити зависним од воље подносиоца изборне листе. Из чињенице да је подносилац изборне листе у поступку кандидовања номиновао кандидата за одборника на својој изборној листи, не могу се, према оцени Уставног суда, изводити посебна права и овлашћења подносиоца изборне листе у односу према одборнику, нити могућност да на основу уговора располаже мандатом одборника. Уређивањем таквог института уговора који за предмет има располагање одборничким мандатом, законодавац на посредан начин мења Уставом опредељену природу представничког мандата и фактички уводи прикривени императивни мандат одборника, али не у односу на оне које по Уставу одборник представља – који су га изабрали и који су му поверили мандат, већ у односу на политичку странку, односно другог овлашћеног предлагача на чијој је листи кандидован за одборника. Мандат је јавноправни однос између бирача и представника и он не може бити предмет уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе. Природа представничког мандата не допушта да његово вршење буде предмет правног посла. Функција одборника скупштине општине је јавна функција коју одборник врши на основу избора од стране грађана и Устав не даје могућност одборнику да располаже правом на вршење те функције тако што ће то право пренети на треће лице, односно на подносиоца изборне листе. Такав уговор по својој правној природи представљао би уговор приватног права, а мандат, као израз јавноправног односа, не може бити предмет таквог уговора. Наиме, предмет таквог уговора је противан јавном поретку, односно у супротности је са основним одредбама Устава о суверености грађана, владавини права и праву грађана на локалну самоуправу и непосредан избор својих представника, и као такав је правно недопуштен. Из наведених разлога, Уставни суд је утврдио да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима нису у сагласности са одредбама члана 2, члана 3. став 2, члана 176. став 1. и члана 180. став 3. Устава.
Поред тога, институт бланко оставке из члана 47. Закона, на основу кога подносилац бланко оставке преноси овлашћење за подношење оставке на подносиоца изборне листе, а подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће реализовати овлашћење да у име одборника поднесе оставку, према оцени Уставног суда, није у складу са основним правним принципом да изјава воље о оставци треба да одговара стварној вољи носиоца јавне функције, нити уставном одређењу да јавна функција може престати на лични захтев носиоца јавне функције. Уставни суд сматра да функција одборника, као и друга јавна функција може увек престати вољом њеног носиоца, али та воља мора да одговара стварној вољи одборника у тренутку подношења оставке и да буде слободно изражена. У ситуацији када стављање на располагање бланко оставке може представљати услов да неко буде кандидован за одборника и када подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће активирати унапред потписану бланко оставку, Уставни суд налази да таква оставка не представља чин слободне воље одборника.
Одредбе члана 47. Закона, према оцени Уставног суда, нису у сагласности ни са уставном забраном да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи. Политичке странке јесу законом овлашћени предлагачи изборних листа и у пракси су оне по правилу често и једини предлагачи тих листа. Међутим, из права на предлагање кандидата на изборној листи не могу се, према схватању Уставног суда, установљавати инструменти за одговорност одборника у односу на подносиоца изборне листе предвиђени оспореним одредбама Закона. Из оспорених одредаба Закона следи да политичка странка која на основу уговора стиче право да располаже мандатом одборника, може увек својом одлуком лишити одборника мандата у случају његове "непослушности" и неповиновања налозима странке и заменити га другим одборником. Политичке странке на тај начин могу неконтролисано мењати састав скупштине јединице локалне самоуправе, а тиме утицати и на начин одлучивања у скупштини, односно на функционалност тог органа у целини, али и других органа и тела која бира или именује скупштина. Довођењем политичких странака у такву правну позицију да располажу мандатима одборника, ствара се могућност да оне, супротно Уставу, власт на локалном нивоу потчине себи тако што ће применом одредаба члана 47. Закона преузети улогу бирачког тела, односно самих представника грађана. Стога је Уставни суд оценио да се оспореним одредбама члана 47. Закона политичким странкама дају таква овлашћења која излазе ван Уставом утврђеног оквира за њихово деловање, те је утврдио да оспорене одредбе члана 47. Закона нису у сагласности ни са одредбом члана 5. став 4. Устава.
Оспореним одредбама члана 47. Закона, на основу којих подносилац изборне листе може, располажући мандатом одборника, одлучивати и о дужини трајања мандата одборника, односно о престанку мандата одборника, ограничава се и остварено право грађанина да буде биран зајемчено одредбама члана 52. Устава, члана 25. тачка б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима и члана 3. Протокола број 1 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Наиме, право грађанина да буде биран утврђено Уставом и потврђеним међународним уговорима, према схватању Уставног суда, подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима. С обзиром на то да са давањем овлашћења подносиоцу изборне листе да слободно располаже мандатом одборника, фактички даје овлашћење да арбитрерно одлучује о престанку одборничког мандата, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе Закона нису у сагласности са наведеним одредбама Устава и потврђених међународних уговора. Такође, имајући у виду да се законом може прописати само начин остваривања изборног права, а да се, према оцени Уставног суда, оспорене одредбе не односе на начин остваривања тог права, већ доводе у питање суштину оствареног изборног права, Уставни суд је утврдио да су оспорене одредбе у супротности и са одредбама чл. 18. и 20. Устава.
С обзиром на садржину оспорених одредаба члана 47. Закона, то јест на могућност престанка одборничког мандата због непоштовања налога подносиоца изборне листе, односно политичких партија, Уставни суд сматра да се оспореним одредбама ограничава и право одборника на слободу мишљења и изражавања, зајемчену одредбама члана 46. Устава. Према схватању Уставног суда, одборници у вршењу одборничке функције у скупштини морају бити слободни да изражавају своје мишљење, односно да говоре и да гласају према свом уверењу. Слобода мишљења и изражавања значајна је за све грађане, али ова Уставом зајемчена слобода од посебне је важности за изабране представнике грађана, будући да они представљају грађане и заступају њихове интересе у скупштини. Законодавац је ову слободу посебно заштитио и установљавањем правила о имунитету одборника, садржаних у одредби члана 37. Закона о локалној самоуправи (''Службени гласник РС'', број 129/07). Иако је општеприхваћени принцип да одборник, као представник грађана, не одговара за изражено мишљење у скупштини, на основу оспорених одредаба члана 47. Закона, одборник може увек одговарати за изражено мишљење у скупштини, јер може бити активирана његова бланко оставка уколико гласа или говори противно ставу, односно налогу политичке странке са чије листе је изабран. Тиме се, према оцени Уставног суда, у знатној мери ограничава Уставом зајемчена слобода мишљења и изражавања одборника, као изабраних представника грађана у јединици локалне самоуправе.
На основу свега изложеног, Уставни суд је утврдио да одредбе члана 47. Закона нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима.
Уставни суд констатује да је одредба члана 102. став 2. Устава садржана у делу Устава којим се изричито уређује положај народних посланика, а не и положај одборника, те стога Суд није ни ценио сагласност оспорених одредаба члана 47. Закона са том уставном одредбом. Уставни суд је при томе имао у виду да је у мишљењу Венецијанске комисије Савета Европе о Уставу Србије CDL/AD(2007)004, у делу који се односи на одредбу члан 102. став 2. Устава, садржано: "Чини се да је намера да се посланик веже за странку по свим питањима и увек. Ово је озбиљно кршење слободе посланика на изражавање својих погледа о ваљаности предлога или радње. Тиме се концентрише претерана власт у рукама партијског вођства". Суд такође указује да документе Венецијанске комисије Европски суд за људска права сматра извором права (видети пресуде: Apostol против Грузије од 28. новембра 2006.; Oya Ataman против Турске од 5. децембра 2006.; Yumak i Sadak против Турске од 8. јула 2008.; Melnychenko против Украјине од 19. октобра 2004. и др.).
О правном положају одборника и карактеру одборничког мандата Уставни суд је заузео став у Одлуци IУ-66/02, IУ-201/03 и IУ-249/03 (''Службени гласник РС'', број 100/03), оцењујући сагласност појединих одредаба Закона о локалној самоуправи (''Службени гласник РС'', бр. 49/99 и 27/01) и Закона о локалним изборима (''Службени гласник РС'', број 33/02) у односу на Устав од 1990. године. Том приликом Уставни суд је стао на становиште да кандидат за одборника стиче својство одборника непосредним избором од стране грађана и да одборник има Уставом загарантовану слободу у представљању оних који су га бирали.
Одлучујући о уставности одредаба члана 47. Закона, Уставни суд је имао у виду и праксу Европског суда за људска права и Европске комисије за људска права, према којој право на слободне изборе, гарантовано чланом 3. Протокола број 1 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, подразумева и индивидуално право грађанина да буде биран и да једном изабран буде члан парламента (видети нпр: Gaulieder против Словачке, број 36909/97).
Захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, Уставни суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, јер је донета коначна одлука.
VII
Оцењујући уставност одредаба члана 18. Закона о локалним изборима, којима је утврђено ко може предлагати кандидате за одборнике и који су услови за подношење изборних листи, а имајући у виду наводе из иницијативе, Уставни суд је пошао, пре свега, од одредаба Устава о изборном праву (члан 52.) и праву грађана на локалну самоуправу (члан 176. став 1.), као и од одредаба Устава о јемствима која се односе на остваривање и заштиту права припадника националних мањина у Републици Србији, односно јединици локалне самоуправе (члан 14. и члан 180. ст. 3. и 4.).
Уставни суд је утврдио да је оспореном одредбом члана 18. став 1. Закона о локалним изборима законодавац, поред тога што је прописао ко може предлагати кандидате за одборнике, прописао и услове за подношење изборне листе који се као општи услови једнако односе на све учеснике у изборном поступку. Наведеном одредбом Закона прописана су два кумулативна услова потребна за утврђење изборне листе, а то су: да најмање 30 бирача својим потписом подржи предлог за сваког кандидата и да предлагач предложи најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира. Законодавац у овој фази изборног поступка, није прописао посебне услове кандидовања за припаднике националних мањина, већ је одредбом члана 18. став 2. Закона предвидео посебно решење једино за мање изборне јединице, према коме изборну листу у јединицама локалне самоуправе које имају мање од 20.000 бирача треба да подржи најмање 200 бирача. Прописани услови кандидовања једнако важе за све законом овлашћене предлагаче изборних листа, па тако и за изборне листе које предложе политичке странке националних мањина.
Из садржине одредбе члана 18. став 1. Закона произлази да услови за утврђење изборне листе зависе и од броја одборника у скупштини јединице локалне самоуправе. Одредбом члана 29. Закона о локалној самоуправи прописано је да се број одборника у скупштини општине утврђује статутом општине, с тим што тај број не може бити мањи од 19, ни већи од 75, а одредбом члана 7. став 1. Закона о локалним изборима прописано је да се избор одборника обавља у општини као јединственој изборној јединици. Имајући у виду наведено, према одредбама члана 18. Закона, услови за утврђење изборне листе су следећи: да сваки овлашћени предлагач изборне листе мора да предложи најмање од 7 до 25 кандидата за одборнике и да листу својим потписима подржи најмање од 210 до 750 бирача, а у јединицама локалне самоуправе које имају мање од 20.000 бирача, потребно је да листу својим потписима подржи најмање 200 бирача.
Сагласно одредби члана 180. став 3. Устава, законодавац је овлашћен да уреди избор одборника у скупштини јединице локалне самоуправе, а у оквиру тога и да пропише услове потребне за утврђивање и проглашење изборне листе. Уставни суд указује да сврха прописивања услова кандидовања јесте да се обезбеди делотворно представљање свих грађана у скупштини јединице локалне самоуправе, па тако и припадника националних мањина. Наиме, у поступак кандидовања, осим политичких странака које су најчешћи подносиоци изборних листа, потребно је укључити и бираче и обезбедити њихов утицај на одређивање кандидата за одборнике, а то се постиже тиме што се као услов за утврђење изборних листа прописује и подршка одређеног броја бирача. Тиме се повећава и одговорност подносилаца изборних листа и спречава злоупотреба изборног права. Такође, према схватању Уставног суда, услови за подношење изборних листа прописани оспореним одредбама члана 18. Закона имају за циљ да спрече непотребно расипање гласова и смање фрагментацију унутар изборних тела у локалним јединицама, те тако омогуће формирање стабилне већине способне да формира органе локалне самоуправе и обезбеди функционисање локалне самоуправе. Мера до које се може ићи у релативизовању критеријума за подношење изборних листа, а да оно нема за последицу несразмерно велики број подносилаца изборних листа и непотребно расипање гласова, без стварне могућности за освајање одборничких места, ствар је законодавне политике, односно сврсисходности законских решења, о чему није надлежан да одлучује Уставни суд.
Према оцени Уставног суда, законодавац је поступио у складу са уставним овлашћењем из члана 180. став 3. Устава, када је оспореним одредбама члана 18. ст. 1 и 2. Закона прописао услове потребне за утврђивање и проглашење изборне листе и када је то питање уредио на јединствен начин за све бираче, односно подносиоце изборних листа. Питање сагласности оспорених одредаба Закона са одредбама Устава којима се јемче права припадника националних мањина и њихова посебна заштита ради остваривања њихове пуне равноправности, Уставни суд је ценио и са становишта да ли се на тај начин, с обзиром да не постоје посебне одредбе које се односе на политичке странке националних мањина као подносиоце изборних листа, суштински ограничава или онемогућава остваривање права припадника националне мањине на политичко репрезентовање, односно да ли услови прописани одредбама члана 18. ст. 1. и 2. Закона представљају изразито неповољне услове за кандидовање представника националних мањина, односно услове који посебно погађају подносиоце изборних лица припадника националних мањина. Прописивањем у члану 18. Закона наведених услова у погледу минималног броја бирача који треба да подрже изборну листу и минималног броја одборника који треба да буду предложени на листи да би једна изборна листа била правно ваљана, према оцени Уставног суда, нису постављени такви услови који би припаднике националних мањина довели у суштински неједнак положај у односу на припаднике већинског народа, нити се суштински ограничавају њихова права да учествују у управљању јавним пословима и да буду сразмерно заступљени у скупштини јединице локалне самоуправе. При томе, Уставни суд је имао у виду чињеницу да су националне мањине у Републици Србији, према подацима надлежног органа за статистику, по правилу, сконцентрисане на одређеним подручјима и да у појединим општинама националне мањине представљају већинско становништво, те да, следствено томе, испуњавање наведених услова, у принципу, не представља знатну потешкоћу за политичке странке националних мањина.
Уставни суд сматра да остваривање уставних јемстава права припадника националне мањине у поступку избора одборника скупштине јединице локалне самоуправе подразумева, кад је то неопходно, установљавање посебних изборних услова и правила којима се обезбеђује њихова пуна равноправност и ефективно остваривање Уставом гарантованог изборног права и права на учествовање у управљању јавним пословима и омогућава њихова сразмерна заступљеност у скупштинама. Такво посебно законско решење у остваривању изборног права у јединицама локалне самоуправе утврђено је за припаднике националних мањина у одредби члана 40. став 5. Закона о локалним изборима, којом је прописано да политичке странке националних мањина и коалиције политичких странака националних мањина учествују у расподели мандата и када су добиле мање од 5% гласова од укупног броја бирача који су гласали. Законодавац је на тај начин предвидео посебне мере ради постизања пуне равноправности припадника националних мањина управо у оној фази изборног поступка која се односи на утврђивање резултата избора, прописујући да за странке националних мањина и коалиције тих странака не важи законски изборни праг од 5%. Према схватању Уставног суда, законодавац се определио за увођење посебних мера и привилеговани природни праг да би омогућио да листе кандидата политичких странака националних мањина, у оним општинама у којима националне мањине нису заступљене у значајном броју, стекну право на учешће у расподели мандата, иако не могу да остваре законски минимум од 5%.
Из поменутих одредаба Устава следи да је законодавац овлашћен да уреди поступак избора одборника у скупштинама јединице локалне самоуправе, као и да уводи посебне мере ради постизања пуне равноправности припадника националних мањина и да омогући њихову сразмерну заступљеност у локалним скупштинама. За која конкретна решења ће се законодавац определити да би омогућио остваривање права националних мањина на наведено политичко репрезентовање, ствар је законодавне политике у уређивању локалних избора, о којој Уставни суд, сагласно члану 167. Устава, није надлежан да одлучује, као ни о целисходности појединих законских решења.
Наиме, Уставни суд констатује да је у надлежности законодавца да одлучи у којим све фазама изборног поступка и које посебне мере треба предвидети ради равноправног учешћа припадника националних мањина у изборном поступку, а које треба да омогуће сразмерну заступљеност националних мањина у скупштинама, како то стоји у одредби члана 180. став 4. Устава. Прописивање посебних мера ради постизање пуне равноправности припадника националних мањина само у завршној фази изборног поступка, то јест у фази расподеле мандата, могло би у пракси остати без ефекта, ако би припадницима националних мањина било у знатној мери отежано или онемогућено учешће у поступку кандидовања одборника, као и у другим фазама изборног поступка који претходи поступку утврђивања резултата избора и расподели мандата, што чланом 18. Закона, према оцени Уставног суда, није учињено.
Из наведених разлога, Уставни суд је оценио да оспорене одредбе члана 18. ст. 1. и 2. нису несагласне са Уставом, нити са поменутим одредбама Оквирне конвенције за заштиту националних мањина, те да не стоје наводи из иницијативе да се овим одредбама врши дискриминација припадника националних мањина.
У вези са наводима иницијатора да је чланом 18. Закона требало предвидети и посебне услове кандидовања за припаднике националних мањина, Уставни суд указује да та питања нису предмет уставносудске оцене, већ да спадају у надлежност Народне скупштине као законодавног органа, односно да је ствар законодавца да оцени да ли је посебна мера предвиђена чланом 40. став 5. Закона о локалним изборима довољна да се обезбеди стварна равноправност припадника националне мањине и њихово ефективно учешће у вршењу јавне власти на локалном нивоу, или је пак потребно прописати посебне мере и у фази кандидовања, односно у другим фазама изборног поступка.
У погледу одредаба члана 18. ст. 3. и 4. Закона, којима је прописано ко може поднети изборне листе у име политичке странке, групе грађана или коалиције странака, Уставни суд налази да је законодавац овлашћен да уређујући локалне изборе утврди и конкретна решења која се односе на спровођење поступка кандидовања, те према оцени Уставног суда, ни одредбе члана 18. ст. 3. и 4. Закона нису несагласне са Уставом.
С обзиром на изнето, Уставни суд је обуставио покренути поступак оцене уставности одредаба члана 18. Закона о локалним изборима, сагласно одредби члана 57. тачка 2) Закона о Уставном суду.
VIII
Полазећи од изнетог, а у складу са одредбама члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 7) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је одлучио као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе чл. 43. и 47. Закона о локалним изборима престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у "Службеном гласнику Републике Србије".
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић