Уставни суд, у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије на седници одржаној 13. маја 2010 године донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да нису у сагласности са Уставом и законом:
- Одлука о облику и начину непосредног изјашњавања грађана о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 13/09);
- Одлука о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 16/09);
- Одлука број 4-01-1008/09 од 31. августа 2009. године („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 16/09).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења Одлуке наведене у тачки 1. алинеја 2.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднете две иницијативе за покретање поступка за оцену законитости одлука наведених у тачки 1. ал. 1. до 3. изреке. Иницијатори наводе да је оспореном Одлуком о облику и начину непосредног изјашњавања грађана о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 13/09) предвиђено да ће се непосредно изјашњавање грађана за увођење самодоприноса извршити личним изјашњавањем, уз потпис, као и да ће се, ради спровођења изјашњавања уз потпис образовати комисија, која ће формирати потребан број одбора. Указује се да су „одбори у времену одређеном за непосредно изјашњавање грађана, посећивали грађане у њиховим становима, захтевајући од њих да на унапред припремљеном обрасцу заокруже опције „за“ или „против“, а да затим своје изјашњење потврде потписом. Ова процедура је била јавна, а изјашњавање је обављено у присуству чланова одбора, при чему је из самог обрасца било видљиво који је грађанин и на који начин гласао“. На основу овако спроведене процедуре донете су Одлука о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 16/09) и Одлука број 4-01-1008/09 од 31. августа 2009. године о проглашењу наведене Одлуке о увођењу самодоприноса. Иницијатори сматрају да су оспорене одлуке несагласне са одредбом члана 20. Закона о финансирању локалне самоуправе, која одређује да одлуку о увођењу самодоприноса доносе грађани референдумом и одредбама чл. 7. и 11. Закона о референдуму и народној иницијативи. Осим тога, мишљења су да је Одлука о увођењу самодоприноса донета противно одредбама Устава и закона, јер се за њено доношење није изјаснила већина од укупног броја грађана који су имали право изјашњавања, јер ово право није дато грађанима који на подручју ове општине имају непокретну имовину, а немају изборно право и да је „број лица који су имали право да се изјашњавају о самодоприносу једнак броју лица уписаних у бирачки списак“. Подносиоци иницијативе су предложили Уставном суду да до доношења коначне одлуке обустави извршење оспорене Одлуке о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац.
У одговору на иницијативе се, поред осталог, наводи да је одредбом члана 27. Статута општине Горњи Милановац ("Службени гласник општине Горњи Милановац", број 20/08) прописано да Одлуку о увођењу самодоприноса доносе грађани непосредним изјашњавањем. Чланом 90. наведеног Статута прописано је да се поступак и процедура спровођења референдума уређује посебном одлуком Скупштине општине и да је Одлуком о образовању месних заједница, коју је Скупштина општине Горњи Милановац донела 11. фебруара 2009. године, предвиђено да се грађани путем писане изјаве могу изјаснити о увођењу самодоприноса. У смислу наведених одредаба и члана 20. Закона о финансирању локалне самоуправе, Скупштина општине Горњи Милановац на седници одржаној дана 17. јула 2009. године, донела је Одлуку о облику и начину непосредног изјашњавања грађана о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац, број 4-01-06-999/09 ("Службени гласник општине Горњи Милановац", број 13/09), којом су прецизиране одредбе Статута о начину непосредног изјашњавања. Овом одлуком је право непосредног изјашњавања опредељено уз потпис грађана, у времену од 14. августа 2009. до 30. августа 2009. године. Ово право имали су сви грађани који су у тренутку изјашњавања о увођењу самодоприноса уписани у бирачки списак општине Горњи Милановац, као и грађани који немају изборно право и пребивалиште на подручју општине Горњи Милановац, али на том подручју имају непокретну имовину, а средствима самодоприноса побољшавају се услови коришћења те имовине.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Одлуку о облику и начину непосредног изјашњавања грађана о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 13/09), донела Скупштина општине Горњи Милановац 17. јула 2009. године, с позивом на члан 20. став 2. Закона о финансирању локалне самоуправе и члана 27. Статута ове општине. Овом одлуком је предвиђено да ће се непосредно изјашњавање грађана за увођење самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац за период од 15. септембра 2009. до 14. септембра 2014. године, извршити личним изјашњавањем уз потпис (чл. 1. и 2.), образована је комисија за спровођење поступка непосредног изјашњавања и одређене су њене надлежности (чл. 4. до 6.). Оспорену Одлуку о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 16/09) донели су грађани општине Горњи Милановац непосредним изјашњавањем уз потпис, у времену од 14. августа до 30. августа 2009. године. Овом одлуком се самодопринос уводи у новцу за период од 15. септембра 2009. године до 14. септембра 2014. године. Скупштина општине Горњи Милановац је 31. августа 2009. године донела оспорену Одлуку број 4-01-1008/09, којом се проглашава донетом Одлука о увођењу самодоприноса у новцу на подручју ове општине.
Уставом Републике Србије је утврђено: да се послови јединице локалне самоуправе финансирају из изворних прихода јединице локалне самоуправе, буџета Републике Србије, у складу са законом, и буџета аутономне покрајине, када је аутономна покрајина поверила јединицама локалне самоуправе обављање послова из своје надлежности, у складу са одлуком скупштине аутономне покрајине (члан 188. став 4.), као и да статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом (члан 195. став 2.).
За оцену законитости оспорене Одлуке од значаја су одредбе Закона о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС“, број 62/06) и Закона о референдуму и народној иницијативи („Службени гласник РС“, бр. 48/94 и 11/98).
Закон о финансирању локалне самоуправе прописује: да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији укључујући и приход од самодоприноса (члан 6. тачка 15)); да одлуку о увођењу самодоприноса грађани доносе референдумом, у складу са прописима којима је уређен поступак непосредног изјашњавања грађана, ако овим законом није друкчије одређено и да се облик и начин непосредног изјашњавања грађана уређује статутом јединице локалне самоуправе (члан 20.); да одлуку доносе грађани који имају изборно право и пребивалиште на подручју на коме се средства прикупљају, односно да одлуку доносе и грађани који немају изборно право и пребивалиште на подручју на коме се средства прикупљају, ако на том подручју имају непокретну имовину, а средствима се побољшавају услови коришћења те имовине, те да се одлука сматра донетом када се за њу изјасни већина од укупног броја грађана из ст. 1. и 2. овог члана (члан 23.).
Закон о референдуму и народној иницијативи прописује: да референдумом грађани одлучују о питањима за која је то Уставом и законом одређено и о питањима из надлежности Народне скупштине, односно скупштине аутономне покрајине, општине и града за која скупштина то одлучи и да се о питањима одређеним статутом аутономне покрајине, општине или града, односно о другим питањима из њихове надлежности референдум спроводи на начин и по поступку утврђеним овим законом, ако законом није друкчије одређено (члан 2. ст. 1. и 3.); да се на референдуму грађани изјашњавају лично и тајно и да у народној иницијативи грађани учествују потписивањем одговарајућег предлога (члан 7.).
Чланом 27. став 2. Статута општине Горњи Милановац („Службени гласник општине Горњи Милановац“, број 20/08) предвиђено је да одлуку о увођењу самодоприноса доносе грађани непосредним изјашњавањем. Статутом није утврђено да је референдум облик непосредног изјашњавања грађана за доношење одлуке о увођењу самодоприноса.
Из наведене одредбе члана 20. став 1. Закона о финансирању локалне самоуправе, којом је прописано да одлуку о увођењу самодоприноса грађани доносе референдумом, у складу са прописима којима је уређен поступак непосредног изјашњавања грађана, ако овим законом није друкчије одређено, по налажењу Суда, произлази да се на поступак доношења одлуке о увођењу самодоприноса примењује Закон о референдуму и народној иницијативи. Одредбом члана 7. став 1. овог закона прописано је да се на референдуму грађани изјашњавају лично и тајно на гласачким листићима. Како одлуку о самодоприносу грађани доносе референдумом, као тајним обликом личног изјашњавања, то значи да се статутом јединице локалне самоуправе могу уредити питања облика и начина спровођења референдума као начина тајног изјашњавања грађана, у смислу одредбе члана 20. став 2. Закона о финансирању локалне самоуправе, али да општина није могла својим општим актима да утврди и уреди изјашњавање грађана о увођењу самодоприноса на другачији начин од Законом прописаног, односно, да уместо изјашњавања грађана референдумом утврди непосредно изјашњавање грађана уз потпис. Имајући у виду наведене законске одредбе, Уставни суд налази да општина није овлашћена да својим актима референдум, као облик тајног изјашњавања грађана у поступку доношења одлуке о самодоприносу, замени јавним личним изјашњавањем грађана. Стога је Уставни суд оценио да је Скупштина општине Горњи Милановац прекорачила своја законска овлашћења када је Одлуком о облику и начину непосредног изјашњавања грађана о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац уредила изјашњавање грађана уз потпис, те да је оспорена Одлука о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац донета по поступку који није у сагласности са одредбама члана 20. став 1. Закона о финансирању локалне самоуправе и члана 7. став 1. Закона о референдуму. Из истих разлога несагласна је са законом и Одлука Скупштине општине Горњи Милановац о проглашењу донете Одлуке о самодоприносу наведена у тачки 1. алинеја 3. изреке.
Како Устав одредбом члана 195. став 2. утврђује принцип да статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом, то одлуке наведене у тачки 1. изреке, које нису сагласне закону, нису сагласне ни Уставу.
С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је одлучио као у тачки 1. изреке, без доношења решења о покретању поступка, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07).
Имајући у виду да је донео коначну одлуку у овој уставноправној ствари, Уставни суд је одбацио захтев за обуставу извршења оспорене Одлуке о увођењу самодоприноса у новцу на подручју општине Горњи Милановац, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), одлучио као у изреци.
На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, одлуке наведене у тачки 1. изреке, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић