Преглед документа IУо-247/2013

Уставни суд, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 10. децембра 2014. године, донео је

 

З А К Љ У Ч А К

 

                        Одбацује се предлог за оцену уставности и законитости парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини, од 19. априла 2013. године.

 

О б р а з л о ж е њ е

 

I

 

                        Уставном суду поднет је предлог за оцену уставности и законитости парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и Владе самозване државе косметских Албанаца“, упућен од стране 25 народних посланика претходног сазива Народне скупштине. У прилогу предлога није достављен текст акта који се оспорава, али се основано може закључити да се ради о делу Извештаја који је Народна скупштина усвојила Одлуком о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора („Службени гласник РС“, број 38/13), од 26. априла 2013. године. Уставни суд се дописом број IУo-180/2013 од 31. маја 2013. године обратио Народној скупштини са захтевом да се Суду достави наведена Одлука Народне скупштине, са пратећом документацијом коју је Влада доставила Народној скупштини. Народна скупштина је Суду дописом 03 број: 02-2223/13 доставила текст наведеног Извештаја Владе, допис Владе 05 Број: 06-3663/2013 од 24. априла 2013. године којим је Влада Народној скупштини упутила наведени Извештај, ради разматрања по хитном поступку, као и Извештај Одбора за Косово и Метохију Народне скупштине којим је Одбор прихватио наведени Извештај Владе, заведен под 15 број 03 02-1666/13 од 26. априла 2013. године. 

                        Предлагач оспорава наведени „парафирани Први споразум“ (у даљем тексту: „Први споразум“) као међународни уговор који је закључен са „државном творевином која се представља као Република Косово“, истичући да је само закључивање таквог међународног уговора „противуставно“. Такође, наводи да је противуставна и форма његовог прихватања и потврђивања, као и да садржина у суштини представља „одрицање од Косова и Метохије и његово препуштање самозваној држави косметских Албанаца“, што је супротно пре свега преамбули Устава и одредби члана 182. став 2. Устава, којом је утврђено да ће се суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредити посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава.         

                        Наиме, предлагач сматра да је „Први споразум“ закључен у једној старијој, данас изобичајеној, тзв. билатералној форми међународног уговора која је практикована „од праскозорја“ модерне међународне заједнице, дакле од Вестфалског мировног уговора из 1648. године, па све до XIX века. Наводећи како је „Први споразум“ постигнут парафирањем две истоветне копије текста на енглеском језику, тако што су једну копију парафирали Ивица Дачић, председник Владе Републике Србије и Кетрин Ештон, висока представница ЕУ за спољну и безбедносну политику, а другу копију - Хашим Тачи и Кетрин Ештон, предлагач, као потврду да се ради о међународном уговору, истиче да је „први модеран међународни уговор о успостављању вестфалског мира 1648. године закључен разменом истоветних писама ... између шведског краља, немачког цара и француског краља“,  као и да је тзв. аустро-угарска нагодба из 1867. године, закључена тако што су аустријски и угарски парламент донели истоветне „законске чланке“. По мишљењу предлагача, „Први споразум“ је закључен на описани начин управо да би се сакрило да је то прави међународни уговор, закључен између двеју суверених и независних држава. У предлогу се даље наводи да је Народна скупштина прихватањем Извештаја Владе фактички прихватила и овај „Први споразум“ који је био његов интегрални део. Према мишљењу подносиоца предлога, Народна скупштина је, у складу са  чланом 8. став 2. и чланом 182. став 2. Устава, могла да потврди „Први споразум“ једино по поступку предвиђеном за промену Устава, доношењем посебног закона. Сматрајући да се ради о међународном уговору који је Република Србија закључила са „самозваном државом косметских Албанаца, тзв. Републиком Косово“, која са становишта важећег Устава Републике Србије не постоји, јер Устав познаје и признаје само Аутономну покрајину Косово и Метохија, предлагач је мишљења да је парафирањем „Првог споразума“ и његовим политичким потврђивањем од стране Владе и Народне скупштине, Република Србија и de iure признала самозвану државу косметских Албанаца као суверену и независну државу, посебно имајући у виду да је тачком 14. оспореног акта договорено да ниједна страна неће блокирати, или подстицати друге да блокирају напредак друге стране на њеном путу ка ЕУ, пошто су, сходно конститутивним актима Европске уније, у ову заједницу примане само суверене и независне државе, а не федералне јединице, покрајине, департмани и региони. Предлагач даље наводи да Влада и Народна скупштина нису на правно ваљан начин прихватиле и потврдиле овај међународни уговор, као и да Устав Републике Србије не познаје и не признаје никакве косовске законе и косовски устав који би се могли примењивати на територији Републике Србије, а који се наводе у „Првом споразуму“. Истиче се и то да је  оспорени акт супротан и одредби члана 97. тачка 4. Устава према којој су уређивање и обезбеђивање одбране и безбедности у искључивој надлежности Републике Србије, затим одредби члана 143. став 2. Устава према којој се оснивање, организација, надлежности, уређење и састав судова уређују законом, одредби члана 189. став 1. Устава према којој се оснивање и укидање општина уређује законом, одредби члана 190. Устава којом се утврђују надлежности општине, као и да је „Споразум“ у супротности са избором општинских органа на основу изборног закона који доноси Народна скупштина Републике Србије. Закључак предлагача је и да је оспореним Споразумом „погажен Устав Републике Србије, а нарочито члан 8. став 2. по којем су границе Републике Србије неповредиве и једино се могу мењати по поступку предвиђеном за промену Устава“.

                        Истичући да би примена оспореног Споразума до доношења коначне одлуке Уставног суда нанела непoправљиву штету и тешко нарушила државне и националне интересе Републике Србије, предложено је да Уставни суд, на основу члана 168. став 4. Устава, до доношења коначне одлуке обустави извршење следећих појединачних аката: званичног потписивања „Првог споразума“ од стране председника Владе или њеног овлашћеног заступника; даље преговарање у Бриселу о „плану за имплементацију“ спорног акта; било којег појединачног акта „којим би се мењао статус преосталих државних институција на северу Косова“ и било којег појединачног акта „којим би се на било који начин овај Споразум практично примењивао“.

                        Уставном суду је поднета и иницијатива за покретање поступка за оцену уставности, како се наводи,  „Одлуке Владе Републике Србије којом је прихватила Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа, постигнут у дијалогу о Косову и Метохији у Бриселу од 22. априла 2013. године, која није објављена у 'Службеном гласнику Републике Србије' “ и Одлуке Народне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора („Службени гласник РС“, број 38/13), од 26. априла 2013. године. Поред текста оспорене Одлуке, иницијатива садржи, према тврдњи подносиоца иницијативе, и интегрални текст Извештаја Владе који је Народна скупштина прихватила оспореном Одлуком, при чему иницијатор није доставио текст „одлуке Владе“ коју такође оспорава, већ је само навео да та одлука није објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“. Увидом у оспорену Одлуку Народне скупштине може се установити да се њоме прихвата Извештај о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, који је Народној скупштини поднела Влада и да сам текст Извештаја Владе није објављен у прилогу оспорене Одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“.

                        На основу расправе која је вођена на припремној седници Уставног суда, одржаној 3. јула 2013. године, предлог овлашћеног предлагача раздвојен је од поднете иницијативе, те је поводом предлога формиран посебан предмет, који је овде предмет разматрања Уставног суда.

                        Уставни суд је, сагласно одредби члана 33. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС), 28. октобра 2013. године предлог овлашћеног предлагача доставио Влади на одговор.

                        Дописом 05 Број: 010-10232/2013 од 18. децембра 2013. године, који је примљен у Уставном суду 23. децембра 2013. године, Влада је, сагласно члану 55. Закона о Уставном суду, предложила Уставном суду да застане са поступком разматрања поднетог предлога до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија. При томе, Уставни суд није прихватио да се у овој фази поступка изјашњава о предложеном застоју, имајући у виду да је смисао одредбе Закона о Уставном суду о застоју поступка да пружи могућност доносиоцу акта да отклони неуставност и незаконитост акта, а што има смисла само у случају да оцена Уставног суда у погледу правне природе акта води ка мериторном одлучивању.

                        Након одржавања нове припремне седнице 18. децембра 2013. године, Суд се обратио Влади дописом IУo–247/2013 од 27. децембра 2013. године са захтевом да у року од 15 дана од дана пријема дописа, достави Суду, сагласно одредби члана 34. став 1. Закона о Уставном суду, текст овереног превода на српски језик парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“, као и одлуку Владе о прихватању тог споразума и пратећу документацију која се односи на прихватање Споразума.

                        Дописом 05 Број: 010-9259/2013-1 од 15. јануара 2014. године Генерални секретаријат Владе доставио је Суду оверени превод на српски језик текста оспореног Споразума, са копијом оригиналног текста Споразума, Закључак Владе 05 Број: 02-3570/2013 од 22. априла 2013. године којом је Влада прихватила оспорени Споразум и позитивно мишљење Републичког секретаријата за законодавство дато везано за наведени Закључак Владе.

 

II

 

                        Текст оспореног парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“, који је саставни део горе наведеног Извештаја Владе, гласи:

 

                        „Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа

 

1. Постојаће Асоцијација/Заједница општина у којима Срби чине већинско становништво на Косову. Чланство ће бити отворено за сваку другу општину под условом да се о томе сагласе чланови.
2. Ова Заједница/Асоцијација ће бити успостављена на основу Статута. До њеног распуштања може доћи само на основу одлуке општина учесница. Правне гаранције ће пружити меродавно право и уставно право (укључујући и правило двотрећинске већине).
3. Структуре Асоцијације/Заједнице ће бити успостављене на истој основи на којој почива постојећи Статут асоцијације косовских општина, нпр. председник, потпредседник, Скупштина, Веће.
4. У складу са надлежностима додељеним Европском повељом о локалној самоуправи и косовским законом, општине учеснице ће имати право да сарађују у колективном спровођењу овлашћења кроз Заједницу/Асоцијацију. Асоцијација/Заједница ће имати пун надзор над областима економског развоја, образовања, здравства, урбанизма и руралног развоја.
5. Асоцијација/заједница ће вршити и друге додатне надлежности које јој могу делегирати централне власти.
6. Заједница/Асоцијација ће имати репрезентативну улогу према централним властима и у том циљу биће представљена у консултативном већу заједница. У циљу испуњавања ове улоге предвиђена је функција мониторинга.
7. На Косову ће постојати јединствене полицијске снаге које се зову Косовска полиција. Сва полиција на северу Косова ће бити интегрисана у оквир Косовске полиције. Плате ће исплаћивати само Косовска полиција.
8. Члановима других српских безбедносних структура биће понуђена места у еквивалентним косовским структурама.
9. Постојаће регионални командант полиције за четири општине на северу у којима Срби чине већинско становништво (северна Митровица, Звечан, Зубин Поток и Лепосавић). Командант овог региона биће косовски Србин кога именује Министарство унутрашњих послова са списка који достављају четири градоначелника у име Заједнице/Асоцијације. Састав КП на северу ће одсликавати етнички састав становништва ове четири општине. (Постојаће још један регионални командант полиције за општине јужна Митровица, Србица и Вучитрн). Регионални командант четири северне општине ће сарађивати са другим регионалним командантима.
10. Судске власти биће интегрисане и функционисаће у оквиру правног система Косова. Апелациони суд у Приштини ће успоставити веће које ће бити састављено од већине судија косовских Срба, које ће бити надлежно за све општине у којима су Срби већинско становништво.

Одељење Апелационог суда, кога чине административно особље и судије, имаће сталну канцеларију у северној Митровици (Окружни суд у Митровици).

Свако веће споменутог Одељења ће бити састављено од већина судија косовских Срба.

У зависности од природе случаја о коме је реч, веће ће чинити одговарајуће судије.

1. Општински избори ће бити организовани у северним општинама 2013. године уз посредовање ОЕБС-а а у складу са косовским законом и међународним стандардима.
2. План за имплементацију, укључујући временске рокове, биће сачињен до 26. априла. Приликом имплементације овог Споразума, поштоваће се принцип транспарентног финансирања.
3. Две стране ће интензивирати разговоре о енергетици и телекомуникацијама и окончати их до 15. јуна.
4. Договорено је да ниједна страна неће блокирати, или подстицати друге да блокирају напредак друге стране на њеном путу ка ЕУ.
5. Две стране ће, уз помоћ ЕУ, основати Одбор за имплементацију.“.

 

Према наведеном Извештају, Споразум су 19. априла 2013. године у Бриселу парафирали председник Владе Републике Србије Ивица Дачић и Висока представница Европске уније за спољну безбедност и политику, Кетрин Ештон, што се може установити и на основу документације коју је овом Суду упутила Влада.

Испод текста Споразума руком је написано: „Овим потврђујем да је ово текст предлога на који ће обе стране доставити своје одлуке о прихватању или одбијању: И.Д.“

 

Закључак Владе, којим је Влада прихватила оспорени Споразум, гласи:

 

„На основу члана 123. тачка 1. Устава Републике Србије и члана 43. став 3. Закона о Влади („Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05-исправка, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-УС и 72/12), на предлог Генералног секретаријата Владе,

Влада доноси

З А К Љ У Ч А К

 

1. Влада прихвата Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа, који је саставни део овог закључка.
2. Налаже се министарствима, посебним организацијама и службама Владе да предузму потребне мере и активности ради имплементирања споразума из тачке 1. овог закључка, као и да наставе са применом већ постигнутих договора и споразума са представницима привремених институција самоуправе на Косову и Метохији.
3. Овај закључак доставити свим министарствима, посебним организацијама и службама Владе.

 

05 Број: 02-3570/2013

У Београду, 22. априла 2013. године

 

В Л А Д А

 

ПРЕДСЕДНИК

Ивица Дачић, с.р.“

 

Одлука Народне скупштине која је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 38/13 од 26. априла 2013. године гласи:

 

„На основу члана 8. став 1. Закона о Народној скупштини („Службени гласник РС“, број 9/10),

Народна скупштина Републике Србије, на Другој посебној седници одржаној 26. априла 2013. године, донела је

 

ОДЛУКУ

о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације

 постигнутих договора

 

I

Прихвата се Извештај о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, који је поднела Влада.

 

II

Ову одлуку објавити у „Службеном гласнику Републике Србије“.

РС број 21

У Београду, 26. априла 2013. године

Народна скупштина Републике Србије

Председник,

мр Небојша Стефановић, с.р.“

 

                        Увидом у Одлуку Народне скупштине може се установити да се њоме прихвата Извештај о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, који је Народној скупштини поднела Влада и да сам текст Извештаја Владе није објављен у прилогу оспорене Одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“.

 

III

 

                        Преамбула Устава Републике Србије гласи: „Полазећи од државне традиције српског народа и равноправности свих грађана и етничких заједница у Србији, полазећи и од тога да је Покрајина Косово и Метохија саставни део територије Србије, да има положај суштинске аутономије у оквиру суверене државе Србије и да из таквог положаја Покрајине Косово и Метохија следе уставне обавезе свих државних органа да заступају и штите државне интересе Србије на Косову и Метохији у свим унутрашњим и спољним политичким односима, грађани Србије доносе Устав Републике Србије“.

                        Уставом Републике Србије, између осталог, утврђено је: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.); да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.); да је територија Републике Србије јединствена и недељива и да је граница Републике Србије неповредива, а мења се по поступку предвиђеном за промену Устава (члан 8.); да спољна политика Републике Србије почива на општепризнатим принципима и правилима међународног права, те да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, а да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (члан 16.); да Република Србија уређује и обезбеђује одбрану и безбедност Републике Србије и њених грађана (члан 97. тачка 4.); да Народна скупштина потврђује међународне уговоре кад је законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања (члан 99. став 1. тачка 4.); да се оснивање, организација, надлежност и састав судова уређују законом (члан 143. став 2.), да ће се суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија уредити посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава (члан 182. став 2, реченица друга); да се општине оснивају и укидају законом (члан 189. став 1.); да су надлежности општине уређене чланом 190. Устава, и то да општина преко својих органа, у складу са законом: 1. уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности; 2. уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта и пословног простора; 3. стара се о изградњи, реконструкцији, одржавању и коришћењу локалних путева и улица и других јавних објеката од општинског значаја; уређује и обезбеђује локални превоз; 4. стара се о задовољавању потреба грађана у области просвете, културе, здравствене и социјалне заштите, дечије заштите, спорта и физичке културе; 5. стара се о развоју и унапређењу туризма, занатства, угоститељства и трговине; 6. стара се о заштити животне средине, заштити од елементарних и других непогода; заштити културних добара од значаја за општину; 7. заштити, унапређењу и коришћењу пољопривредног земљишта; 8. обавља и друге послове одређене законом (став 1.); општина самостално, у складу са законом, доноси свој буџет и завршни рачун, урбанистички план и програм развоја општине, утврђује симболе општине и њихову употребу (став 2.); општина се стара о остваривању, заштити и унапређењу људских и мањинских права, као и о јавном информисању у општини (став 3.); општина самостално управља општинском имовином, у складу са законом (став 4.), као и да општина, у складу са законом, прописује прекршаје за повреде општинских прописа (став 5.); да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом (члан 194. став 4.).

 

IV

 

                        Повељом Уједињених нација („Службени лист ФНРЈ-Међународни уговори“, број 5/45 и „Службени лист СФРЈ-Међународни уговори“, бр. 2/65, 12/66 и 39/72), одредбом члана 1, предвиђено је да Организација Уједињених нација има следеће циљеве: 1. Да очува међународни мир и безбедност и у ту сврху: да предузима ефективне колективне мере ради спречавања и отклањања свега што грози миру, и сузбијања аката агресије и других повреда мира и да оствари мирним средствима, у складу са начелима правде и међународног права, поравнање или решење међународних спорова или ситуација које би могле довести до повреде мира; 2. Да развија пријатељске односе међу нацијама, засноване на поштовању начела равноправности и самоопредељења народа, и да предузима друге одговарајуће мере за учвршћење свеопштег мира; 3. Да оствари међународну сарадњу решавањем међународних проблема привредне, социјалне, културне и хуманитарне природе, и развијањем и подстицањем поштовања права човека и основних слобода за све без разлике расе, пола, језика или вере; 4. Да буде средиште одакле ће се доводити у склад рад нација на постизању ових општих циљева. Одредбом члана 2. предвиђено је да ће Организација Уједињених нација и њени чланови, у спровођењу циљева изложених у члану 1, радити сходно следећим начелима: 1. Организација почива на начелу суверене једнакости свих својих чланова; 2. Сви чланови Организације испуњаваће савесно обавезе преузете по овој Повељи како би сваком од њих осигурали права и повластице које проистичу из чланства; 3. Сви чланови решаваће своје међународне спорове мирним средствима, на такав начин да међународни мир, безбедност и правда не буду доведени у опасност; 4. Сви чланови, у својим међународним односима, уздржаваће се од претње силом или од употребе силе која би била уперена против територијалног интегритета или политичке независности ма које државе или која би на ма који други начин била у супротности са циљевима Организације Уједињених нација; 5. Сви чланови пружаће Организацији Уједињених нација сваку помоћ у ма којој акцији коју би она предузела по овој Повељи, а уздржаваће се да даду помоћ ма којој држави против које је Организација Уједињених нација предузела превентивне или принудне мере; 6. Организација ће се старати да државе које нису њени чланови поступају сходно овим начелима уколико је то потребно ради одржања међународног мира и безбедности; 7. Ова Повеља не даје ни у ком погледу право Организацији Уједињених нација да се меша у питања која по својој суштини спадају у унутрашњу надлежност сваке државе, нити захтева од чланова Организације да таква питања износе на решавање према прописима ове Повеље, али ово начело неће дирати у примену принудних мера предвиђених у Глави VII.

                        Бечка конвенција о уговорном праву, која је потврђена Уредбом о ратификацији Бечке конвенције о уговорном праву („Службени лист СФРЈ – Међународни уговори и споразуми“, број 30/72) започиње тиме што „државе чланице ове конвенције“, у члану 1, истичући, између осталог, улогу уговора у историји међународних односа и његов значај као извора међународног права и средства за развијање мирољубиве сарадње међу народима, констатују да су се сложиле о следећем: ова конвенција примењује се на уговоре између држава.

                        Чланом 2. Бечке конвенције дефинисани су поједини појмови, и то тако што је предвиђено да за сврху ове конвенције: а) израз „уговор” означава међународни споразум закључен писмено између држава и који је регулисан међународним правом, било да је садржан у једном инструменту или у два или више инструмената међусобно повезаних, без обзира на његов посебан назив; б) изрази „ратификација”, „прихватање“, „одобравање” и „приступање” означавају, зависно од случаја, међународни акт којим држава по међународном плану даје свој пристанак да буде везана уговором; ц) израз “пуномоћје” означава документ који је издала надлежна власт једне државе, а којим се одређују једно или више лица да представљају државу приликом преговора, усвајања или оверавања текста неког уговора, да изразе пристанак државе да буде везана уговором или да изврше било коју другу радњу у вези са уговором; д) израз „резерва” означава једнострану изјаву, без обзира како је састављена или названа, коју даје држава приликом потписивања, ратификовања, прихватања или одобравања уговора или приликом приступања том уговору којим жели да искључи или измени правно дејство неких одредаба уговора у погледу њихове примене на ту државу; е) израз „држава која је учествовала у преговорима” означава државу која је учествовала у изради и усвајању текста уговора; ф) израз „држава уговорница” означава државу која је пристала да буде везана уговором, било да је уговор ступио на снагу или не. Према члану 6. Конвенције свака држава има способност да закључује уговоре. У погледу тога ко се сматра представником државе у поступку закључења међународног уговора, чланом 7. Конвенције предвиђено је: прво, да се једно лице сматра представником државе у циљу усвајања или оверавања текста неког уговора или изражавања пристанка државе да буде везана уговором: а) ако поднесе одговарајуће пуномоћје; или б) ако произилази из праксе заинтересованих држава или других околности да су имале намеру да ово лице сматрају као представника државе у том циљу и да не захтевају подношење пуномоћја и, друго, да се на основу својих функција и без обавезе подношења пуномоћја сматрају као представници своје државе: а) шефови држава, шефови влада и министри иностраних послова, за све акте који се односе на закључење уговора. Сагласно члану 10. Конвенције, да је један текст уговора веродостојан и коначан утврђује се: а) према поступку утврђеном у овом тексту или о којем су се договориле државе које су учествовале у изради уговора или, б) уколико не постоји такав поступак, потписом, потписом ад референдум или парафом представника тих држава текста уговора или завршног акта конференције у који је текст унет.

                        Питање пристанка државе да буде везана уговором уређено је чл. 11. до 16. Бечке конвенције, на следећи начин: да пристанак једне државе да буде везана уговором може бити изражен потписивањем, разменом инструмената који сачињавају уговор, ратификацијом, прихватањем, одобравањем или приступањем или на сваки други договорен начин (члан 11.); да 1. пристанак једне државе да буде везана уговором изражава се потписом представника те државе: а) ако уговор предвиђа да ће потпис имати то дејство, б) ако се уосталом утврди да су се државе које су учествовале на преговорима договориле да ће потпис имати то дејство, или ц) ако намера државе да дâ то дејство потпису проистиче из пуномоћја њеног представника или је изражена у току преговора и 2. за сврхе тачке 1: а) парафирање једног текста важи као и потписивање уговора, ако се утврди да су се државе које су учествовале на преговорима тако договориле (члан 12.); да пристанак држава да буду везане уговором који сачињавају међусобно размењени инструменти изражава се овом разменом: а) ако инструменти предвиђају да ће њихова размена имати то дејство, или б) ако се на други начин утврди да су се те државе договориле да ће размена инструмената имати то дејство (члан 13.); да 1. пристанак државе да буде везана уговором изражава се путем ратификације: а) ако уговор предвиђа да се пристанак изрази ратификацијом, б) ако је на други начин утврђено да су се државе које су учествовале у преговорима договориле да је потребна ратификација, ц) ако је представник те државе потписао уговор под резервом ратификације, или д) ако намера те државе да потпише уговор под резервом ратификације произилази из пуномоћја њеног представника или је изражена у току преговора, те да 2. пристанак државе да буде везана уговором изражава се путем прихватања или одобравања у условима сличним онима који се примењују на ратификацију (члан 14.); да пристанак једне државе да буде везана уговором изражава се путем приступања: а) ако уговор предвиђа да овај пристанак може та држава да изрази путем приступања, б) ако је на други начин утврђено да су се државе које су учествовале у преговорима договориле да та држава може да изрази пристанак путем приступања, или ц) ако су се све чланице доцније договориле да та држава може да изрази овај пристанак путем приступања (члан 15.); да осим ако уговором није другачије одређено, инструменти о ратификацији прихватању, одобравању или приступању утврђују пристанак државе да буде везана уговором у тренутку: а) њихове размене између држава уговорница, б) њиховог депоновања код депозитера, или ц) њиховог саопштавања државама уговорницама или депозитару, ако је тако договорено (члан 16.).

                        Према члану 24. ове конвенције, уговор ступа на снагу на начин и на дан који су утврђени његовим одредбама или споразумно између држава које су учествовале у преговорима (тачка 1.); уколико не постоје такве одредбе или такав споразум, уговор ступа на снагу чим све државе које су учествовале у преговорима буду дале пристанак да буду везане уговором (тачка 2.); ако се пристанак државе да буде везана уговором дâ после ступања на снагу овог уговора, овај уговор, осим ако друкчије није одређено, ступа на снагу за ту државу тог датума (тачка 3.); чим се усвоји текст примењују се одредбе уговора које регулишу оверавање текста, давање пристанка држава да буду везане уговором, начин или датум ступања на снагу, резерве, функције депозитара, као и остала питања која се нужно постављају пре ступања на снагу уговора (тачка 4.).

                        Бечком конвенцијом о праву међународних уговора између држава и међународних организација или између међународних организација из 1986. године (која још није ступила на правну снагу на међународном плану, јер још увек није испуњен услов у погледу броја депонованих инструмената о ратификацији, односно приступању) предвиђено је да се Конвенција примењује на уговоре између једне или више држава и једне или више међународних организација и на уговоре између међународних организација (члан 1.). Сагласно члану 2. Конвенције, у сврхе ове Конвенције „уговор“ значи међународни споразум који је уређен међународним правом и у писменом облику склопљен: између једне или више држава и једне или више међународних организација или између међународних организација, било да је тај споразум садржан у јединственој исправи или у двема или више међусобно повезаних исправа и без обзира на његов пун назив, док „држава уговорница“ и „организација уговорница“ значе државу односно међународну организацију која је пристала да буде везана уговором, без обзира на то да ли је тај уговор ступио на снагу или није. У члану 73. прописано је да што се тиче држава странака Бечке конвенције о праву међународних уговора између две или више држава или више држава и једне или више међународних организација уређују се том Конвенцијом.

                        Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) „о ситуацији у вези са Косовом“ од 10. јуна 1999. године, Савет безбедности Уједињених нација је овластио „Генералног секретара да, уз помоћ релевантних међународних организација, успостави међународно цивилно присуство на Косову да би била обезбеђена привремена администрација за Косово под којом људи Косова могу уживати значајну аутономију у оквиру Савезне Републике Југославије и која ће да обезбеди прелазну администрацију док успоставља и надгледа развој привремених институција самоуправе да би се обезбедили услови за миран и нормалан живот за све становнике Косова“. У Резолуцији се даље наводи следеће: „ 1. Одлучује да ће главне одговорности међународног цивилног присуства укључивати: 1. промовисање успостављања значајне аутономије и самоуправе на Косову, до коначног решења, уз потпуно узимање у обзир Додатка 2 и договора из Рамбујеа (S/1999/648); 2. Извршавање основних функција цивилне администрације где год и колико год дуго то буде потребно; 3. организовање и надгледање развоја привремених институција демократске и аутономне самоуправе до политичког решења, укључујући одржавање избора; 1. Преношење, након оснивања тих институција, својих административних одговорности уз надгледање и 2. Подршку консолидовању косовских локалних привремених институција и осталим активностима изграђивања мира; 4. Олакшавање политичког процеса замишљеног да одреди будући статус Косова, узимајући у обзир споразум из Рамбујеа (S/1999/648); 5. У завршној фази, надгледање преноса овлашћења са косовских привремених институција на институције успостављене на основу политичког решења ... 8. одржавање грађанског закона и поретка, укључујући оснивање локалних полицијских снага, а у међувремену, ангажовање међународне полиције на Косову;“. Додатком 2 уз Резолуцију између осталог предвиђено је и следеће: „5. О успостављању привремене администрације за Косово као дела међународног цивилног присуства под којим људи Косова могу да уживају значајну аутономију у оквиру Савезне Републике Југославије, одлучиће Савет безбедности Уједињених нација. Привремена администрација ће да омогућава прелазну администрацију док успоставља и надгледа развој привремених демократних институција самоуправе које треба да осигурају услове за миран и нормалан живот свим становницима Косова.“

                        Уставним оквиром за привремену самоуправу, који је Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација, на основу овлашћења које му даје Резолуција Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) од 10. јуна 1999. године, прогласио Уредбом бр. 2001/9 о Уставном оквиру за привремену самоуправу на Косову, предвиђено је да је Косово ентитет под привременом међународном управом који са својим становништвом, има јединствене историјске, правне, културне и језичке атрибуте; да је Косово неподељена територија широм које Привремене институције самоуправе успостављене овим Уставним оквиром обављају своје дужности; да се Косово састоји од општина, које су основне територијалне јединице локалне самоуправе са надлежностима које су утврђене важећим законодавством УНМИК-а о локалној самоуправи и општинама на Косову; да ће се Косовом управљати демократски, кроз законодавне, извршне и правосудне органе и институције у складу са овим Уставним оквиром и Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999); да су Привремене институције самоуправе Скупштина, Председник Косова, Влада, судови и остали органи и институције утврђени овим Уставним оквиром (Поглавље 1 – Основне одредбе). Уставним оквиром предвиђа се да Привремене институције имају одговорности у следећим областима: јавне административне службе; пружање подршке међуопштинској сарадњи; унапређење развоја професионалне општинске цивилне службе; помагање општина у развоју њихових буџета и система за управљање финансијама; надгледање квалитета општинских услуга; утврђивање начина и средстава за обуку у општинама; помагање општинама да учине своје активности јавним; пружање правних смерница и савета општинама; координација активности међународних организација и невладиних организација које се односе на општине; надгледање придржавања дужности и овлашћења поверених општинама на основу организационих структура које су произлашле из општинских избора у октобру 2000, као и дужности и овлашћења пренетих у међувремену; доношење одлука у вези са именовањем судија и тужилаца; вршење дужности у вези са организацијом и правилним функционисањем судова, у склопу постојећих структура судова; обезбеђивање развојa и одржавање помоћних служби у суду и тужилаштву; обезбеђивање техничких и финансијских услова, кадра за подршку и материјалних средстава да се обезбеди ефикасно функционисање система правосуђа и тужилаштва; обука судског кадра у сарадњи са Организацијом за европску безбедност и сарадњу, укључујући професионалну и стручну обуку; организација испита ради квалификације за судије, тужиоце, адвокате и друге правне стручњаке путем независног професионалног органа; именовање, обука, дисциплински поступак и отпуштање чланова стручних служби у правосуђу; обезбеђивање координације везано уз питања која се односе на правосудни систем и казнено-поправну заштиту; обезбеђивање сарадње у питањима правосуђа и казнено-поправне службе са одговарајућим ентитетима унутар Косова; међународна и спољна сарадња; укључујући постизање и финализовање споразума – те активности треба да буду координисане са Специјалним представником Генералног секретара (Поглавље 5 – Одговорности Привремених институција самоуправе). Поглављем 6 – јавни ред и мир предвиђено је да је одржавање јавног реда и мира од основне важности за све становнике Косова и да Косовска полицијска служба која функционише под овлашћењима Специјалног представника Генералног секретара и под надзором полиције УНМИК-а, значајно доприноси постизању тог циља својом улогом давања подршке и спречавању криминала и у јавној заштити и безбедности. Поглављем 8 предвиђена су овлашћења и дужности резервисана за Специјалног представника Генералног секретара што, између осталог, обухвата и закључивање споразума са државама и међународним организацијама у свим питањима обухваћеним Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999), надгледање извршавања обавеза преузетих по међународним споразумима којима се приступило у име УНМИК-а; спољни односи, укључујући оне са државама и међународним организацијама, за које се укаже потреба у спровођењу његовог мандата. При вршењу својих дужности у вези са спољним односима, Специјални представник Генералног секретара се консултује и сарађује са привременим институцијама самоуправе у погледу питања која се тичу тих институција, као и дужност да обезбеди да систем локалне општинске управе ефикасно функционише на основу међународно признатих и прихваћених принципа. Према Поглављу 9 – Привремене институције, Скупштина усваја законе и резолуције у областима надлежности Привремених институција и разматра и прихвата међународне споразуме у оквиру њених надлежности (члан 1.). Према члану 4. истог поглавља, структуру судова чине Врховни суд Косова, окружни судови, општински судови и судови за прекршаје. Према Поглављу 11 – Независни органи и канцеларије, своје функције, независно од привремених интитуција самоуправе обавља, између осталог и Централна изборна комисија. Према Поглављу 12 – вршење дужности Привремених институција самоуправе према овом Уставном оквиру не може да утиче на овлашћења Специјалог представника Генералног секретара да обезбеди пуну примену Резолуције Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999), укључујући надгледање Привремених институција самоуправе, њених званичника и органа и предузимање одговарајућих мера када год су њихови поступци у супротности са Резолуцијом Савета безбедности 1244 (1999), или са овим Уставним оквиром, нити да та овлашћења умањи.

 

V

 

                        Законом о закључивању и извршавању међународних уговора („Службени гласник РС“, број 32/13) прописано је следеће: да се oвим законом уређује поступак закључивања и извршавања међународних уговора, као и друга питања у вези са међународним уговорима (члан 1.); да је међународни уговор уговор који Република Србија закључи у писаном облику са једном или више држава или са једном или више међународних организација, регулисан међународним правом, без обзира да ли је садржан у једном или више међусобно повезаних инструмената и независно од његовог назива (члан 2. став 1.); да поступак за вођење преговора и закључивање међународног уговора покреће Влада, по сопственој иницијативи или на предлог органа државне управе у чији делокруг претежно спадају питања која се уређују међународним уговором (члан 3. став 1.); да Влада утврђује основу за вођење преговора и закључивање међународног уговора (у даљем тексту: основа) и одређује делегацију за вођење преговора и да приликом утврђивања основе може овластити шефа делегације Републике Србије да потпише међународни уговор који је сачињен у складу са основом (члан 6. ст. 1. и 2.); да Влада изузетно, по добијању сагласности надлежног одбора Народне скупштине, може овластити делегацију Републике Србије да прихвати да се међународни уговор који се потврђује у целини, или поједине његове одредбе, могу привремено примењивати до његовог ступања на снагу, а поступак потврђивања овог међународног уговора мора бити покренут у року од 30 дана од датума његовог потписивања (члан 8. став 1.); да по завршеним преговорима, делегација Републике Србије подноси Влади извештај о току преговора и усаглашени (парафиран) текст међународног уговора и да ће Влада, ако оцени да је усаглашени текст међународног уговора у складу са утврђеном основом, одредити лице које ће га потписати, при чему пуномоћје за потписивање међународног уговора издаје министар надлежан за спољне послове (члан 9. ст. 1. и 2.); да делегација Републике Србије, односно лице овлашћено за потписивање међународног уговора, у року од 15 дана од дана потписивања, доставља текст потписаног међународног уговора, са свом документацијом, министарству надлежном за спољне послове (члан 10.); да ради покретања поступка за потврђивање међународног уговора, надлежни орган државне управе припрема и доставља министарству надлежном за спољне послове, нацрт закона о потврђивању међународног уговора, са образложењем (члан 11. став 1.); да закон о потврђивању садржи текст међународног уговора на српском језику, односно на једном од језика оригинала, ако то није српски језик, са преводом на српски језик, а може да садржи и: 1) резерве, декларације и интерпретативне изјаве у односу на међународни уговор, које се стављају у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права; 2) одредбе о обезбеђивању финансијских средстава потребних за извршавање међународног уговора; 3) навођење органа надлежног за спровођење међународног уговора (члан 12.); да поступак за потврђивање међународног уговора покреће министарство надлежно за спољне послове упућивањем Влади нацрта закона о потврђивању међународног уговора, а Влада утврђује предлог закона о потврђивању међународног уговора и доставља га Народној скупштини (члан 13.); да Народна скупштина потврђује међународне уговоре војне, политичке и економске природе, уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију, уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих закона и уговоре којима се одступа од постојећих законских решења, те да међународни уговори који не спадају у уговоре из става 1. овог члана не подлежу поступку потврђивања, а о овим уговорима Влада доставља информацију надлежном одбору Народне скупштине (члан 14.); да се министарство надлежно за спољне послове стара о изради и размени инструмената о потврђивању, депоновању инструмената о потврђивању вишестраног међународног уговора и извршењу других међународним уговором предвиђених радњи у вези са обавештавањем друге стране уговорнице о ступању међународног уговора на снагу и да инструменте о потврђивању или приступању потписује министар надлежан за спољне послове (члан 15.); да се закон о потврђивању међународног уговора, са текстом тог уговора и прилозима који чине саставни део међународног уговора, објављује у „Службеном гласнику Републике Србије - Међународни уговори“ у року од 30 дана од дана његовог проглашења и да министарство надлежно за спољне послове у „Службеном гласнику Републике Србије - Међународни уговори“ објављује обавештење о датуму ступања на снагу међународног уговора (члан 16.); да  међународни уговор ступа на снагу у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 17.); да се међународни уговори из члана 14. став 2. овог закона објављују у „Службеном гласнику Републике Србије - Међународни уговори“ у року од 30 дана од дана њиховог потписивања (члан 20. став 1.); да међународни уговор престаје да важи у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 28. став 1.); да се на поступак престанка важења међународног уговора покренутог од стране Републике Србије сходно примењују одредбе овог закона које се односе на закључивање међународних уговора (члан 28. став 2.).

                        Законом о Влади („Службени гласник РС“, бр. 55/05, 71/05-исправка, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-Одлука УС, 72/12, 74/12, 7/14-Одлука УС и 44/14) прописано је, поред осталог: да Влада надзире рад органа државне управе, усмерава органе државне управе у спровођењу политике и извршавању закона и других општих аката и усклађује њихов рад (члан 8.); да органи државне управе припремају нацрте закона, друге прописе и опште акте за Владу и предлажу Влади стратегије развоја и друге мере којима се обликује политика Владе (члан 12.); да органи државне управе прате и утврђују стање у областима из свога делокруга, проучавају последице утврђеног стања и, зависно од надлежности, или сами предузимају мере или предлажу Влади доношење прописа и предузимање мера на које је овлашћена (члан 13.). Одредбама чл. 42. до 45. Закона предвиђене су врсте аката које доноси Влада и одређена питања која се сваким од тих аката уређују. Тако Влада уредбом подробније разрађује однос уређен законом, у складу са сврхом и циљем закона (члан 42. став 1.), пословником, у складу са овим законом, прописује уређење, начин рада и одлучивања Владе (члан 42. став 2.), одлуком оснива јавна предузећа, установе и друге организације, предузима мере и уређује питања од општег значаја и одлучује о другим стварима за које је законом или уредбом одређено да их Влада уређује одлуком (члан 43. став 1.), решењем одлучује о постављењима, именовањима и разрешењима, у управним стварима и у другим питањима од појединачног значаја (члан 43. став 2.), а закључке доноси кад не доноси друге акте (члан 43. став 3.). Поред тога, Влада стратегијом развоја утврђује стање у области из надлежности Републике Србије и мере које треба предузети за њен развој (члан 45. став 1.), а декларацијом се изражава став Владе о неком питању (члан 45. став 2.). Одредбама члана 46. Закона уређено је питање објављивања аката Владе и то тако што је ставом 1. овог члана прописано да се уредбе, одлуке, пословник, меморандум о буџету и решења објављују у „Службеном гласнику Републике Србије“, а ставом 2. истог члана да се остали акти Владе и председника Владе могу објавити у „Службеном гласнику Републике Србије“ ако је то овим законом или другим прописом одређено или ако тако при њиховом доношењу одлучи Влада.

                        Законом о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14) предвиђено је да Влада закључцима усмерава органе државне управе у спровођењу политике и извршавању закона и других општих аката, усклађује њихов рад и министарствима и посебним организацијама одређује рокове за доношење прописа ако нису одређени законом или општим актом Владе, као и да је Влада дужна да на захтев органа државне управе закључком заузме став о питању из његовог делокруга, те да Влада може закључком наложити органу државне управе да проучи неко питање или предузме неки посао и да јој о томе припреми посебан извештај (члан 61.).

 

VI

 

                        Одлуком Владе о поништавању противправних аката привремених органа самоуправе на Косову и Метохији о проглашењу једностране независности („Службени гласник РС“, број 18/08) утврђено је, између осталог, и следеће:

                        „1. Поништавају се акти и радње привремених органа самоуправе на Косову и Метохији којима се проглашава једнострана независност, јер нарушавају суверенитет и територијалну целокупност Републике Србије зајемчену Уставом Републике Србије, Повељом Уједињених нација, Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 од 1999. године и другим резолуцијама Савета безбедности Уједињених нација, као и важећим међународним правом. Ови акти и радње представљају насилно и једнострано отцепљење дела територије Републике Србије, и зато су неважећи и ништавни. Ови акти и радње не производе никакво правно дејство у Републици Србији, као ни и у међународном правном поретку. Једнострано отцепљење дела територије суверене државе представља правно насиље над Републиком Србијом и насиље над важећим међународним правом.

                        2. Влада Републике Србије и овом одлуком потврђује да је Аутономна покрајина Косово и Метохија неотуђиви део јединственог и недељивог уставног и државноправног поретка Републике Србије на основу Устава Републике Србије и Повеље Уједињених нација.“

                        Одлука Владе потврђена је Одлуком Народне скупштине Републике Србије о потврђивању Одлуке Владе о поништавању противправних аката привремених органа самоуправе на Косову и Метохији о проглашењу једностране независности („Службени гласник РС“, број 19/08).

                        Резолуцијом Народне скупштине о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији („Службени гласник РС“, број 4/13) утврђено је следеће: 1. Народна скупштина Републике Србије, на основу Политичке платформе за разговоре са представницима привремених институција самоуправе у Приштини, утврђује основне принципе за политичке разговоре са представницима привремених институција самоуправе (ПИС) у Приштини: а) Република Србија, у складу са међународним правом, Уставом и вољом грађана, не признаје и никада неће признати једнострано проглашену независност Косова; б) циљ разговора је стварање услова за српску заједницу и све друге националне заједнице на Косову и Метохији, којима се гарантује сигурност и пуна заштита људских права; Влада Републике Србије захтеваће заштиту свих зајемчених права Србима на Косову и Метохији, право на повратак и имовинска права; Влада Републике Србије обавезна је да настави расветљавање судбине несталих лица и да прати судске процесе окривљених за почињено етничко насиље над Србима; в) Влада Републике Србије се овлашћује да настави са имплементацијом већ постигнутих договора и споразума са представницима ПИС у Приштини; представници Републике Србије обавезују се да у наставку дијалога о решавању техничких и политичких питања са представницима ПИС у Приштини и представницима међународне заједнице будуће споразуме постижу у складу са ставовима и основним циљевима ове резолуције, настојећи да се са представницима ПИС у Приштини постигне свеукупни договор; г) све надлежности које као резултат преговора буду поверене ПИС у Приштини биће потврђене уставним законом и пренете органима Аутономне покрајине Косово и Метохија, у складу са Уставом, законима и другим прописима Републике Србије; д) разговори са представницима ПИС у Приштини треба да дају допринос бољем животу грађана на Косову и Метохији, миру и стабилности и европској будућности Србије и региона; ђ) договори са представницима ПИС у Приштини треба да буду постигнути уз константан дијалог са представницима Срба са Косова и Метохије; 2. представници Републике Србије ће кроз преговоре тежити изналажењу споразумног и свеобухватног решења за Косово и Метохију; то решење мора да буде чврста основа за изградњу трајног мира и достизање пуне безбедности за све људе који живе на простору јужне српске Покрајине; 3. Република Србија спремна је да учини додатне уступке ради превладавања тренутног стања у односима између српског и албанског народа; истовремено, Република Србија није спремна да чини додатне уступке који би могли да доведу до угрожавања њених државних и националних интереса. 4. Република Србија приступа дијалогу са ПИС у Приштини свесна значаја који би постизање обострано прихватљивог решења за Косово и Метохију имало у контексту даље и убрзане интеграције читавог региона Западног Балкана у Европску унију; 5. Народна скупштина Републике Србије захтева од Владе да је редовно извештава о развоју догађаја, току разговора са представницима ПИС у Приштини у вези са Косовом и Метохијом, као и о спровођењу овде утврђених циљева, активности и мера за заштиту суверенитета, територијалног интегритета и уставног уређења Републике Србије; 6. ова резолуција и њоме утврђени правац, смернице и циљеви државне политике обавезујући су за све државне органе и организације и могу бити измењени једино новом резолуцијом Народне скупштине Републике Србије.

 

VII

 

                        Полазећи од свега претходно наведеног, Уставни суд је нашао да се у односу на поднети предлог за утврђивање неуставности и незаконитости, као прво (основно) и, у процесном смислу претходно уставноправно питање, поставља питање природе и карактера оспореног „парафираног Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“. Наиме, имајући у виду изложене одредбе Устава, као и домаћих и међународних правнорелевантних докумената, по оцени Уставног суда, као спорно се поставља питање да ли оспорени акт представља међународни уговор који је део унутрашњег правног поретка Републике Србије или се пак ради о политичком акту/документу који је резултат одређене фазе политичких преговора са представницима привремених институција самоуправе на Косову и Метохији, а које Влада води сагласно Резолуцији Народне скупштине о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији.

                        Из овог основног спорног питања, према налажењу Уставног суда, произлазе и следећа питања:

                        а) да ли је и од каквог значаја за оцену да ли оспорени акт по својој форми испуњава услове међународног уговора дефинисаног Законом о закључивању и извршавању међународних уговора и Бечком конвенцијом о уговорном праву, чињеница да у њему нису наведене стране уговорнице (стране које закључују споразум) и да је (само) парафиран од стране председника Владе (Републике Србије) и представника Европске уније, при чему из садржине не произлази да је Европска унија друга стране уговорница;

                        б) да ли вршење овлашћења Владе на основу Резолуције Народне скупштине о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, која је по својој природи политички а не правни акт, може имати значење преговора за закључење међународног уговора, у смислу поступка за закључивање међународних уговора прописаног одредбама Законом о закључивању и извршавању међународних уговора (чл. 3, 5, 6, 8, 9. и 10.), или је реч о политичком дијалогу и постизању политичких споразума који се правно реализују кроз уставотворну и законодавну активност Народне скупштине, а имајући у виду тач. 1. и 2. и нарочито тачку 1. подтачку г) Резолуције Народне скупштине из 2013. године;

                        в) да ли системско тумачење Бечке конвенције о уговорном праву, а која садржи, поред осталог, и одредбе о решавању спорова насталих поводом извршавања међународних уговора и, као правило, установљава решавање спора пред Међународним судом правде, упућује на закључак да уговорни капацитет у међународном праву према овој конвенцији имају државе чланице Уједињених нација, а не и други субјективитети који су евентуално билатерално признати као државе од стране појединих чланица Уједињених нација, те дакле, да ли би се документ у коме би самозвана „Република Косово“ чак и била наведена као страна уговорница могао сматрати међународним уговором у смислу Бечке конвенције.

                        Према становишту Уставног суда, од одговора на претходна питања зависи и одговор на суштинско питање: да ли је оспорени акт по својој природи правни или политички акт.

                        Са друге стране, уколико би одговори на претходна питања упућивали на закључак да оспорени Споразум испуњава услове међународног уговора као правног акта, следеће питање које се за Уставни суд поставља је да ли се Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја Владе о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, који садржи хронолошки приказ свих активности Владе и представника Владе које су предузете у процесу политичког и техничког дијалога са привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући и текст оспореног Споразума, а који је Влада дужна да подноси Народној скупштини на основу тачке 5. Резолуције, може сматрати потврђивањем (ратификацијом) оспореног акта, или пак, с обзиром на укупну садржину Извештаја који је Одлуком прихваћен, таква Одлука има карактер акта о давању политичке сагласности Народне скупштине Влади за предузимање одређених активности које спадају у домен вођења политике. Ово из разлога што је, према одредби члана 99. став 1. тачка 4. Устава, Народна скупштина надлежна за потврђивање међународних уговора, али је исто тако, према одредби става 2. тачка 1. истог члана Устава, надлежна и да надзире рад Владе која утврђује и води политику (члан 123. тачка 1. Устава), а према члану 124. Устава, за политику коју води Влада одговорна Народној скупштини. Везано за претходно наведено, а имајући у виду да је садржина оспореног Споразума неспорно таква да, уколико је реч о међународном уговору, подлеже потврђивању према одредби члана 14. став 1. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, поставља се питање да ли се донета Одлука Народне скупштине може сматрати актом о потврђивању међународног уговора без обзира на то што по својој форми, садржини и поступку који је претходио њеном усвајању не испуњава Законом прописане услове.

                        Одговори на претходно постављена спорна уставноправна питања непосредно условљавају одговор на питање да ли је оспорени Споразум, у смислу начела Устава из члана 16. став 2, односно уставног принципа хијерархије домаћих и међународних општих правних аката из члана 194. став 4. Устава, потврђени међународни уговор, који је саставни део правног поретка Републике Србије и мора бити у складу са Уставом.

                        У контексту претходно изложеног поставља се и питање да ли оспорени акт има непосредно правно дејство, односно да ли он, сам по себи, производи правне последице, како у смислу унутрашњег правног поретка Републике Србије, тако и у погледу међународних односа Републике Србије или се ради о политичком документу који представља резултат постојања политичке сагласности о одређеним питањима у процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, при чему постигнута политичка сагласност правну обавезност добија доношењем одговарајућих закона, односно посебног закона о суштинској аутономији Аутономне покрајине Косово и Метохија из члана 182. став 2. Устава, након окончања политичких преговора који се воде.

                        У том смислу је и питање да ли чињеница да се приступило имплементацији оспореног Споразума проистиче из његове правнообавезујуће снаге или се она заснива на политичкој вољи представника Републике Србије да се настоји да се у дијалогу са представницима ПИС у Приштини постигне свеукупни договор у складу са циљевима утврђеним Резолуцијом Народне скупштине. При томе, Уставни суд истиче да одговор на ово питање не треба доводити у уставноправну везу са општим правним актима који се доносе ради имплементације оспореног Споразума, јер ти акти подлежу уставносудској контроли и у случају да је имплементација последица политичке воље.

                        Коначно, ако би се стало на становиште да оспорени Споразум има карактер правног акта – међународног уговора и да је потврђен доношењем Одлуке Народне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора („Службени гласник РС“, број 38/13), поставља се питање да ли предмет овог споразума могу бити питања која су предмет унутрашњег правног поретка Републике Србије који је заснован на суверенитету и територијалној целовитости Републике Србије (питања локалне самоуправе и избора за локалну самоуправу, питања организације и састава судова, полиције), имајући у виду, са једне стране, да уређивање ових питања, сагласно Уставу, обезбеђује Република Србија (према члану 97, члану 143. став 2, члану 180. став 3, члану 189. став 1, члану 190. став 1. Устава) и, са друге стране, да су наведена питања, поред осталих, предмет уређивања и Уставног оквира за привремену самоуправу на Косову, који је прогласио Специјални представник Генералног секретара Уједињених нација, на основу овлашћења које му даје Резолуција Савета безбедности Уједињених нација 1244 (1999) од 10. јуна 1999. године, а која је за Републику Србију правнообавезујући међународни документ.

                        Налазећи да се ради о сложеним уставноправним питањима и да о тим питањима Уставни суд у својој досадашњој пракси није имао прилике да заузме став, Суд је на трећој припремној седници која је одржана 22. маја 2014. године, закључио да је потребно да се поводом спорних питања, у складу са чланом 37. Закона о Уставном суду, одржи јавна расправа. Јавна расправа је одржана у Уставном суду 24. јуна 2014. године.

                        Као учесници јавне расправе позвани су и позиву су се одазвали: представници предлагача, представник Народне скупштине, представник Владе, представници Министарства правде, Републичког секретаријата за законодавство, Министарства спољних послова и Канцеларије за Косово и Метохију. По позиву Уставног суда у јавној расправи су учествовали и проф. др Ратко Марковић, редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду у пензији, проф. др Владан Петров, ванредни професор Правног факултета Универзитета у Београду, др Танасије Маринковић, доцент на Правном факултету Универзитета у Београду и др Владимир Ђурић из Института за упоредно право. Јавној расправи у Суду присуствовао је и проф. др Бранко Ракић, ванредни професор Правног факултета Универзитета у Београду, уз најаву да ће своје виђење спорних уставноправних питања доставити накнадно у писаној форми. Због раније преузетих обавеза седници на којој је одржана јавна расправа нису присуствовали, али су своја мишљења у вези спорних уставноправних питања у  писаном облику доставили проф. др Родољуб Етински, редовни професор Правног факултета Универзитета у Новом Саду, проф. др Момир Милојевић, редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду и проф. др Миленко Крећа, редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду.

                        У свом излагању на јавној расправи овлашћени представник предлагача је, указујући на то да је општи правни акт сваки онај акт којим се уређује унапред неодређен број појединачних случајева, поред навода и разлога садржаних у самом предлогу, изнео став да је оспорени „Први споразум“ општи правни акт, јер је њиме уређен велики број статусних, радноправних и других питања везаних за положај држављана Републике Србије на Косову и Метохији (пре свега за радноправни статус припадника Министарства унутрашњих послова, судија и судских службеника и запослених у републичким јавним предузећима на Косову и Метохији, издавање личних карата, пасоша и др.).

 

VIII

 

                        Полазећи од навода и разлога садржаних у предлогу којим је тражено утврђивање неуставности и незаконитости оспореног парафираног „Првог споразума“, те током јавне расправе усмено изнетих и у писаној форми достављених мишљења о спорним уставноправним питањима, Уставни суд налази да је приликом разматрања природе оспореног акта потребно најпре поћи од појма међународног уговора како је он дефинисан у Бечкој конвенцији о праву међународних уговора и Закону о закључивању и извршавању међународних уговора.

                        Као што је претходно већ наведено, према члану 1. Бечке конвенције о праву међународних уговора израз „уговор“ означава међународни споразум закључен писмено између држава и који је регулисан међународним правом, било да је садржан у једном инструменту или у два или више инструмената међусобно повезаних, без обзира на његов посебан назив. Сагласно дефиницији садржаној у потврђеном међународном уговору, одредбом члана 2. став 1. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора одређено је да је међународни уговор – уговор који Република Србија закључи у писаном облику са једном или више држава или са једном или више међународних организација, регулисан међународним правом, без обзира на то да ли је садржан у једном или више међусобно повезаних инструмената и независно од његовог назива. Из наведеног следи да је један од елемената појма међународног уговора - међународноправни субјективитет страна уговорница, што значи да природу међународног уговора као правног инструмента којим се уређују одређени односи могу имати само они акти (споразуми) који су, у писаној форми, закључени између субјеката међународног права, пре свега између држава, с обзиром на то да је међународноправна уговорна способност (ius contrahendi) један од прерогатива државне власти, односно између држава и међународних организација или између самих међународних организација, код којих је правни основ за „поседовање“ уговорне способности садржан у правилима саме те организације (како је то и предвиђено чланом 6. Бечке конвенције о праву међународних уговора између држава и међународних организација или између међународних организација из 1986. године, која још није ступила на правну снагу). Уставни суд је имао у виду да међународно обичајно право признаје ограничени међународни уговорни капацитет зараћеној страни у унутрашњим оружаним сукобима, као и Међународном комитету црвеног крста, али налази да то није релевантно за разматрање спорних уставноправних питања у овом уставносудском спору.

                        Претходни закључци, који нису доведени у питање ни поднетим предлогом, нити током јавне расправе, по оцени Уставног суда, захтевали су да се са становишта свих релевантних међународних и домаћих аката и докумената размотри какав је правни положај Косова и Метохије у односу на Републику Србију, да би се оценило да ли оспорени „Први споразум“ испуњава међународном конвенцијом и законом предвиђене услове да би имао природу међународног уговора.

                        У том смислу, Уставни суд констатује да је од 10. јуна 1999. године правни статус Косова и Метохије, са међународноправног становишта, у битноме опредељен Резолуцијом 1244 Савета безбедности Уједињених нација. Наведена Резолуција Савета безбедности Уједињених нација, коју је Савет безбедности усвојио делујући на основу Главе VII Повеље Уједињених нација, обавезује Републику Србију, с обзиром на то да су се чланом 25. Повеље Уједињених нација чланице обавезале да прихвате и извршавају одлуке Савета безбедности, у сагласности са Повељом. Поред тога, ставом 4. члана 60. Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора из 2003. године било је предвиђено да ће се у случају иступања државе Црне Горе из државне заједнице Србија и Црна Гора, међународни документи који се односе на Савезну Републику Југославију, посебно Резолуција 1244 Савета безбедности Уједињених нација, односити и у целости важити за државу Србију, као следбеника.

                        Параграфом 9 Резолуције 1244 (1999) Савет безбедности овластио је Генералног секретара УН да „уз помоћ релевантних међународних организација, успостави међународно цивилно присуство на Косову, како би се обезбедила привремена управа на Косову, при чему ће народ Косова моћи да значајну суштинску аутономију у оквиру Савезне Републике Југославије“. На основу ове Резолуције успостављена је УН мисија за привремену администрацију на КИМ (даље: УНМИК). Предвиђено је да „привремена управа траје до постизања политичког решења у вези са статусом Косова и Метохије“, а један од задатака међународног цивилног присуства је „да олакша политички процес чији је циљ дефинисање будућег статуса Косова, узимајући у обзир споразуме из Рамбујеа (С/1999/648)“.

                        На основу Резолуције 1244 (1999), Специјални представник Генералног секретара УН је 15. маја 2001. године, Уредбом 2001/9, донео Уставни оквир за привремену самоуправу, којим је успостављена законодавна, извршна и судска власт аутономије на Косову и Метохији.

                              Декларација о независности Косова усвојена је 17. фебруара 2008. године. У параграфу 1 Декларације, како је текст репродукован у Мишљењу Међународног суда правде, стоји: „Ми, демократски изабране вође нашег народа, овим изјављујемо да је Косово суверена и независна држава“.

                              Народна скупштина Републике Србије потврдила је следећег дана, 18. фебруара 2008. године Одлуку Владе Републике Србије о поништавању противправних аката привремених органа самоуправе на Косову и Метохији о проглашењу једностране независности. У овој одлуци стоји:

                        „Поништавају се акти и радње привремених органа самоуправе на Косову и Метохији којима се проглашава једнострана независност, јер нарушавају суверенитет и територијалну целокупност Републике Србије зајемчену Уставом Републике Србије, Повељом Уједињених нација, Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 од 1999. године и другим резолуцијама Савета безбедности Уједињених нација, као и важећим међународним правом. Ови акти и радње представљају насилно и једнострано отцепљење дела територије Републике Србије и зато су неважећи и ништавни. Ови акти и радње не производе никакво правно дејство у Републици Србији, као ни и у међународном правном поретку. Једнострано отцепљење дела територије суверене државе представља правно насиље над Републиком Србијом и насиље над важећим међународним правом.“

                        Након тога, прихватајући захтев Републике Србије, Генерална скупштина Уједињених нација је Резолуцијом 63/3 од 10. октобра 2008. године затражила саветодавно мишљење Међународног суда правде о томе да ли је једнострано проглашење независности КиМ у складу са међународним правом.

                        Дајући тзв. саветодавно мишљење Међународни суд правде је анализирао, прво, ко је донео Декларацију о независности КиМ и закључио је да то нису биле привремене институције самоуправе, да то није била Скупштина Косова, већ да је Декларацију донела група косовских албанских политичара. У параграфу 109 Мишљења Међународни суд правде износи тврдњу: „Суд стиже тако до закључка да, узимајући све факторе заједно, аутори декларације о независности од 17. фебруара 2008. нису деловали као једна од привремених институција самоуправе у оквиру Уставног оквира, већ пре као лица која су деловала заједно у својству представника народа Косова изван оквира привремене администрације.“ Анализирајући даље да ли је Декларација супротна Резолуцији 1244 Савета безбедности (1999), Међународни суд правде је нашао да није. Овај закључак Међународни суд правде темељи на два аргумента. Први је да је „у том погледу“ сама Резолуција 1244 Савета безбедности (1999) нејасна и да су подељена мишљења о томе да ли она забрањује декларацију о независности КиМ, а други да је Резолуција 1244 Савета безбедности (1999) упућена државама чланицама Уједињених нација и органима Уједињених нација, а не групи косовских албанских политичара на Косову и Метохији те им она, зато, не намеће забрану у том погледу. Међународни суд правде у параграфу 118 Мишљења износи следеће ставове: „Фраза 'политичко решење', често цитирана у овом поступку, не мења овај закључак. Прво, та референца учињена је у контексту набрајања одговорности међународног цивилног присуства, то јест Специјалног представника генералног секретара на Косову и УНМИК-а, а не за друге делатнике. Друго, као што различити ставови представљени пред Судом о тој ствари илуструју, термин 'политичко решење' је предмет различитих тумачења. Суд закључује зато да овај део Резолуције Савета безбедности не може да буде тумачен да укључује забрану проглашења независности, упућену нарочито ауторима декларације од 17. фебруара 2008. године“. Међународни суд правде је констатовао, такође, да Декларација о независности није супротна Уставном оквиру за привремену самоуправу, који је донео Специјални представник Генералног секретара УН 15. маја 2001. године, пошто Декларацију нису донеле привремене институције самоуправе, те се отуда Уставни оквир није примењивао на њих. У параграфу 121 Мишљења Међународни суд правде наводи: „Међутим, Суд је већ заузео став (види параграфе 102 до 109 горе), да декларацију о независности од 17. фебруара 2008. нису издале привремене институције самоуправе, нити је то био акт који је намеравао да произведе дејство, нити је стварно произвео дејство у оквиру правног поретка у коме те привремене институције делују. Следи да аутори декларације о независности нису биле везани оквиром овлашћења и одговорности установљеним ради уређења рада привремених институција самоуправе. Према томе, Суд налази да декларација о независности не вређа Уставни оквир.“

                        Независно од тога што изложено тумачење Међународног суда правде, по мишљењу Уставног суда, даје повода за озбиљну, правно утемељену критику (почев од закључивања које је, са правног становишта крајње неприхватљиво и неубедљиво, да „заједничко деловање лица у својству представника народа Косова“, а што се манифестовало кроз доношење Декларације о независности Косова од стране албанских посланика у скупштини као једној од привремених институција самоуправе, није представљало деловање те привремене институције него њихово индивидуално политичко деловање!), из њега произлазе и неки начелни ставови тог суда везани за међусобни однос самопрокламоване независности Косова и Резолуције 1244 Савета безбедности. У том смислу, Уставни суд указује да је и за Међународни суд правде неспорно да је Резолуција 1244 Савета безбедности остала на снази и после самопроглашења независности Косова и да је и данас на снази, јер, како се у Мишљењу тог суда наводи, Декларација није донета на основу Резолуције 1244 Савета безбедности (1999), њоме се не извршава Резолуција 1244 (1999), нити се исцрпљује њен садржај, нити је тај акт стварно произвео дејство у оквиру правног поретка у коме делују привремене институције самоуправе у Приштини. Да је овакав закључак са правног становишта неспоран потврђује и чињеница да на територији Косова и Метохије и даље делује и међународна мисија, као и да шеф те мисије редовно подноси извештаје Савету безбедности Уједињених нација.

                        Међутим, не само да се Међународни суд правде није негативно одредио према једностраном проглашењу независности Косова и Метохије, већ је такође значајан број држава, међу којима су три сталне чланице Савета безбедности УН  и већина чланица Европске уније, признао самопроглашену „Републику Косово“. Но, ове околности ни према ставовима теорије међународног јавног права, ни према ставовима израженим у одређеним међународним документима, немају за последицу да је Косово и Метохија постало независно у односу на Републику Србију.

                        Наиме, према преовлађујућем становишту теорије међународног јавног права  нова држава једино признањем стиче статус суверене државе у складу са међународним правом и то у односима са трећим државама које су је признале као такву (Хилгрубер). При томе, признање државе, као акт јавне власти, је дискрециони и политички акт и међународно право не прописује обавезу признања државе (Браунли, Миленко Крећа). На исти начин у Меморандуму о правним аспектима проблема представљања у Уједињеним нацијама, који је Генерални секретар УН 8. маја 1950. године поднео Савету безбедности, стоји: „Признање нове државе, или нове владе од стране постојеће државе је унилатерални акт који влада која даје признање може да учини или да се уздржи. Тачно је да су неки правни писци доказивали на силу да, када нова влада, која је дошла на власт револуционарним средствима, ужива, са изгледом сталности, уобичајену послушност највећег дела становништва, друге државе су дужне да је признају. Међутим, иако државе могу да следе нека правна начела у давању или недавању признања, пракса држава показује да се акт признања још сматра суштински политичком одлуком, коју свака држава доноси сагласно својој слободној процени ситуације.“ Уставни суд запажа да се, иако је реч о констатацији из 1950. године, однос према стицању својства нове независне и суверене државе није променио. Да испуњење три услова – територија, становништво и стабилна власт – нису довољни да би се одређена творевина аутоматски третирала као суверена и независна држава, потврђује и Декларација о смерницама за признавање нових држава у Источној Европи и Совјетском Савезу, коју је Савет министара Европских заједница усвојио у децембру 1991. године, а којим документом су одређени услови које су нове државе са ових простора морале да испуне да би биле признате. Штавише, будући да, према мишљењу Међународног суда правде, међународно право не забрањује ни појединцима да прогласе независност неке територије, Уставни суд налази да се тим пре, са једне стране, чин признања проглашене независности одређене територије као независне и суверене државе од стране већ постојећих држава, намеће као нужан и неопходан услов уређености како међународних, тако и унутрашњих односа, јер у реалности не постоји територија на којој би могла бити проглашена независност а да она није већ део неке државе и, са друге стране, да чин признања, управо из наведених разлога, може имати дејство искључиво inter partes. 

                              Ако се претходно изложено стави у контекст питања која се као спорна постављају у овом уставносудском предмету, морају се узети у обзир следеће чињенице. Прво, да је Влада Републике Србије одмах по усвајању Декларације о независности Косова донела Одлуку о поништавању противправних аката привремених органа самоуправе на Косову и Метохији о проглашењу једностране независности и да је Народна скупштина Републике Србије потврдила ту одлуку већ следећег дана, 18. фебруара 2008. године, а такође да су од тада па надаље представници државних органа Републике Србије, у јавним изјавама, у наступима пред међународним форумима и у дипломатским разговорима, доследно понављали да Република Србије не признаје и да неће признати једнострано проглашену независност Косова и Метохије. Стога Уставни суд закључује да не само што је према Уставу Републике Србије Косово и Метохија аутономна покрајина, чија се суштинска аутономија уређује посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава (члан 182. став 2. Устава) и што Република Србија није признала једнострано проглашену независност Косова и Метохије, већ да је Одлуком о поништавању противправних аката привремених органа самоуправе на Косову и Метохији о проглашењу једностране независности, која је уследила непосредно по проглашењу независности, Влада као носилац извршне власти и Народна скупштина као највише представничко тело у Републици Србији, а потом, континуирано, кроз званична иступања представника државних органа, Република Србија јасно изразила своју намеру да одбија признање једнострано проглашене независности Косова и Метохије.    

                        Но, уважавајући то да се признање државе може учинити и прећутно, нпр. склапањем међународног уговора, Уставни суд је разматрао и навод предлагача да је управо оспорени „Први споразум“ чин посредног признања самозване „Републике Косово“. Наиме, у међународноправној пракси нису непознати случајеви да је закључење једног међународног уговора искоришћено као начин за прећутно признање државе са којом се тај уговор закључује, односно за међусобно признање држава које су стране уговорнице. Ово је нарочито случај када су у питању територије које су биле у саставу исте државе. Таквих примера, и то из недавне прошлости, управо има када је реч о државама насталим на простору бивше СФРЈ. Чланом 10. Дејтонског мировног уговора из 1995. године СР Југославија и Република Босна и Херцеговина су изричито признале једна другу. Споразум о нормализацији односа између СР Југославије и Републике Хрватске из 1996. године не садржи изричите изјаве страна уговорница о међусобном признању, али је већ члан 1. Споразума формулисан на начин да чини неспорним да обе стране једна другу прихватају као независне и суверене државе и на тим основама успостављају међусобне односе. Наиме, у члану 1. овог споразума се наводи да: „Стране уговорнице поштују једна другу као независне, суверене и равноправне државе у оквиру својих међународних граница.“. Такође, у Споразуму о регулисању односа и унапређењу сарадње СР Југославије и Републике Македоније из 1996. године, у члану 1. се наводи да „Стране поштују једна другу као независне државе у оквиру својих међународних граница“, а у члану 2. да ће „Свака страна поштовати суверенитет, територијални интегритет и политичку независност друге стране.“ Из наведених примера следе два закључка. Први, да је у сваком од ових међународних уговора, од самог назива па даље, јасно одређено и означено ко су стране уговорнице и други, да је закључени међународни уговор заменио формални, самостални акт о признању друге државе као независне и суверене, али да је у самом уговору јасно и недвосмислено исказана намера и воља да се друга страна призна као независна и суверена држава. Према томе, прећутно признање државе се од изричитог разликује пре свега по форми у којој је учињено (нема посебног акта којим се врши признање), али се не може говорити ни о прећутном признању уколико нема јасно изражене намере признања суверености и независности одређене државе.

                        Увидом у оспорени „Први споразум“ утврђује се: прво, да у њему нису означене „стране уговорнице“ и друго, да његов текст не садржи изјаву којом би се исказала намера признања суверености и независности тзв. „Републике Косово“. Управо супротно, оспорени „Први споразум“ парафиран је 19. априла 2013. године, а  Народна скупштина је 13. јануара 2013. године донела Резолуцију о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији у којој понавља да Република Србија не признаје и да неће признати једнострано проглашену независност Косова. Резолуција као врста акта који доноси Народна скупштина, према већ раније заузетом ставу Уставног суда представља политички акт којим Народна скупштина као представничко тело грађана Републике Србије изражава политички став о одређеним питањима и/или даје смернице Влади за вођење политике у односу на та питања, будући да је уставна надлежност Владе да води политику Републике Србије, а да за свој рад, дакле и за вођење политике, одговара Народној скупштини. У конкретном случају, Резолуцијом од 13. јануара 2013. године Народна скупштина је утврдила основне принципе за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији. Поред осталог, Резолуцијом се утврђује да се представници Републике Србије обавезују да у наставку дијалога о решавању техничких и политичких питања са представницима ПИС у Приштини и представницима међународне заједнице будуће споразуме постижу у складу са ставовима и основним циљевима ове резолуције, настојећи да се са представницима ПИС у Приштини постигне свеукупни договор, као и да ће све надлежности које као резултат преговора буду поверене ПИС у Приштини бити потврђене уставним законом и пренете органима Аутономне покрајине Косово и Метохија, у складу са Уставом, законима и другим прописима Републике Србије. Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да ставови који су изражени и смернице за даље поступање које је парламент дао надлежним државним органима у једном политичком акту донетом свега три месеца пре парафирања оспореног „Првог споразума“ не дају повода за закључивање да се њима на било који начин излази изван Уставом утврђеног положаја Косова и Метохије или да се даје могућност да се из тог уставног оквира изађе.

                        У контексту претходне констатације да оспорени акт не садржи изјаву којом би се исказала намера признања суверености и независности тзв. „Републике Косово“, Уставни суд налази да је потребно додатно размотрити навод предлагача којим се упућује на тачку 14. „Првог споразума“ којом је договорено да ниједна страна неће блокирати, или подстицати друге да блокирају напредак друге стране на њеном путу ка ЕУ, уз тврдњу да је ово потврда прећутног признања независности Косова и Метохије, јер су сходно конститутивним актима ЕУ, у ову заједницу примане само суверене и независне државе, а не федералне јединице, покрајине, департмани или региони, те је, по мишљењу предлагача, савршено јасно да се на том путу ка ЕУ налазе две суверене и независне државе. Уставни суд указује да изнета тврдња предлагача само на први поглед делује неспорно. Ово из разлога што, с обзиром на чињеницу да неке државе чланице ЕУ нису признале Косово као независну државу, Европска унија као целина има неутралан став према статусу Косова и Метохије, који се огледа у томе што се у документима Европске уније, па и у Одлуци Савета министара о отпочињању преговора о Споразуму о стабилизацији и придруживању између Европске уније и Косова ставља звездица која је праћена следећим објашњењем: „Овај назив је без прејудицирања статуса и у складу је са Резолуцијом Савета безбедности Уједињених нација 1244 и мишљењем Међународног суда правде о декларацији о независности Косова“. Осим тога, треба имати у виду флексибилност Европске уније у погледу аутономних области држава чланица. Тако, иако је Данска чланица Европске уније, Гренланд, аутономна област Данске, не чини део Европске уније. Насупрот томе, аутономне области неких других држава чланица имају посебан статус у Европској унији, који се разликује од статуса државе којој припадају. Један од таквих случајева је острво Џерси, аутономна област у Уједињеном Краљевству.

                        Полазећи од наведеног, Уставни суд оцењује да се не могу прихватити као уставноправно утемељене тврдње предлагача да је, између осталог, парафирањем „Првог споразума“ Република Србија и de iure „признала самозвану државу косметских Албанаца као суверену и независну државу“. Оваква оцена Уставног суда утемељена је и на схватању Х. Келзена да нова држава почиње своје правно постојање сопственом декларацијом о државности/независности, али она постоји само у односу на њу саму, али не и у односима са другим државама, те да би постала субјект међународног права, нова држава мора бити призната као таква од стране других држава, али такође и од старе државе, јер у међусобним односима нова држава је држава, у смислу међународног права, једино ако ју је стара држава признала као такву, па је стога међусобно признање неопходно.

                        Уставни суд још једном констатује да из позитивно-правне дефиниције уговора коју даје Бечка конвенција о уговорном праву (члан 2.), а која је на готово истоветан начин садржана и у члану 2. став 1. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, произлази да статус страна представља основни супстанцијални елемент уговора у смислу међународног права. Наиме, у смислу члана 6. Конвенције о уговорном праву, појам „држава“ подразумева државу у смислу општег међународног права, тј. суверену државу опремљену правним субјективитетом. Уговорна способност је један од релевантних елемената и у исто време критеријума субјективитета у смислу међународног права. Као што је нагласио Међународни суд правде у случају Wimbldon, уговорна способност је атрибут суверенитета (Wimbldon case, P.I.C.J, Ser. A, No.1, str. 25).  

                        Стога, према оцени Уставног суда, из свега до сада изложеног произлази, прво,  да Косово и Метохија у односу на Републику Србију не постоји као суверена и независна држава и, друго, да се, сагласно и међународном и домаћем праву, не може успоставити уговорни однос између државе и непризнатог ентитета. То даље значи да оспорени „Први споразум“ по својој природи не може бити међународни уговор, јер му недостаје један од основних елемената предвиђених Бечком конвенцијом и Законом о закључивању и извршавању међународних уговора, а то је статус (својство) државе једне од „страна уговорница“.

                        У прилог томе да се не ради о међународном уговору, односно о акту признања, говори и чињеница да је у Заједничком извештају Европског парламента и Савета од 24. априла 2013. године (JOIN(2013) 7 final)), у коме Европски парламент и Савет коментаришу, између осталог „Први споразум“, наведено и следеће: „Дијалог између Београда и Приштине, после српских избора подигнут је на политички процес високог нивоа уз посредовање високе представнице. Серија састанака на високом нивоу између два председника влада почела је у октобру 2012. Висока представница била је веома јасна према две стране од почетка у погледу концепта процеса: то ће бити процес корак по корак, идући од лакших ка сложенијим питањима и неће бити бесконачан. Циљ је постепена нормализација односа две стране, без прејудицирања позиција две стране у погледу статуса и постизања напретка за обоје на њиховом путу према ЕУ“. Дакле, циљ дијалога, како га види Европска унија, је постепена нормализација односа две стране, али без прејудицирања позиција две стране у вези са статусом. Током тог дијалога постигнут је и „Први споразум“ и њиме се, сагласно мишљењу органа Европске уније, не прејудицира позиција две стране у погледу статуса. Европска унија не види, дакле, „Први споразум“ као акт којим се мења позиција Републике Србије у погледу непризнавања независности Косова и Метохије.

                        Према томе, за Републику Србију Косово и Метохија је аутономна покрајина, односно облик територијалне аутономије. Уставни суд налази да није потребно посебно образлагати зашто било какав документ који настане као резултат договора између централне власти (државе) са сопственом јединицом територијалне аутономије не може бити међународни уговор. Међутим, Уставни суд сматра да се парафирани „Први споразум“, ни са становишта унутрашњег правног поретка, не може сматрати уговором (споразумом) између државе и територијалне аутономије. Ово из разлога што се, сагласно одредби члана 182. став 2. Устава, суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија, а то значи њена садржина и „реализација“ те садржине утврђује посебним законом који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава. Стога је Уставни суд мишљења да документ који је настао као резултат одређених договора у једној од фаза политичких разговора са представницима привремених институција самоуправе у Приштини не може сам по себи производити правно дејство, а посебно не може имати правну снагу посебног закона који се доноси по поступку предвиђеном за промену Устава. У том смислу, Уставни суд указује да сваки политички договор представља само основ за обликовање права и да правну снагу и правну обавезност добија онда када буде преточен у опште правне акте.

                        Како се као једно од спорних питања за Уставни суд поставило и питање форме „Првог споразума“, Суд је и ово питање размотрио, без обзира на то што је на основу претходно детаљно извршене анализе оценио да оспорени акт не испуњава услове да би се могао сматрати међународним уговором. Разматрајући ово питање Уставни суд је имао у виду да је позитивно међународно право обележено јаком тенденцијом деформализације у смислу да се суштина међународног уговора види у consensus ad idem, а да је форма од другоразредног значаја. У „ткиву“ Бечке конвенције о уговорном праву, као меродавном праву у материји међународних уговора, деформализација се посебно изражава у члану 11. ове конвенције кроз (начине изражавања пристанка на обавезивање уговором). Члан 11. Бечке конвенције, у основи, начин изражавања пристанка на обавезивање третира као техничко питање, о коме државе уговорнице доносе одлуку на основу принципа суверености. У том смислу, чињеница да је резултат вођеног дијалога материјализован у два примерка истоветног текста и да је свака страна која је учествовала у дијалогу само парафирала, а не и потписала „свој“ примерак текста (с тим што је оба примерка парафирала и Висока представница Европске уније), чиме је заправо једино извршена аутентификација текста (потврђивање садржине постигнуте сагласности), само по себи не мора значити мањкавост форме, али исто тако, само по себи, не значи ни да је тексту дата форма међународног уговора. Међутим, поставља се питање да ли деформализација може ићи тако далеко да текст који се парафира ни на једном месту не садржи јасно означење ко су „две стране“ које се у тексту помињу или то што парафирани документ не испуњава ни минималне захтеве у погледу форме управо представља потврду да се не ради о међународном уговору јер одражава суштинско неслагање „две стране“ у погледу статуса Косова и Метохије. Уставни суд указује на још једну фактичку околност која свакако има одређени формалноправни значај. Наиме, „Први споразум“ није достављен Секретаријату Уједињених нација ради објављивања и уношења у збирку међународних уговора, како је то предвиђено у погледу међународних уговора чланом 102. Повеље Уједињених нација.

                        Такође, чињеница да је текст „Првог споразума“ прихватила Влада, по оцени Уставног суда, није доказ да је реч о међународном уговору, јер се ово прихватање може схватити и као прихватање информације о политичким активностима које је председник Владе предузео у оквиру политичких разговора са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, што би даље значило да сагласност коју је Влада дала Закључком није сагласност у смислу давања сагласности надлежног органа на одређени правни акт, већ давања политичке сагласности која се односи на предузете политичке активности председника Владе. Приликом давања такве политичке сагласности Влада није била омеђена правом и правним актима, већ политичким смерницама из Резолуције Народне скупштине.

                        Као што ни наведени Закључак Владе није акт о утврђивању предлога за потврђивање међународног уговора, у смислу своје садржине, а и у смислу Закона о потврђивању и извршавању међународних уговора, тако ни Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, није акт потврђивања међународног уговора. Текст Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора објашњава функцију Извештаја. Правни основ за подношење овог извештаја садржан је у тачки 5. Резолуције Народне скупштине о основним принципима за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, којим је Влада обавезана да Народну скупштину редовно извештава о развоју догађаја, току разговора са представницима Привремених институција самоуправе у Приштини у вези са Косовом и Метохијом, као и о спровођењу том резолуцијом утврђених циљева, активности и мера за заштиту суверенитета, територијалног интегритета и уставног уређења Републике Србије. Уставни суд напомиње и да је у овом уставносудском спору прихватио она експертска мишљења учесника у јавној расправи која са становишта међународног јавног права дају чињеничну и правну подлогу за закључак да оспорени акт није међународни уговор (мишљења проф. др Родољуба Етинског и проф. др Миленка Креће).

                        Дакле, Влада је поступала по Резолуцији Народне скупштине и на основу те исте Резолуције поднела је Извештај, којим је обавестила Народну скупштину о постизању „Првог споразума“, као резултата политичких активности председника Владе и Владе. Са друге стране, сама садржина Извештаја, чији је саставни део парафирани „Први споразум“, а у коме се хронолошким редом, таксативно набрајају све предузете активности - време, место, тема и исход разговора који су вођени од стране председника и представника Владе, нема неопходне елементе правне норме да би се могло говорити о правном акту. Ради се о документу који садржи информације о току политичких разговора са привременим институцијама самоуправе у Приштини. Народна скупштина давањем сагласности на такав документ, односно прихватањем његове садржине заправо даје вредносну оцену политичких активности Владе. Наиме, Влада утврђује и води политику према одредби члана 123. став 1. Устава, а истовремено је, на основу члана 124. Устава, и одговорна Народној скупштини за политику коју води. У том уставном оквиру, вредносна оцена политичких активности Владе од стране Народне скупштине даје се пре свега у односу на усвојене основне принципе за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе у Приштини из Резолуције Народне скупштине.

                        Имајући у виду напред изнето, мада предлагач није оспорио Одлуку Народне скупштине и Закључак Владе који су већ наведени, за Уставни суд се као спорно поставило и питање правне природе наведених аката, јер од одговора на то питање зависи и оцена да ли је, са правне стране, парафирани „Први споразум“ овим актима Народне скупштине и Владе „уведен“ у правни поредак Републике Србије као општи акт.

                        Сагласно одредби члана 99. став 1. тачка 7. Устава, Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије, те се поставља питање  да ли Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора (даље: Одлука о прихватању Извештаја), представља општи акт из члана 99. став 1. тачка 7. Устава. Уставни суд указује да је одредбом члана 8. Закона о Народној скупштини („Службени гласник РС“, број 9/10) прописано да Народна скупштина доноси одлуке, при чему Закон не опредељује у односу на која питања Народна скупштина доноси одлуке, па се основано може закључити да Народна скупштина може да одлучује одлуком не само о питањима од општег значаја, него и о појединачним стварима. Потврда да одлука као врста акта који доноси Народна скупштина није увек општи правни акт је, примера ради, одлука о избору јавних тужилаца, одлука о избору лица која се први пут бирају на судијску функцију, као и друге одлуке о избору носилаца јавних функција које врши Народна скупштина. Из наведених примера, по оцени Уставног суда, следи да, када је реч о овој врсти аката Народне скупштине, њихова садржина опредељује карактер самог акта. Као што је већ речено, за Уставни суд није спорно не само то да Народна скупштина може порeд општих правних аката доносити и појединачне правне акте, већ да је у природи овог државног органа да поред правних аката доноси и акте политичке природе. У том смислу, полазећи од уставних одредаба којима је предвиђено да Народна скупштина надзире рад Владе (члан 99. став 2. тачка 1.), да Влада утврђује и води политику (члан 123. тачка 1.) и да је Влада одговорна Народној скупштини за политику Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката Народне скупштине и за рад органа државне управе (члан 124.), дакле, сагледавајући и међусобне Уставом утврђене односе Владе и Народне скупштине у Уставом прокламованом систему поделе власти, Уставни суд налази да Одлука о прихватању Извештаја нема карактер општег правног акта, већ карактер акта о давању политичке сагласности Народне скупштине Влади за предузимање одређених активности које спадају у домен вођења политике. Имајући у виду да је Уставни суд већ стао на становиште да оспорени парафирани „Први споразум“ по својој природи није међународни уговор, то се Уставни суд у даљим разматрањима неће бавити питањем да ли су наведена Одлука Народне скупштине, или пак сам Извештај о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, акти којима је Народна скупштина извршила потврђивање међународног уговора супротно Уставу и процедури која је прописана Законом о закључивању и извршавању међународних уговора.

                        Полазећи од тога да се појам општег акта може одредити у том смислу да се ради о акту „којим се ствара односно који садржи правну норму“, да се општа норма односи на „неодређени број случајева“ и да је она „општеобавезна“, као и да су се „сви субјекти који испуњавају услове предвиђене у општој правној норми дужни понашати по њој“ (др Радомир Лукић). Уставни суд налази да се ни сама Одлука о прихватању Извештаја, ни текст Извештаја, па и његови одређени делови, што јесте и парафирани „Први споразум“, не могу сматрати општим правним актима у смислу члана 167. Устава. Наиме, како је „општи правни акт у ствари извор права“, а „извор права у формалном смислу јесте оно у чему се налазе општеобавезне правне норме, тј. норме које важе за све одређене ситуације истог типа предвиђене у тој норми“ (др Радомир Лукић), ни Одлука, нити Извештај не могу се сматрати општеобавезујућим правним нормама јер нису усвојени у процедури и форми који би им дали такву правну снагу, већ се заправо ради о одређеним политичким актима, донетим у сфери вођења политике Републике Србије. Уставни суд истиче да је, насупрот томе, сваки општи правни акт који би био донет у поступку обликовања те политике, био подложан уставносудској контроли, а што је већ и био случај. Уставни суд подсећа да је донео више одлука којима је утврдио да су уредбе Владе којима су имплементирани претходни политички договори са представницима привремених институција самоуправе у Приштини, а који су такође били предмет Извештаја који је усвојила Народна скупштина, супротне Уставу и закону. У том смислу, Уставни суд указује да не може прихватити поједина становишта изнета током јавне расправе о томе да оспорени споразум производи непосредно правно дејство у унутрашњем правном поретку Републике Србије, уз навођење примера везаних за организацију судова и јавних тужилаштава на територији Косова и Метохије или решавања радноправног статуса полицијских службеника који су обављали послове у организационим јединицама Министарства унутрашњих послова на територији Косова и Метохије. Ово из разлога што је Законом о подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 101/13) изричито одређено да ће се оснивање судова и јавних тужилаштава на територији АП Косово и Метохија уредити посебним законом (члан 12. Закона). Такође, престанак радноправног статуса полицијских службеника Влада је уредила уредбом у односу на коју је пред Уставним судом већ инициран поступак за оцену уставности и законитости (у питању је Уредба о условима за остваривање права на посебну пензију запослених у Министарству унутрашњих послова на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија („Службени гласник РС“, бр. 115/13 и 42/14)).

                        У прилог овим ставовима Суда иду и ставови, примера ради, Државног савета Грчке, везано за правну природу меморандума о споразумевању о условљености специфичном економском политиком и о економској и финансијској политици за 2011-2013, који су закључени када су друге државе чланице евро зоне прогласиле да су спремне да доврше, путем билатералних кредита и коришћењем централне организације Европске комисије, финансирање Грчке од стране Међународног монетарног фонда. Државни савет Грчке је одлучио (688/2012) да ови споразуми представљају у основи економске програме који утврђују циљеве и рокове доделе финансијске подршке Грчкој за време економске кризе и не представљају међународне уговоре, јер нити дају (признају) надлежности међународних организација, нити су у принципу правнообавезујући за стране потписнице. Обавезе грчке државе према другим државама чланицама еврозоне што се тиче усвајања мера у циљу постизања одређених циљева финансијске и економске политике не произлазе из меморандума per se, већ из Уговора о подршци Европског фонда за финансијску стабилност, који је потписан тек када је грчки Парламент донео релевантне законе. 

                        Стога Уставни суд, полазећи од преамбуле Устава и одредбе става 2. члана 182. Устава, као и законодавне надлежности Народне скупштине и надлежности извршне власти за доношење прописа у извршавању закона, сматра да политички договори постигнути са представницима привремених иниституција самоуправе у Приштини у питањима која се тичу одређивања суштинске аутономије Косова и Метохије постају саставни део правног поретка Републике Србије само доношењем посебног закона из става 2. члана 182. Устава, а у осталим питањима која се тичу уређивања односа у појединим областима друштвеног живота – доношењем или изменама и допунама закона којима се те области друштвеног живота уређују, односно доношењем одговарајући подзаконских прописа у ситуацији када је одређени однос већ законски уређен. Суд указује да је овакав став заузела и сама Народна скупштина, утврђујући Резолуцијом основне принципе за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији и дајући тиме одговарајуће политичке смернице Влади. Доношење закона је и самом Резолуцијом Савета безбедности УН 1244 условљено претходним политичким разговорима и договорима са представницима привремених институција самоуправе у Приштини.

                        Неспорно је да Влада и њени овлашћени представници с обзиром на уставни положај и надлежности овог органа, имају кључну улогу у политичком деловању и предузимању активности и радњи које су везане за политичке разговоре са представницима привремених институција самоуправе у Приштини. У том смислу, све док Влада делује у оквирима надлежности утврђених чланом 123. тачка 1. Устава, дакле, док утврђује и води политику те активности саме по себи могу бити само предмет утврђивања политичке одговорности. Ако је Народна скупштина утврдила, као што јесте, основне принципе за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе у Приштини, а Влада јој је одговорна за политику Републике Србије, Народна скупштина даје свој вредносни став о политици Републике Србије указивањем односно ускраћивањем поверења Влади, пре свега у смислу чл. 130. и 131. Устава. У том смислу, важно је препознати границу након које политичко деловање Владе почиње да буде реализовано кроз доношење уредби и других општих аката ради извршавања закона у смлису члана 123. тачка 3. Устава и предлагање Народној скупштини закона и других општих аката. Тек тада политичко деловање Владе непосредно почиње да задире у правни поредак Републике Србије, мењајући га доношењем прописа и других општих аката, у складу са претходно утврђеним политичким правцима деловања Владе. Уставни суд указује да се политички договор не може сматрати саставним делом правног поретка државе док није преточен у право, односно правне норме, усвојене у одговарајућој за то прописаној процедури и од стране надлежног органа. Зато све док активности политичких чинилаца не пређу из сфере вођења политике у сферу нормативне, односно законодавне активности, оне остају ван непосредног утицаја на постојеће стање у правном поретку државе. Стога утврђени правци политичког деловања Владе, политички договори, те програм Владе који Народној скупштини износи кандидат за председника Владе у складу са чланом 127. став 2. Устава нису саставни део правног поретка и не подлежу оцени уставности и законитости.

                        Сада је поново потребно вратити се на спорно питање правне природе оспореног парафираног „Првог споразума“, уз узимање у обзир већ заузетог става овог Суда да се не ради о међународном уговору. Сам по себи, предмени „Први споразум“ је документ парафиран од стране тадашњег председника Владе. Како он није међународни уговор, он поред тога не може бити сматран сам по себи ни прописом, ни општим актом – председник Владе није по Уставу овлашћен да доноси прописе и опште акте, нити да их предлаже Народној скупштини. Председник Владе има своја овлашћења утврђена одредбом члана 125. став 2. Устава – он води и усмерава рад Владе, стара се о уједначеном политичком деловању Владе, усклађује рад чланова Владе и представља рад Владе. Дакле, учешће председника Владе у вођењу политичких разговора са представницима привремених институција самоуправе у Приштини и парафирање политичког документа који садржи одређене принципе који нису правно уобличени, већ одражавају у суштини одређени степен политичке сагласности о одређеним питањима везаним за касније потребно правно утемељење суштинске аутономије у смислу члана 182. став 2. Устава, може се неспорно подвести под оквире овлашћења председника Владе из члана 125. став 2. Устава. Међутим, председник Владе у том смислу води и усмерава рад Владе и представља Владу, али он не може самостално вршити надлежност Владе. Иако је политичка судбина Владе непосредно везана и условљена положајем председника Владе (програм рада Владе и њен састав условљени су предлогом кандидата за председника Владе у смислу члана 127. став 2. Устава, Влади предстаје мандат даном констатације оставке председника Владе у смислу члана 132. став 4. Устава, председник Владе може предложити Народној скупштини разрешење појединог члана Владе у смислу члана 133. став 4. Устава), председник Владе не утврђује и не води политику самостално – њу утврђује и води Влада према члану 123. тачка 1. Устава. Дакле, политичке активности председника Владе предузете, како је већ наведено, у оквирима овлашћења из члана 125. став 2. Устава, подлежу политичкој сагласности Владе у смислу члана 123. став 1. Устава. Давањем такве сагласности, Влада прихвата одређене активности и радње председника Владе, ако су предузете радње и активности у оквирима политике коју води сама Влада и преузима политичку одговорност као надлежни државни орган. Таква сагласност није сагласност у правном смислу, она не производи правне последице нити је правнообавезујућа, она има своју јасну политичку димензију и носи са собом политичку одговорност Владе и њених чланова. Разуме се, Влада такву сагласност мора дати одређеним актом. Закон о Влади утврђује врсте аката које доноси Влада од којих су неки општи правни акти, а неки појединачни. У том смислу, Закон о Влади опредељује и садржину акта, материју о којој се одлучује, односно која питања се уређују којим актом Владе (чл. 42. до 46. Закона).

                        Дакле, Влада доноси следеће врсте аката: уредбе, пословник, одлуке, решења, закључке, меморандум о буџету, стратегије развоја и декларације. Законом о Влади је предвиђено да Влада, када не доноси друге акте, доноси закључке. Дакле, закон јасно упућује да се ради о акту Владе који се по својој форми и садржини односи на питања од појединачног значаја и на питања која по својој садржини не би требало да се односе на оне одлуке Владе које имају правни значај, којима се утиче непосредно на постојећа стања и успостављене односе у правном систему, већ на политичке и оперативно-техничке активности Владе.  

                        Тачком 1. Закључка заправо се у горе наведеном смислу даје политичка сагласност Владе, у складу са чланом 123. тачка 1. Устава, на политичке активности и радње које је председник Владе предузео у смислу члана 125. став 2. Устава у току политичких разговора са представницима привремених иниституција самоуправе у Приштини и на политички документ – „Први споразум“ који одражава одређени степен сагласности о одређеним питањима који је постигнут у току тих разговора.

                        Тачком 2. Закључка налаже се министарствима, посебним организацијама и службама Владе да предузму одговарајуће мере и активности у циљу реализације наведеног закључка Владе. Треба приметити да те активности нису прецизиране, већ да оне у даљем раду Владе и надлежних органа морају бити конкретизоване, па и тачка 2. Закључка у том смислу не може имати карактер опште правне норме.

                        При томе, оне могу обухватати низ активности политичке природе, могу обухватити и припрему и поступак доношења прописа и других општих и појединачних аката, али се засигурно тачка 2. наведеног закључка не може сматрати правном нормом из које би се могао црпети правни основ за какво поступање. Он може постојати, или настати у правном систему, али засигурно то не може бити овде наведена тачка 2. Закључка Владе. Тачка 2. Закључка представља начелну смерницу упућену органима државне управе, коју Влада даје не у складу са својим овлашћењима из члана 123. тач. 3. и 4. Устава, већ у складу са одредбом члана 123. тачка 5. Устава. Према наведеној уставној одредби, Влада усмерава и усклађује рад органа државне управе и врши надзор над њиховим радом.

                        Полазећи од одредбе члана 123. тачка 5. Устава, Закон о Влади и Закон о државној управи садрже одредбе које се односе на усмеравање и усклађивање рада органа државне управе. Тако је Законом о Влади прописано следеће: Влада надзире рад органа државне управе, усмерава органе државне управе у спровођењу политике и извршавању закона и других општих аката и усклађује њихов рад (члан 8.); органи државне управе припремају нацрте закона, друге прописе и опште акте за Владу и предлажу Влади стратегије развоја и друге мере којима се обликује политика Владе (члан 12.); органи државне управе прате и утврђују стање у областима из свога делокруга, проучавају последице утврђеног стања и, зависно од надлежности, или сами предузимају мере или предлажу Влади доношење прописа и предузимање мера на које је овлашћена (члан 13.).

                        Из наведених одредаба Закона о Влади може се јасно сагледати природа Закључка Владе којим је Влада прихватила парафирани „Први споразум“. У суштини, Влада је тим закључком дала усмерење у спровођењу политике коју је утврдила по предметним питањима, а на органима државне управе је да на основу тог усмерења предузму мере да би се та политика обликовала. Дакле, заузети ставови нису у нормативном смислу обликовани тим закључком, већ предлози за такво обликовање тек на основу тог закључка могу бити предложени Влади од стране надлежних органа државне управе. Дакле, јасно је да се не ради о општем правном акту, већ се ради о акту Владе којим се даје усмерење органима државне управе да предузму мере ради обликовања политике Владе. Када такво обликовање политике Владе буде нормативно исказано, онда се тек може говорити да је политика Владе преточена у право, општи правни акт, односно правну норму. У прилог томе говори и одредба члана 61. Закона о државној управи који гласи: „Влада закључцима усмерава органе државне управе у спровођењу политике и извршавању закона и других општих аката, усклађује њихов рад и министарствима и посебним организацијама одређује рокове за доношење прописа ако нису одређени законом или општим актом Владе. Влада је дужна да на захтев органа државне управе закључком заузме став о питању из његовог делокруга. Влада може закључком наложити органу државне управе да проучи неко питање или предузме неки посао и да јој о томе припреми посебан извештај.“

                        На основу свега претходно наведеног, Уставни суд је оценио да оспорени „Први споразум“ не испуњава услове предвиђене потврђеном међународним конвенцијама и важећим законима Републике Србије да би се могао сматрати међународним уговором, да сам по себи оспорени акт не представља општи правни акт унутрашњег права, већ само политичку „подлогу“ за доношење одговарајућих општих правних аката од стране надлежних органа и у прописаној процедури, као и да акти Владе – Закључак о прихватању „Првог споразума“ и Извештај Народној скупштини и Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја по својој природи нису општи правни акти, те зато нису ни могли бити основ да се оспорени „Први споразум“ њиховим доношењем „уведе“ у правни поредак као општи правни акт. Због свега изложеног, Уставни суд је стао на становиште да се не ради о акту из члана 167. став 1. Устава. За Уставни суд су прихватљива она експертска мишљења достављена у оквиру спроведене јавне расправе у овом уставносудском предмету, према којима је оспорени „Први споразум“ по својој природи најближи политичком modus vivendi, прелазном решењу ороченом одлуком о коначном статусу Косова и Метохије, који, у светлу релевантних правила међународног права нема правну снагу, већ креира политичку обавезу у духу тзв. „меког права“ (soft low) које допушта асиметричну перцепцију обавезе било као политичке или правне обавезе од страна у парафираном „Првом споразуму“ и као такав, правно посматрано, не затвара врата ниједној од две супротстављене концепције о коначном статусу Косова и Метохије, препуштајући питање коначног статуса политичкој одлуци која би се морала изразити у за то одговарајућој правној форми“ (извод из мишљења проф. др Миленка Креће, достављеног Уставном суду у оквиру јавне расправе у овом уставносудском предмету).

 

IX

 

                        С обзиром на заузет став о природи оспореног парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини, од 19. априла 2013. године, Уставни суд је утврдио да се не ради о акту који, у складу са одредбама члана 167. Устава, подлеже уставносудској контроли. Стога је Суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одбациo  предлог за оцену уставности и законитости оспореног акта, због ненадлежности за одлучивање.

                        Уставни суд напомиње да то што се сагласно члану 168. став 1. Устава, односно сагласно одредби члана 50. став 1. Закона о Уставном суду, поступак за оцењивање уставности и законитости општег акта покреће предлогом овлашћеног предлагача, не искључује могућност да се уставносудски, као и сваки други поступак, оконча из процесних разлога, уколико Уставни суд утврди да није испуњена нека од процесних претпоставки за вођење поступка, односно за мериторно одлучивање. Наиме, у члану 47. Закона о Уставном суду, којим се, на основу члана 175. став 3. Устава, уређује поступак пред Уставним судом, таксативно су наведени случајеви у којима Суд одбацује било иницијативу за покретање поступка, било предлог којим се поступак покреће. Поред неблаговремености, неуредности и других, један од законских разлога за одбацивање предлога или иницијативе је ненадлежност Суда да у конкретном случају води или покрене поступак. Такође, спровођење појединих фаза или радњи у поступку ни на који начин не може бити схваћено као изјашњење или самообавезивање Уставног суда да у предмету донесе мериторну одлуку. Напротив, мериторна одлука се може донети само када су за то испуњени сви процесни услови, а Уставни суд, као и сваки други државни орган, има обавезу да предузме све што сматра потребним да би испитао и утврдио да ли су испуњени процесни услови за мериторно одлучивање у конкретном случају.   

                        На основу свега изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 47. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Закључак као у изреци.

 

 

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА 

Весна Илић Прелић

 

Издвојено мишљење у односу на Закључак Уставног суда IУо-247/2013. од 10.  12.  2014. године

 

Уставни суд је на седници одржаној 10. 12. 2014. године донео Закључак којим се одбацује предлог за оцену уставности и законитости парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини, од 19. априла 2013. године. Овим Закључком Уставни суд је одбацио предлог за оцену уставности и законитости наведеног акта који је поднело 25 народних посланика.

Како се са донетом одлуком нисам сложила, сматрајући да је Уставни суд одбијањем да успостави надлежност у овом предмету  поступио погрешно, грешећи у својим закључцима везаним за одређивање природе акта чију су уставност и законитост предлагачи оспорили, ускратила сам свој глас оваквој одлуци и овом приликом износим своје издвојено мишљење.

Поред неслагања са овим сегментом поступања Суда у овом предмету, противила сам се и поступањима која су претходила доношењу ове одлуке, као и самом приступу приликом израде образложења које је прати. Из свих тих разлога, сматрам својом дужношћу да пред јавношћу објасним своје становиште и покушам да аргументима које сам износила током рада Суда докажем да је Уставни суд морао кренути другим путем и, након што га пређе, доћи до сасвим различитих закључака, а тиме и супротне и другачије образложене одлуке.        

 

Процедурална лутања и учињени пропусти

или

 тешко објашњиве  недоумице Уставног суда у разумевању сопственог Закона

 

 

Законом о Уставном суду, чл. 42а ст. 3. („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), уређено је да се после одржавања јавне расправе заказује седница Уставног суда о већању и гласању. Будући да је у предмету IУо-247/2013, дана 24. јуна 2014. године, одржана јавна расправа, следећи Законом о Уставном суду уређени пут  поступања, поменути предмет морао се наћи на седници Суда, како би се о њему расправљало и, након расправе у којој би учествовао целокупан судијски колегијум, донела одлука. Судија известилац био је мишљења да треба кренути другим путем, и за писца ових редова сасвим зачуђујуће, добио подршку већине судија. Тако је, сматрајући да је врста одлуке чије је доношење предложио Суду - закључак, којим је одбијено успостављање уставносудске надлежности у овом предмету - којим се Суд огласио ненадлежним, одлучна чињеница за процедурални пут којим доношење коначне одлуке мора проћи, предлог овог Закључка упутио на решавање II Малом већу, судијском  колегијуму који чини троје судија.

Уочивши ову чињеницу, а држећи да она представља кршење наведеног члана Закона о Уставном суду и тиме грубо нарушавање процедуре решавања питања чији значај налаже и одржавање јавних расправа, троје судија - Катарина Манојловић Андрић, Др Драган Стојановић и писац овог издвојеног мишљења, упутили су председници Уставног суда, председници II Малог већа и судији известиоцу допис (Су број 562/1 од 17. новембра 2014. године) којим су указали на ову чињеницу, држећи да је она последица „очигледног превида“. У свом допису, ово троје судија подсетило је на цитирани члан Закона о Уставном суду и изнело своја очекивања да ће судија известилац, повући Предлог закључка са седнице II Малог већа и пријавити га председници Суда ради заказивања Седнице Уставног суда о већању и гласању. Ово троје судија су подсетили да је у предмету IУо-247/2013, одржана 24. јуна 2014. јавна расправа, што се и констатује на 18. страни Предлога закључка и да је одредбом члана 42а став 3. Закона о Уставном суду прописано да се седница Уставног суда заказује и у случају одржавања јавне расправе и седнице о већању и гласању после одржане јавне расправе. У даљем тексту изнели су свој став да цитирану норму сматрају „сасвим јасном“ и да она „не захтева било какво посебно тумачење“, као и да се „након одржане јавне расправе у предметима нормативне контроле заказује седница Уставног суда о већању и гласању, без обзира на то да ли судија известилац предлаже доношење одлуке, решења или закључка“. На тај начин се, како су истакли, искључује могућност да после јавне расправе, која се држи у пленуму свих судија Уставног суда, одлучивање буде враћено у фазу претходног испитивања поднеска (предлога за оцену уставности и законитости) пред Малим већем састављеним од троје судија. „У супротном“, закључиле су судије потписници овог поднеска, „јавна расправа би била у потпуности обесмишљена, јер би остале судије (њих 12) биле онемогућене да изнесу своје мишљење о спорним уставноправним питањима која су била предмет јавне расправе и која су битна за одлучивање“. Свој допис су завршили напоменом да „овом приликом неће износити све оне негативне ефекте који последично могу настати уколико одлуку у једном од најзначајнијих предмета који су разматрани пред Уставним судом донесе једна петина судија овога Суда на Малом већу“.

Подсетићу да је Законом о Уставном суду прописано да Суд о питањима из своје надлежности одлучује на седници Уставног суда, седници Великог већа или седници Малог већа (члан 42. став 1.), при  чему седницу Суда чине свих петнаест судија, седницу Великог већа председник Уставног суда и седам судија, док свако од пет малих већа сачињава по троје судија од којих је један председник већа. На седници Малог већа, сагласно члану 42в Закона о Уставном суду, Уставни суд доноси решења, из члана 46. тачка 9) овог закона - одбацује уставну жалбу ако нису испуњене процесне претпоставке, и закључке, из члана 47. овог закона - па тако, између осталог, одбацује иницијативу за покретање поступка за оцену уставности или законитости општег акта, предлог или други захтев којим се покреће поступак пред Уставним судом, изузев уставне жалбе, због ненадлежности (тачка 1. члана 47 Закона о Уставном суду). На седници Малог већа решења и закључци се доносе једногласно, а уколико се не постигне једногласност, решење, односно закључак доноси Велико веће. На седници Великог већа, одлуке односно решења доносе се, такође, једногласно, а у случају да се једногласност не постигне, одлуку, односно решење доноси седница Уставног суда. Управо је овим путем одлучивање о уставности и законитости тзв. Бриселског споразума, стигло до седнице Уставног суда.

Којим се ризицима, свесно и упркос гореописаном упозорењу троје својих колега, изложио судија известилац, председница II Малог већа, па и сама председница Суда? Најпре, и најлогичније, могућности да II Мало веће једногласно одлучи, саглашавајући се са учињеним предлогом судије известиоца, да прихвати предложено решење о одбацивању поднетог предлога за оцену уставности и законитости и да предмет тако буде решен вољом и одлуком троје судија Уставног суда. Не помињући овом приликом сва отворена питања која се могу поставити у вези са односом оваквог законског решења и јасне и неупитне норме Устава о начину на који Уставни суд доноси одлуке - већином гласова свих судија, не могу а да не поставим питање у вези са претходно предузетим радњама у поступању у овом предмету. Наиме, логика члана 47. Закона о Уставном суду сасвим неспорно указује да се ради о начину окончања поступака услед разлога који представљају изостанак потребе, сликовито казано, суштинског ангажовања Уставног суда (па и већег броја његових судија). Случајеви у којима Суд доноси закључак вољом троје судија на Малом већу такве су природе да не подразумевају утврђивање уставности или законитости оспорених аката, већ испољавање става Суда да у таквој ствари не поступа јер постоји препрека и законом утврђен разлог који такво поступање или онемогућавају или одлажу. Природа такве препреке се, сагласно законодавчевом решењу, лако може  утврдити, она не отвара сложене процедуре свог утврђења, и троје судија је довољно да се са отвореним спорним питањем њеног постојања изнесе. Дакле, није у питању проблем о коме се теорија двоуми а пракса лута. Једном речју, то су питања нижег нивоа спорности, те се и са ангажовањем мањег капацитета могу окончати, успешно по заинтересоване стране у спору, по Суд и по суштину уставносудског деловања - очувања интегритета важећег Устава и закона. То су  случајеви у којима је Суд ненадлежан, поднесци нису благовремено поднети, неразумљиви су или непотпуни, односно садрже друге недостатке који онемогућавају поступање Суда, или су, пак, поднесци анонимни или представљају злоупотребу права, као и када се односе на општи акт који није донет или је доносилац акта који се поднеском оспорава правно престао да постоји, затим случај одлучивања о захтеву доносиоца оспореног акта да се застане са поступком или  неки од случајева услед којих долази до обуставе поступка. Руководећи се логиком да је предложио закључак којим се Суд оглашава ненадлежним, судија известилац је то сматрао и кључним и довољним разлогом да предлог своје одлуке упути Малом већу. Али, судија известилац је, заједно са судијама које су га подржале, пропустио да уважи налог законодавца да се одржавање јавне расправе сматра по себи разлогом да се пут уставносудског предмета који је одлуком свих судија прошао пут јавног расправљања уз учешће позваних стручњака који су својим експертским мишљењима пружили Суду тражену помоћ, мора (па и у случају када се окончава доношењем закључка о ненадлежности), наћи пред свим судијама. Озбиљност спорног питања, његов значај у смислу поремећаја саправности који изазива, тежина теоријских разилажења, непостојећа или неуједначена пракса, тежина последица које могу наступити зависно од исхода уставносудског поступања, коначност тих последица и њихово дејство на велики број грађана, на саму државу, њен интегритет и њену будућност, били су разлог што је предмет завредео организовање јавне расправе, а самим тим, и „пресуђење“ учешћем и гласом свих судија Уставног суда. Услед одлуке судије известиоца да од свог наума не одступи, и подршке која му је у томе пружена, овако важан уставносудски спор, чије се разрешење тиче државноправног поретка Републике Србије, морао је да прође заобилазни пут изигравања права да би о њему одлуку донело свих 15 судија Уставног суда. Тако је, тек „фингираним“ противљењем појединих судија на седницама II Малог већа и Великог већа - противљењем супротним стварним уверењима и судијској оцени предложеног решења спорног питања (што је показало коначно гласање о предложеној одлуци), остварена формална могућност његовог доспећа на седницу Суда и пленум судија.

Тако се догодило да је већина судија која се оваквом поступању није противила у суштини пристала на поступање које, без обзира на поједине сегменте који сачињавају процедуру, доводи до једнаког циља - до пленарне седнице Суда. Ако се има у виду где је - у којој институцији, у каквом делању - пословима уставног правосуђа и од стране кога - судија уставног суда, овакво разумевање чињеница схваћено као прихватљиво, једина могућа оцена, по моме суду, која се може изрећи је: то је недопустиво. Овакво понашање није прихватљиво и тешко се може правдати, скоро без изузетка, у обичном животу, где се процедуре поштују из разлога које налажу обичаји, традиција, културни образац, морални и вредносни ставови, а сасвим недопустиво у стварима везаним за право, посебно власт која пресуђује - (уставно)судску власт. По моме мишљењу, остаје непобитна чињеница да су они који су подржали овакав начин, који су на њега пристали, дозволили себи да пренебрегну сопствени Закон, или, најмање, да покажу како и сам Уставни суд има озбиљних потешкоћа у разумевању решења која су у њему садржана.                             

 

Слабости уставносудског поступања у истраживању, разумевању и образлагању аргументације потребне за доношење одлуке - недостаци образложења на коме је утемељена донета одлука

 

Зашто прво о образложењу и слабостима којима је оптерећено, а тек након тога о самој изреци ове уставносудске одлуке? Зато што текст образложења, по природи ствари,  претходи налазу Суда саопштеном у изреци, јер се на основу предузетих радњи и сазнатих чињеница током истраживања, која својим резултатом треба да омогуће сазревање судског става о предметној спорној уставносудској ствари, креира одлука која представља став Суда о оцењеној спорности. У овом случају и из једног посебног разлога, јер се само образложење, због дефицита којима обилује, јавља као неспоран елемент нарушавања кредибилитета саме одлуке. Који су то дефицити? Указаћу само на четири основна.

Међу првим таквим слабостима свакако је необјективност испољена у односу на самог подносиоца предлога у смислу истицања навода које у свом поднеску истиче, односно начињеног избора од стране Суда тих навода који су своје место нашли у образложењу. Пажљиво читање текста предлога извештава читаоца о далеко већем броју релевантних и компетентних исказа од оних које је судија известилац, а својим већинским прихватањем и сам Суд, одлучио да прикаже као садржину текста предлога и снагу аргумената који су у њему изложени. Од самог почетка рада на овом предмету, на припремним седницама које су претходиле јавној расправи истицала сам овај моменат сматрајући да верно изношење свих навода садржаних у предлогу представља обавезу Суда и један је од показатеља његове објективне позиције која ће омогућити, на крају поступка, и објективну оцену. Није Суд дужан да изнесе у образложењу своје одлуке текст предлога у целини. За тим нема ни потребе. Али Суд јесте дужан да своје образложење сачини на начин да из текста предлога којим је покренут уставноправни спор наведе све кључне, „ударне“, наводе који на најбољи начин објашњавају аргументе подносиоца предлога и који представљају најјаче оружје које је предлагач употребио како би Суду показао да је у праву и, евентуално, исходовао одлуку за коју се залаже. Током бројних прилика да се у различитим фазама поступања изјашњавамо о овоме предмету истицала сам да се односом према поднеску предлагача, питањима која се постављају као спорна за Суд и начином на који је конципирана јавна расправа, Суд очевидно нагао на једну страну, као да је зазирао од предлагача и његових навода, а уточиште тражио у могућој сигурној позицији ненадлежног органа. Суштина бављења Суда овим предметом, по моме суду, од самога почетка, назирала се у склоности да себе види ненадлежним за спорно питање. Наиме, одбијајње успостављања надлежности, Суд би довело у заветрину у вези са  решавањем спорног питања, док би мериторним решавањем, које би подразумевало јасан став Суда о (не)уставности тзв. Бриселског споразума, Суд постао и сам значајан чинилац  последица далекосежног значења које би наступиле.

Друга од поменутих слабости овога текста лежи у односу Суда према резултатима одржане јавне расправе. Намерно сам на овај начин формулисала претходну тезу, јер сматрам да Уставни суд није, и то, рекла бих потпуно свесно и са нескривеном намером, ставио у функцију свог коначног судијског налаза, аргументе претежног броја учесника позваних на јавну расправу. Прецизније, он се и према њима понео на начин који је применио у односу на предлагача и његов текст. Тај начин у себи садржи неравноправно вредновање експертских налаза који су презентовани у Суду од стране најеминентнијих стручњака у својим областима. Уосталом, Суд се и определио да позове управо њих, јер је сматрао да они представљају научне посленике који су својим знањем и стручношћу изборили статус ауторитета и чија су мишљења релевантна. Док је сама расправа и учесници на њој пропраћена у тексту обраложења одлуке тек са неколико реченица, аргументи великог, претежног броја учесника нису ни поменути. Наравно да Суд има право да цени чија ће излагања и у којој мери уградити у образложење своје одлуке. Али, исто тако, по моме схватању, Суд нема права да у потпуности ускрати јавно презентовање аргумената супротних оним на којима жели да заснује своју одлуку. Тежина тих аргумената уз контрааргументе Уставног суда била би додатна вредност овог образложења и саме одлуке, она би показала снагу и утемељење судског става у датом питању и тако отклонила, на најделотворнији начин, могућност сваке озбиљне критике своје одлуке. Односно, да је Уставни суд својом аргументацијом „победио“ аргументе опонената, показао би снагу сопственог става, научну исправност и свестраност у сагледавању свих сегмената спорног питања. Овако, „склонивши“ од јавности шта су били аргументи оних који су се залагали за супротно решење, Уставни суд је на још један начин показао да је несклон, а богами и немоћан, да укрсти аргументе и, у таквој „борби“, победи. Добити озбиљно сачињене текстове најеминентнијих конституционалиста у Србији, који су се, што представља својеврсну реткост, овога пута скоро на једнак начин изјаснили о предмету спора и начину његовог разрешења, а пропустити прилику да им се одговори и докаже да нису у праву, јер је став различит од њиховог исправан, представља озбиљан пропуст Уставног суда. И не само то, по моме суду, овакав поступак Уставног суда није ни дозвољен, ни прихватљив. Јер смисао судовања, па и оног које се одвија у оквиру уставног правосуђа, јесте управо сагледавање спорног питања са свих страна, при чему се не сме пренебрегнути ниједан  аспект, ниједно разложно и разумно виђење.

Трећи дефицит образложења које прати ову одлуку у тесној је вези са претходним, јер се опет односи на посебан и тешко објашњив однос Суда, али сада према текстовима неких од позваних експерата. Док су поједини, као што сам навела, маргинализовани до мере једнаке њиховом неучествовању у јавној расправи или, још горе, потпуног негирања сваке вредности њихових становишта и изнетих тврдњи, јер не заслужују ни грам пажње Уставног суда, допринос других, будући да се Суд определио за аргументе које су изнели, присвојен је од стране Суда без одговарајућег, прецизније, икаквог истицања њихове ауторске заслуге. Суд је једноставно присвојио не само аргументе и идеје појединих учесника у јавној расправи, већ је преузео неизмењене читаве целине њихових текстова. При томе, Суд није означио у тексту свог образложења преузете делове, остављајући читаоца у уверењу да је текст који чита дело Суда, односно да је судија известилац уз судијски колегијум његов аутор. Тако се Суд „послужио“ резултатима експерата из разлога што их је сматрао правим аргументима који доказују став коме Суд тежи, али је пропустио да то на било који начин истакне. Тако је замашни део текста образложења у делу који представља суштинско образложење одлуке - закључка, преузет из текста професора др Родољуба Етинског, а да овај аутор, осим у реченици која извештава ко је био позван на јавну расправу, и овлашне констатације на 29. страни којом Уставни суд „напомиње да је у овом уставносудском спору прихватио она експертска мишљења учесника у јавној расправи која са становишта међународног јавног права дају чињеничну и правну подлогу за закључак да оспорени акт није међународни уговор (мишљења проф. др Родољуба Етинског и проф. др Миленка Креће)“, нигде није поменут. Ниједном речју Суд у тексту образложења своје одлуке није истакао да одређени део текста представља став професора Етинског, да наведе да се идеје овог стручњака у том делу преузимају или да су основ за конкретни део судског текста. Искоришћен до максимума, професор Етински је остао без јавног приказа свога става, и без права на заслуге за своје идеје и своја образлагања. Оваквим поступањем Уставни суд се огрешио о професора Етинског, о честитост приступа приликом грађења аргументације и о суштину (уставно)судског приступа. Наравно да се поставља питање зашто је Уставни суд поступио на овај начин? Можда је желео да начини отклон од неке врсте односа са влашћу, који би му се могао ставити на терет, јер је професор Етински, поред тога што је редовни професор Међународног јавног права Правног факултета Универзитета у Новом Саду и вршилац дужности главног правног саветника Министарства спољних послова Републике Србије и високи представник Републике Србије за питања сукцесије. Али професор Родољуб Етински је на ову чињеницу у маниру савесног и угледног члана академске заједнице сам указао, у напомени у свом писаном тексту послатом Уставном суду. Управо свестан ове чињенице он је написао да је позван као професор Међународног јавног права, и да „ово мишљење даје као професор Правног факултета Универзитета у Новом Саду“, те да „оно не обавезује Министарство нити Владу, нити изражава ставове Министарства или Владе“. Изостављањем навођења аутора великог дела текста који чини образложење овог Закључка, Суд је довео у заблуду читаоце свога акта да је он сам креатор ових ставова и да је самосталним напором изградио аргументацију коју образлаже. Нажалост, овакав поступак Уставног суда могао би бити схваћен као знак да Уставни суд није био у стању да својим самосталним залагањима, која су логична последица знања које поседује, судијског умења које има, нивоа познавања питања која су покренута у овом судском предмету којима раполаже, самостално, сопственом мером креативности и нивоом компетентности, сачини образложење одлуке коју доноси, и у чију утемељеност, исправност и пуну ваљаност је уверен, без остатка.

Четврта мана овог текста образложења је његова расута, недоследна, у многим фазама сасвим погрешно конципирана композиција. Прве две трећине текста представља безмало чисто навођење текстова докумената и релевантних прописа, док се само на последњих 14 страна Суд бави стварним образлагањем става који у овом предмету заузима. И то није све. У делу који посвећује документима и правним актима које држи везаним, у потребној мери, за правно питање којим се бави,  Суд не само да у непотребном и неприхватљивом обиму цитира поједине документе, већ наводи и неке, за чије помињање, овом приликом, уопште није било разлога. Једноставно, за њихово смештање у ову одлуку није било ни једног разлога, јер је њихова веза са спорним правним питањем толико посредна, да их чини сасвим безначајним, те је значај тих докумената  за разрешење спорности овог правног питања сасвим маргиналан. Пример за ову тврдњу јесте навођење, на безмало две стране текста, саветодавног мишљења Међународног суда правде, тврдњи које су том приликом изнете, тумачења које је овај Суд дао, па чак и оцене Уставног суда да „независно од тога што изложено тумачење Међународног суда правде, по мишљењу Уставног суда, даје повода за озбиљну, правно утемељену критику (почев од закључивања које је, са правног становишта крајње неприхватљиво и неубедљиво, да „заједничко деловање лица у својству представника народа Косова“, а што се манифестовало кроз доношење Декларације о независности Косова од стране албанских посланика у скупштини као једној од привремених институција самоуправе, није представљало деловање те привремене институције, него њихово индивидуално политичко деловање!), из њега произлазе и неки начелни ставови тог Суда везани за међусобни однос самопрокламоване независности Косова и Резолуције 1244 Савета безбедности“. Чини се да је примењена техника навођења што већег броја докумената  који се на неки начин и у некој мери тичу Косова и Метохије и, уз то, показивања, па и доказивања правца његовог фактичког осамостаљивања уз афирмативне активности других држава и неких међународних организација и тела који су у том правцу усмерени, по суду писаца образложења и судија које су га својим гласом прихватиле, легитимна, прихватљива и за исход целе ствари добродошла, те се може бранити. Мени се чини да је овакав приступ сасвим погрешан и да не може бити иоле озбиљним аргументима брањен, а камоли одбрањен. Чак сам мишљења да одабрани приступ само наноси штету и производи несагледиве и далекосежне последице. Управо обрнуто, по моме становишту, Уставни суд је далеко већу пажњу морао посветити своме мерилу - Уставу Републике Србије и оним његовим деловима који представљају чврста упоришта одбране позиције Косова и Метохије, Из таквог приступа произишли би и квалитативно другачији ставови, а на основу њих, сва је прилика, и другачији закључци. Јер Уставни суд Србије, као и уставносудски орган сваке друге државе, дужан је, пре свега, да гледа у важећи Устав, да тумачи и брани норме које су у њему садржане. Устав је путоказ сваком уставном суду, па и овом у Србији. Пажљивим читањем лако је установити да се Устав Републике Србије само помиње и овлаш цитира, док је у потпуности изостала једна систематска и посвећена анализа оних норми које су било непосредно, било посредно везане за питање Аутономне покрајине Косово и Метохија. Сасвим је оправдано запитати се зашто је значаније место у тексту образложења одлуке дато на пр. Повељи Уједињених нација  него Уставу Републике Србије. Зашто је важећи Устав и у квалитативном и у квантитативном смислу занемарен и скрајнут, зашто је третиран као акт мање важности за овај уставноправни спор од неких других аката, на пример Уставног оквира за привремену самоуправу на Косову, Ханса Хакерупа, специјалног изасланика Генералног секретара Уједињених нација. Уставни суд је, по моме суду, морао да се бави питањем уставног идентитета Србије, а бавећи се уставним идентитетом, нужно би се бавио, као једним од централних обележја тог идентитета, нашом јужном покрајином.

 

О кључној и суштинској грешци Уставног суда - одбацивање поднетог предлога и оглашавање ненадлежним за одлучивање

 

 И поред свих изнетих недостатака показаних у раду Уставног суда на овом предмету, основну грешку Суд је начинио одлучивши се да одбаци поднети предлог и одбије успостављање надлежности, а све из разлога што је „утврдио“ да оспорени акт по својој природи није правни, већ политички акт. И у трагању за одговором на ово, изразом  Уставног суда, „суштинско питање“, Суд је начинио низ ситнијих и једну веома крупну и суштинску грешку. Тако је по моме суду, суштинско питање решено на суштински погрешан начин.

Тежећи да докаже да је у питању акт који не подлеже уставносудској оцени, Суд се бавио утврђивањем природе оспореног акта и највише простора, истраживања и аргумената потрошио на доказивање да није реч о међународном уговору. Тако је упадљиво више пажње посветио доказивању шта „Први споразум о принципима који регулишу нормализавцију односа“ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини није, него да оправда свој судски налаз о томе шта овај „Бриселски споразум“ јесте. Негирајући Бриселском споразуму својства општег, нормативног акта, упркос становишту које су на јавној расправи заговарали сви позвани конституционалисти, Уставни суд се определио за став да је у питању политички документ који не представља правно обавезујући акт, те, као такав није подобан да буде оцењен од стране Уставног суда. У неколико наврата, нарочито на последњим страницама образложења, Уставни суд варира овај свој став користећи различите, савим произвољне описне изразе и језичке конструкције, који не представљају начин уставносудског изражавања, несвојствени су маниру Уставног суда и самим својим избором од стране судије известиоца и, прихватањем већине судија, самога Суда, говори о квалитету уставносудиског расуђивања и одлучивања у овој спорној правној ствари. Навешћу само неке од таквих описних језичких екскурзија: „политички акт/документ који је резултат одређене фазе политичких преговора“, затим „одређени политички акти донети у сфери вођења политике Републике Србије“, па „акт Владе којим се даје усмерење органима државне управе да предузму мере ради обликовања политике Владе“, те акт који „представња само политичку подлогу за доношење одговарајућих општих правних аката од стране надлежних органа и у прописаној процедури“, или бесмислени исказ који у суштини то и није, јер представља пуку констатацију да је „сам по себи, парафирани „Први споразум“ (је) документ парафиран од стране тадашњег председника Владе“, те, још и даље, да „како он није међународни уговор, он поред тога не може бити сматран сам по себи ни прописом, ни општим актом - председник Владе није по Уставу овлашћен да доноси прописе и опште акте, нити да их предлаже Народној скупштини“. Овим изразима, који су сведени на понекад и бесмислену употребу неправних категорија Уставни суд тражи, по моме мишљењу, излаз. Уставни суд се, казано простим народним језиком, довија не би ли оспорени акт означио актом неподобним за уставносудску оцену, односно како ни по коју цену оспорени акт не би означио као правни акт и тиме му признао карактер акта подобног да буде подвргнут уставносудској контроли. И тако чињеница да је садржина Бриселског споразума очигледно супротна Преамбули Устава Републике Србије и нормативном делу Устава којим је уређено ово питање, на чему предлагач инсистира, остаје без уставносудског одговора, јер се на њу, по налазу Уставног суда, и не може одговорити, будући да је Споразум чисто политички акт који не може производити никакве правне последице. Конкретне правне последице, како је наведено у образложењу одлуке, наступиће тек доношењем Закона о суштинској аутономији Косова и Метохије. Чињеница да се Бриселским споразумом Србија својим активним деловањем (које подразумева прихватање обавезе извршења онога о чему је споразум постигнут), управо упустила у креирање неких будућих решења тог Закона о суштинској аутономији, који има свој Уставом уређени начин доношења уз одржавање обавезног референдума, сведочи о кршењу Устава. Све договорено Бриселским споразумом, потписаним на јавној европској сцени, јавља се као постигнуто, без могућности накнадне једностране измене. Како ће грађани Републике Србије на референдуму бити у могућности да, сагласно важећем Уставу одлуче о решењима која ће чинити Закон о суштинској аутономији? У прилог ове тврдње иде и чињеница да је Влада након доношења закључка о прихватању Споразума дипломатским путем о томе обавестила Европску унију, као и да је Народна скупштина, по хитном поступку, прихватила извештај Владе у коме је садржан и текст Првог споразума. Али, Уставни суд није нашао за сходно да анализира ове чињенице и покуша да из последица које из њих произлазе извуче закључке. Неосетљивост Уставног суда на ове чињенице може бити само последица уверења да тај пут сигурно не би Уставни суд довео у позицију да пресуди на начин како је то учинио -  да је оспорени акт политички акт, који не производи никакве правне последице, те и не представља акт подобан за уставносудску контролу.

Сасвим супротно од Уставног суда, професор Ратко Марковић утврдио је у свом експертском мишљењу да „Споразум није политички акт, иако му је садржина чисто политичка, јер он није појединачни акт“. Наш еминентни конституционалиста је истакао да је Споразум „настао као неформални писани политички договор учесника дијалога у Бриселу Дачић, Ештон, Тачи, а онда је његова садржина добила спољашњу форму општег акта Владе, под именом „закључак“ и општег акта Народне скупштине, под именом „одлука“. Тако је Споразум постао саставни део ова два општа акта из номенклатуре општих аката позитивног права, а то значи да је Споразум постао општи акт позитивног права Републике Србије, који има опште дејство. Јер, да нема опште дејство, по њему не би требало ни поступити, тј. не би га уопште требало примењивати у неодређеном броју случајева. Једнократном применом престало би његово важење. Чим се примењује у множини случајева, а примењивао се, Споразум самим тим има опште дејство. Из њега извире право, тачније неправо“. Споразум је, по становишту професора Марковића, „општи акт Владе (закључак), који је својим општим актом потврдила и прихватила Народна скупштина (одлука)“. Јер прихватити, истиче професор Марковић, значи „усвојити“, „одобрити“.  Марковић наводи да је „посредством тих аката првобитно парафирани споразум од стране поменутих званичника уведен („прихваћен“) као општа норма у правни поредак Републике Србије“ и да је он „тек тада постао општа правна норма с општим правним дејством“. Ово из разлога што „друкчије, он не би могао обавезивати правно, него само политички, јер правотворци у смислу Устава нису председник Владе, који није посебан државни орган, нити међународни високи званичник“. На крају, професор Марковић ће закључити да је Споразум „општи акт с непосредним правним дејством“ и да је саставни део правног режима општих аката да сви они подлежу уставносудској контроли“. Уставни суд се није осврнуо на ово гледиште, као ни њему блиска гледишта двоје других уставних правника - професора Владана Петрова и Танасија Маринковића. Потпуно их игноришући, у маниру недостојном тако високе правне институције, претварајући се да она не постоје, па тако не постоје ни у њима садржани аргументи на које би се ваљало обрушити и до ногу их потући, Уставни суд, намеран да прикрије, у суштини открива све своје слабости у вези са предметом „Бриселски споразум“.    

Како је закључио да Бриселски споразум по својој природи није правни, већ политички акт и као такав не може производити никакве правне последице, Уставни суд није могао да не помене да „не може прихватити поједина становишта изнета током јавне расправе о томе да оспорени споразум производи непосредно правно дејство у унутрашњем правном поретку Републике Србије, уз навођења примера везаних за организацију судства и јавних тужилаштава на територији Косова и Метохије или решавања радноправног статуса полицијских службеника који су обављали послове у организационим јединицама Министарства унутрашњих послова на територији Косова и Метохије“. Прво, из разлога што је Законом о подручјима судова и јавних тужилаштава изричито одређено да ће се оснивање судова и јавних тужилаштава на територији АП Косово и Метохија уредити посебним законом, а друго, што је Влада уредбом уредила претанак радноправног статуса полицијских службеника, у односу на коју је покренут пред Уставним судом поступак оцене уставности и законитости. Реч је о Уредби о условима за остваривање права на посебну пензију запослених у Министарству унутрашњих послова на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија („Службени гласник РС“, бр.115/13 и 42/14). И управо је ово био сасвим довољан, убедљив и неспоран пример на коме би Уставни суд, да је хтео, могао доказати своју кључну тврдњу о природи Бриселског споразума или, супротно, засновати тврдњу супротну од оне за коју се, оцењујући природу оспореног акта, определио. Чињеница да је пред Судом у току поступање у случају оспоравања наведене Уредбе Владе и Закључка Владе 05 Број: 11-10643/2013 од 9. децембра 2013. године, морала је од стране Суда бити схваћена као прилика да овај предмет, за који су иницијативе поднете јануара 2014. године, решавајући га паралелно са предметом у коме је оспорен Бриселски споразум, послужи као крунски доказ да се (не)ради о примени овога споразума на уређење радноправног статуса полицијских службеника.

Низу неприхватљивих исказа који се налазе у овој одлуци Уставног суда свакако припада и онај везан за предлог Владе да Уставни суд, сагласно члану 55. Закона о Уставном суду, застане са поступком разматрања поднетог предлога до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија. Влада је предлог упутила дописом од 18. децембра 2013. године, а Уставни  суд га је примио 23. децембра 2013. године. Може се разумети да је упућивањем овог  предлога Влада показала да прихвата уставносудску надлежност за решавање правне усклађености аката које је донела у односу на важећи Устав, те се исти поступак може сматрати и аргументом у прилог тезе супротне оној за коју се определио Уставни суд. Међутим, значајније од узимања предлога о застоју као аргумента у прилог тезе супротне оној која је победила, јесте навод Уставног суда који прати овај податак. Уставни суд саопштава да „није прихватио да се у овој фази поступка изјашњава о предложеном застоју, имајући у виду да је смисао одредбе Закона о Уставном суду о застоју поступка да пружи могућност доносиоцу акта да отклони неуставност и незаконитост акта, а што има смисла само у случају да оцена Уставног суда у погледу правне природе акта води ка мериторном одлучивању“. Дакле, писац предлога закључка - ове процесне одлуке, је већ децембра 2013. године знао да оцена Уставног суда у погледу правне природе оспореног акта не води ка мериторном одлучивању, односно, већ тада, децембра 2013. је одлучио, или знао да ће на крају одлучити, да мериторног одлучивања неће бити, да мериторне одлуке неће бити, јер је из тог разлога, по сопственој изјави, одбио да прихвати предлог Владе да Суд застане са поступком. Да ли је пука несмотреност у писању овог образложења могуће оправдање што се у њему нашао овакав исказ Уставног суда из кога неупитно следи закључак да су и потоња, друга припремна седница и јавна расправа и следеће седнице Суда биле само испразна упињања опонената овога става, јер је он био „донет“ много раније, још децембра 2013. године?

 

Закључни осврт 

На крају, по моме суду, неизоставно се мора  поставити питање: може ли се, већ сада, сагледати шта је оваквом одлуком добио Уставни суд, шта држава Србија и њени грађани или, шта су и колико доношењем ове одлуке изгубили грађани Србије, посебно они који живе на територији Косова и Метохије, сама држава Србија и, на крају, Уставни суд као њен творац и доносилац? Поричући Бриселском споразуму својства нормативног, општег акта који би био подложан уставносудској оцени, Уставни суд је пропустио прилику да оцени решења која су у овом споразуму садржана и да укаже на њихов однос према важећем Уставу Републике Србије. Уставни суд је пропуштањем прилике да изрекне суд о очигледној неуставности ових решења прекршио своју уставну функцију заштитника Устава и људских права грађана Србије, отворио пут могућим даљим кршењима Устава и огрешио се о основну претпостаку уставног правосуђа - лојалност важећем уставу.

 

Судија Уставног суда

Др Оливера Вучић   

На основу члана 61. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', број 24/08) прилажем следеће

 

ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ

у предмету IУо – 247/2013

 

I

Уставни суд је на седници од 10. децембра 2015. године донео Закључак у предмету IУо – 247/2013, у тексту који гласи „Одбацује се предлог за оцену уставности и законитости парафираног  ̓Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа̓ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини, од 19. априла 2013. године“. Нисам подржала предложени Закључак и у односу на ову одлуку Суда издвојила сам мишљење.

Особеност овог предмета, његов изузетан значај и осетљивост, број спорних уставноправних питања и дилема исказаних у поступку пред Уставним судом у вези са природом и дејством Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа (у даљем тексту: Споразум), а изазваних формом и садржином овог акта (почев од његовог назива; субјеката, односно страна Споразума; улоге представника Европске уније у његовом настанку и закључивању; места и времена закључивања; права које се примењује на Споразум - домаће или међународно; предмета, односно садржине Споразума; начина његовог прихватања од стране Владе и Народне скупштине, али и од друге стране у Споразуму; (не)обавезности Споразума; терминологије која даје могућност за различито тумачење његових одредаба; његове „подложности“ контроли уставности и др.) захтевали би да подробно објасним зашто сам тако поступила. Међутим, за то је потребно знатно дуже време од оног које се објективно у уставносудском поступку може оставити за писање издвојених мишљења. Сматрајући да ће ова одлука Суда изазвати оправдан интерес наше правничке и опште јавности (бар у мери колико и сам њен предмет),[1] ја сам се превасходно ограничила на изјашњење о само два, по мом мишљењу, одлучна става Суда исказана у овој одлуци са којима се нисам сагласила: прво, да је Споразум по својој природи политички акт; друго, да Уставни суд није надлежан за оцену уставности политичких аката.

 

II

 

У вези са природом Споразума, пред Уставним судом су постављена бројна питања.

Чињеница је да се оспорени Споразум не може лако уподобити ни једном од аката изричито наведених у Уставу. Међутим, то није непремостива препрека за опредељивање његове природе и карактера.

Подносилац предлога за оцену уставности Споразума је тврдио да се ради о међународном (симулованом) уговору, односно општем правном акту, док су представници Владе и Народне скупштине заступали мишљење да је реч о политичком акту.[2] Позвани професори права у јавној расправи су пре свега тврдили да је Споразум општи правни акт, с тим да су поједини од њих тврдили да се споразум може сматрати и међународним уговором, односно симулованим међународним уговором. У три писана прилога за јавну расправу изнета су мишљења да, са становишта правила међународног јавног права, Споразум није међународни угово.[3] Правна природа Споразума контраверзна је и због чињенице да је други субјект – потписник, овај Споразум, сагласно свом политичком интересу определио као међународни споразум [4].

Делимо мишљење да се питање природе оспореног Споразума оправдано поставило, јер се овај акт по својој форми и садржини разликује у односу на све до сада познате акте у уставноправном поретку Републике Србије, односно акте које су доносили или прихватали њени државни органи. Недовољно је рећи да је то „необичан акт“ или „особен акт“, или пак користити тако често употребљавану – спасоносну правничку формулу „акт sui generis“. Природу сваког акта, па тако и овог споразума, опредељују његова форма и садржина. Наравно, она се може и мора сагледавати са различитих становишта (аспеката), као и околности у којима је Споразум закључен. Међутим, коначна одлука Уставног суда о том питању мора бити утемељена у оквирима Устава.

За разлику од става који је прихваћен од стране већине у Суду да је оспорени Споразум политички акт, моје је мишљење да се Споразум, са становишта нашег Устава и релевантног права у овој области, може определити као општи правни акт, без обзира на све дилеме које изазива његова форма и садржина.[5]

Шта више, стојим на становишту да је Споразум општи правни акт од изузетног политичког значаја. Он иницијално јесте резултат политичких и техничких преговора, уз посредовање међународне заједнице. Међутим, он је потом прихваћен од стране надлежних органа – Владе и Народне скупштине. Најпре је, Влада доношењем Закључка 05 број: 02-3570/2013 од 22. априла 2013, којим је у тачки 1. изричито прихватила Споразум као „саставни део овог закључка“, дајући му правну форму[6] општег правног акта и уводећи га у правни поредак Репулбике Србије. Влада је истим закључком наложила „свим министарствима и другим посебним организацијама и службама Владе да предузму потребне мере и активности ради имплементирања Споразума, као и да наставе са применом већ постигнутих договора и споразума са представницима привремених институција на Косову и Метохији“. Споразум је потом постао и саставни део Скупштинске Одлуке, објављене  у „Службеном гласнику РС“, бр. 38/2013, а којом је прихваћен Извештај о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора  (у даљем тексту: Извештај Владе) који је садржавао и текст Споразума (на српском и енглеском језику).[7]

Надаље, анализа садржаја Споразума јасно упућује на закључак да је реч о општем нормативном акту који је сачињен обавезујућим језиком (avoidance of mandatory language), а што је један од критеријума за разликовање правних од политичких аката (тј. правно необавезујућих аката). Одредбе Споразума које су сврстане у 15 тачака, превасходно спадају у категорију општих правних норми са дејством erga omnes, јер су тим одредбама Споразума, поред осталог, уређена питања: постојања заједнице општина са већинским српским становништвом, структуре власти те заједнице, надлежности заједнице, правних јемстава која ће бити обезбеђена и уставноправним нормама, функционисања полицијских снага на северу Косова и Метохије, деловања судске власти, организације и спровођења локалних избора, обавеза страна у процесу даљег преговарања и евроинтеграција, итд. Споразумом, су дакле, регулисана питања која према Уставу јесу materia constitutionis i materia legis.

У прилог становишта да је Споразум општи правни акт говори и чињеница да је за његову примену, сагласно тачки 12. утврђен План примене Споразума (у коме се на више места изричито врши позивање на обавезе утврђене у појединим тачкама Споразума) и образован Одбор за његову имплементацију сагласно тачки 15. Споразума. 

И на крају, да је Споразум искључиво политички акт, он не би могао производити правна дејства, а неспорно је да је у његовом спровођењу донето више општих правних аката. Наиме, поједине одредбе Споразума су и непосредно применљиве, док су друге  постале непосредно или посредно „извор других правних аката“.[8] Да је Споразум постао извор права, потврђују и чињенице да су у његовој имплементацији донети други општи и  појединачни правни акти у области безбедности,[9] локалне самоуправе и локалних избора[10], судства и др. Такви акти се могу доносити само ради спровођења Споразума као општег правног акта, а не као политичког акта, јер би то било супротно Уставу. Чињеница  да се његова имплементација врши подзаконским актима Владе и других државних органа, а не на начин предвиђен Уставом, говори довољно сама за себе[11].

 

III

У погледу опредељивања правне природе Закључка Владе о прихватању Споразума, приметно је постојање разлике у ставу Суда када је у питању овај закључак Владе у односу на опредељење у другим одлукама у којима су предмет оцене уставности били такође закључци Владе (који нису објављивани). О томе како определити правну природу једног акта, Суд по том питању има добру и конзистентну праксу. Наиме, у више својих одлука Суд се руководио ставом да не треба само полазити од назива, односно форме оспореног акта, већ да треба ући и у анализу његове садржине, те је на основу те анализе Суд закључивао да ли се ради о општем правном акту или не. Суд је то чинио и у случају аката који су носили назив карактеристичан и за поједине правне акте, или који нису имали уобичајену форму општих аката (и који такође нису били објављени).  Уколико је Суд сматрао да су њихове одредбе (све или само поједине), по својој природи опште правне норме, ти акти подлегали су уставносудској контроли. За уставносудски спор о правној природи Споразума, чини нам се посебно релевантном Одлука Суда којом је Суд одлучујући о захтевима за оцену уставности и законитости Закључка Владе 05 број 02-4586/02-001 од 17. јула 2003. године о прихватању Информације у погледу статуса одређених органа, организација и служби са подручја АП Косова и Метохије (предмет IУ-412/2003, од 16. априла 2010, тј. Закључак о тзв. косовском додатку, односно посебним примањима лица запослених на територији АП Косова и Метохије) нашао да се ради о општем правном акту и подвргао га оцени уставности и законитости.[12] За разлику од наведене праксе, из образложења Закључка Суда у конкретном предмету, неспорно следи да Уставни суд, није улазио у ближу анализу садржине његовог саставног дела - Споразума, односно његових одредаба.

            Закључак Владе, чији је саставни део Споразум, по нашем мишљењу, је општи правни акт. Таква његова природа не може се оспоравати ни  чињеницом да је као правни основ за његово доношење наведен члан 123. тачка 1. Устава (којим је предвиђено да Влада утврђује и води политику), нити чињеницом да није објављен у „Службеном гласнику РС“. О тим питањима Уставни суд има добро установљену праксу, по којој такве чињенице  нису биле препрека за оцену уставности појединих закључака Владе ако су они садржали правила или норме општег карактера.[13] Са становишта одредаба чл. 1. и 3. Устава, неприхватљив је и став Суда по коме је Закључак Владе „акт прихватања информације о политичким активностима које је председник Владе преузео у оквиру политичких разговора са привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, што би даље значило да сагласност коју је Влада дала Закључком није сагласност у смислу давања сагласности надлежног органа на одређени правни акт, већ давања политичке сагласности која се односи на предузете политичке активности председника Владе“ а посебно у оном свом делу у коме се тврди да „приликом давања такве политичке сагласности Влада није била омеђена правом и правним актима, већ политичким смерницама из Резолуције Народне скупштине“. Указаћемо само да овај став Суда нема своје утемељење ни у тачки 1. Закључка Владе, у којој изричито и јасно стоји да  „Влада рихвата Споразум ...“ и да је Споразум „саставни део овог закључка“.

Такође, ако би се стало на становиште да Закључак Владе о прихватању Споразума није општи акт, чији је саставни део Споразум, то би водило оцени да је Влада својим закључком мимо Устава (члан 163. став 7.) и Закона о државној управи (члан 7.) наложила министарствима и органима државне управе да предузимају мере и активности ради спровођења акта који није општи правни акт, нити је део правног поретка Републике Србије.

 

IV

 

У образложењу Закључка Суда се наводи да ни Одлука Народне скупштине нема карактер општег правног акта, већ се она сматра актом „о давању политичке сагласности Народне скупштине Влади за предузимање одређених активности које спадају у домен вођења политике“ и актом којим Народна скупштина даје „вредносну оцену политичких активности Владе“, пре свега „у односу на усвојене основне принципе за политичке разговоре са привременим институцијама самоуправе у Приштини из Резолуције Народне скупштине“. Међутим, по нашем мишљењу одлука је општи акт који Скупштина доноси о питањима за које је Уставом и законом изричито предвиђено доношење одлуке (нпр. одлука о давању претходне сагласности на статут аутономне покрајине, одлука о употреби Војске Србије ван граница, одлука о проглашењу ванредног и ратног стања, одлука о рату и миру, одлука о одговору на интерпелацију и др.). С обзиром на наведено, као и на одредбе Устава и закона на које се односе на опште акте Народне скупштине[14], сматрамо да је и Одлука о прихватању Извештаја Владе такође општи правни акт (јер њен саставни део представља прихваћени Извештај Владе који садржи и текст Споразума), као и да се ова одлука не може по својој форми, а ни садржини упоређивати са одлукама које Скупштина доноси као појединачне акте (нпр. одлуке о изборима и разрешењима). Такође, да ова одлука није одлука о „давању сагласности“ говори чињеница да у пракси Народне скупштине егзистирају, као посебне одлуке – „одлуке о давању сагласности“, као акти којима се даје претходна или накнадна сагласност (пре свега на акте аутономне покрајине, посебних организација и институција основаних законом и сл.)[15].

 

V

 

Уставни суд је након опредељивања Споразума као политичког акта, оценио и да није надлежан да се изјашњава о уставности текста Споразума. У својој досадашњој пракси Уставни суд је изразио становиште да „препоруке, резолуције и декларације“ представљају акте политичке природе,[16] а не опште правне акте за чију оцену сагласности са Уставом је надлежан Уставни суд (Вид. закључке Уставног суда IУ-332/2004 и IУ-160/2006). Дакле, одлуком Суда у овом предмету листа политичких аката који не подлежу уставносудској контроли је проширена.

Не споримо да овакав став Суда свој ослонац има у досадашњој уставносудској пракси,[17] према којој је било довољно да Суд само констатује да је један акт „политички акт“ и да се огласи ненадлежним. Очито је да се наше уставно судство и на овај начин, самоограничавало, тј. устезало од разматрања политичких питања, односно било несклоно да улази у њихову оцену и решавање.

Када се ради о оцени правне природе Споразума као процесне претпоставке за заснивање надлежности Уставног суда, указујемо да би можда, из перспективе  политичког (државног) разлога, о коме се у Закључку Суда додуше изричито не говори,  искључење надлежности Уставног суда би можда могло да буде оправдано природом политичке функције која је вршена од стране Владе, те потребе да се заштити и обезбеди слобода политичке одлуке у једном деликатном односу, какав је процес нормализације односа Репулбике Србије и њене аутономне покрајине АП Косово и Метохија. Наравно, сам неформални Споразум би се евентуално могао сматрати имуним на уставносудску контролу, али само до момента доношења одлуке надлежног државног органа о прихватању Споразума и његовом увођењу у правни поредак Репулбике Србије, односно до налагања његовог извршења од стране (министарстава и других организација и служби). Дакле, да би вршење политичке власти било сагласно принципима и решењима Устава и са њима нераздвојним правом на уставносудску контролу јавне власти, сматрамо да се никакво изузимање од уставне контроле не може тражити изван граница које су прописане Уставом, а које регулишу и ограничавају (вршење) функција власти (чл. 1. и 3.).

Изнету праксу Суда, по нашем мишљењу, требало би мењати, из више разлога, а пре свега јер је она упитна са становишта Уставног опредељења државе Србије као „државе владавине права“ у којој је „власт подређена Уставу и закону.“[18] Укратко, наш уставотворац (по угледу на уставе других европских демократских земаља) опредељујући  се за владавину права као основну уставну вредност, пошао је од јасног доктринарног става да уставност не означава само „склад правних аката са уставом“, него и „ограниченост и везаност државне власти уопште (уставом – Б.Н.) и објективним правом“.[19]

Уставни суд се у образложењу Закључка није изјашњавао да ли политички акти уопште могу бити предметом уставносудске контроле, бар у формалном (ако не и материјалном) смислу. Правна и политичка теорија, која своје корене вуче из становишта  Politika legibus, non leges politiae adaptande (Bonham`s Case, 1610), значајно је утицала на праксу  уставних судова европских земаља, да прихвате основну претпоставку владавине права - да је „политика потчињена праву, а не обрнуто“. Данас се пред судовима све више шире „оквири правне сфере“, односно доктрина владавине права, а само изузетно врши позивање на доктрину политичких питања (коју је нарочито у својој пракси користио Врховни суд САД) и то када се ради о „одлукама највиших државних органа, односно највиших државних (владиних) званичника“, које произлазе из „директне примене устава“ и „које су чисто политичке природе“.  Укратко, ова доктрина се  по правилу односи само на „веома уску категорију аката“ – то су акти који се тичу суверености државе и којима се остварује државни ауторитет на највишем нивоу. Ови акти се традиционално називају „политички акти“, односно „акти владања” (actes de gouvernement, Regierungsakten, acts of state, political questions). У упоредној теорији и пракси преовладава становиште да су „политички акти“, или „акти владе“, тј.  „акти владања“, по правилу појединачни акти, које доносе највиши носиоци власти руковедећи се тзв. „државним разлогом“ или „разлогом политичке умесности“, „политичке целисходности“, односно „политичке рационалности“ и сл. Њима се остварује тзв. функција владања, која подразумева предузимање најзначајних мера у спољној и унутрашњој политици земље.[20] Такви акти су због тога имуни од уставносудске (судске) контроле, односно не подлежу ни оцени уставности, ни законитости, а санкције према онима који их доносе су, пре свега политичке природе.

Измицањем од тзв. „врућих политичких тема“ се ризикује углед уставног судства и таква пракса не води подизању његовог ауторитета нити јачању свести о важности  повиновања свих уставу и закону.  Другачији је пример пракса Уставног суда Немачке, чији је рад концентрисан „на интерпретацију, дакле на изналажење правно релевантног смисла уставних норми управо у случајевима када су предмет његове контроле „представљали спорови заоштрено политичког карактера, а одлуке имају далекосежне политичке последице“. У теорији стоји оцена „да се поступак пред овим Судом често водио управо поводом политички спорних и рискантних питања“, те готово да не постоји важније политичко питање које није било предмет спора између Владе и опозиције или важнији закон који није подношен на проверу овом Суду. Све то није умањило правни квалитет његових одлука: оне се не доносе с обзиром на политичку сврсисходност, него с обзиром на Устав Немачке и основе које су њиме постављене. Уз то пажње је вредна и чињеница „да су одлуке Савезног Уставног суда у политичком животу Немачке до сада без изузетка прихватане“ (H. J. Papier). [21]

И на крају, чак и прихватање става Уставног суда о Споразуму као „политичком акту“, није спречавало Суд да се изјасни о спорним уставноправним питањима везаним за оцену уставности одредаба Споразума, а што је Суд у пракси иначе чини у својим процесним одлукама (тзв. одлуке о мериторном одбацивању), пре свега у поступку по уставним жалбама, али у другим поступцима у којима се оглашавао ненадлежним. [22]

 

VI

 

Суд је поступајући у овом предмету, с обзиром на његов велики значај, неспорно посветио дужну пажњу питањима која су постављена као уставноправно спорна, нарочито у фазама поступка које су претходиле фази одлучивања (више припремних седница, организовање јавне расправе уз учешће еминентних правних стручњака и др.). Међутим, код формулисања коначних ставова о којима је требало донети одлуку, по нашем мишљењу, изостала је дубља уставноправна анализа и заузимање ставова Суда који би се односили и на питање правних последица постојања правне празнине због недоношења закона о суштинској аутономији, ни по протеку више од осам година од доношења Устава у коме је изричито утврђено да ће се статус АП Косова и Метохије уредити законом о суштинској аутономији који се доноси по поступку за промену Устава (члан 182. став 2.). Наиме, Устав јесте утврдио да АП Косово и Метохија ужива „суштинску аутономију“, али уставотворац још увек није рекао шта је у материјалном смислу конкретни уставни садржај те аутономије. Да је Уставни суд ушао у оцену уставности Споразума, он би најпре морао да утврди које значење има уставни појам „суштинске аутономије“, коју такође познаје и Резолуција УН 1244. Таква одлука Суда могла је бар делимично да надомести недостатак закона о суштинској аутономији, ако ништа друго - оно бар у погледу указивања који је уставни пут да се односи Републике Србије и АП КиМ уреде на начин сагласан Уставу.

 Најопштији увид у текст образложења Закључка показује и да се Суд мање бавио дејством и правном природом Споразума, а посебно његовом садржином, те да је више простора посветио неким другим питањима чији општи значај не споримо, али нам се чине мање важним него питања од којих је зависило опредељење надлежности Уставног суда. Илустративно је и навођење одредаба Устава и других аката домаћег и међународног права релевантних за решевање спорних уставноправних питања. Када се читају одредбе Устава наведене  у III делу образложења Закључка Суда, тада се уочавају две ствари: прво, недостају поједине одредбе Устава и закона које су од непосредног значаја за опредељивање правне природе Споразума и надлежности Уставног суда; друго, наводе се одредбе Устава у области одбране и безбедности, локалне самоуправе, судског система и др, као да је Суд имао намеру да уђе у оцену одредаба Споразума у меритуму. Међутим, те одредбе уопште нису послужиле Суду у даљем поступку, јер Суд није улазио уопште у сагледавање и оцену текста Споразума. Бавио се Суд и оценом Одлуке Међународног суда правде, оценом Резолуције Народне скупштине, цитирана је одлука и ставови грчког Државног  савета,[23] али не и садржином  Споразума.

По нашем мишљењу, ово је такође показатељ сталне дилеме Уставног суда, шта то Суд теба да чини у овом уставносудском спору.

  

*******

 

             И да закључимо, овај уставни спор који се на крају свео на питање надлежности Уставног суда када су у питању политички акти повлачи за собом питање највише важности за Устав, односно уставну државу. То питање гласи: да ли је извршна власт  ограничена Уставом само у доношењу општих правних аката из номенклатуре аката које познаје Устав? Само чистом случајношћу ово питање се појавило у спору о овом Споразуму, а могло је бити и везано за неку другу одлуку Владе, односно Народне Скупштине коју би Уставни суд окарактерисао као политичку одлуку, односно политички акт. Стојим на становишту да је ово један од најозбиљнијих уставних спорова пред Уставним судом, како због изузетног значаја Споразума за државу Србију, тако и због исказаног става Суда о (не)постојању надлежности Уставног суда у случају политичких аката и немогућности уставносудске контроле аката политичке власти.

 

др Боса Ненадић,

судија Уставног суда

 

---

[1] О томе, поред осталог, говори и изузетно велики број угледних професора права који су, у различитим својствима и на различите начине, узели учешћа у јавној расправи пред Уставним судом приликом разматрања спорних уставноправних питања у овом предмету. 

[2] Његову природу као општег правног акта за чију је оцену уставности надлежан Уставни суд Влада задуго није спорила. Наиме, на захтев Суда Влада није одговарала на наводе из предлога за оцену уставности, већ је од Уставног суда тражила „да застане с поступком оцене његове уставности..... до доношења закона о суштинској аутономији“ (вид. допис Владе од 18. децембра 2013.), док су представници Владе на јавној расправи заступали становиште да се ради о политичком акту, односно „пледоајеу за доношење Уставног закона о суштинској аутономији КиМ“.

[3]Овај Споразум је могуће посматрати превасходно са становишта правила међународног јавног права и праксе у међународној заједници. То је Суд и чинио у значајном делу образложења своје одлуке, ослањајући се на мишљења изнета у јавној расправи. За поједине учеснике јавне расправе Споразум није међународни уговор „он нема правну снагу, већ креира политичку обавезу у духу тзв. „меког права“ (soft law) које допушта асиметричну перцепцију обавезе било као политичке или правне обавезе од страна у „Првом споразуму.....“ (М. Крећа); други су такође били мишљења да Споразум није међунарадни уговор, уз констатацију да се нису бавили „питањем природе Првог споразума, изузев да он по својој природи није међународни уговор“ (Р. Етински), односно да није међународни уговор, већ општи акт (М. Милојевић). Међутим, поједини учесници су сматрали да се Споразум може определити и као међународни уговор (В. Ђурић), односно симуловани међународни уговор (Т. Маринковић).

[4]Наиме, друга страна Споразум је ратификовала законом под називом „Закон бр. 04/л-199 о ратфикацији Првог међународног споразума о принципима који регулишу нормализацију односа између Републике Косово и Републике Србије“.

[5] Како у тексту образложења Закључка Суда нису дати резимеи излагања учесника у јавној расправи, па тако ни излагања позваних професора права, била сам слободна да се у припреми овог мишљења ослоним и на аргументацију оних учесника која подупире становиште да је оспорени Споразум по својој природи општи правни акт. Пре свега мислим на излагања професора Р. Марковића, В. Петрова, Т. Маринковића, В. Ђурића и М. Милојевића.

[6] Р. Марковић наводи у свом реферату за јавну расправу да је „Овако заобилазна и увијена форма увођења Споразума у правни поредак Србије....“ примењена из више разлога, па и из разлога да се не „.....изложи уставносудској контроли са сасвим предвидљивим исходом“.

[7]Важна је и чињеница да је Споразум уведен у правни поредак Републике Србије посебним актима – Закључком и Одлуком. Када су у питању други „политички акти“ (које је Суд у досадошњој пракси сврставао у ту врсту аката – резолуција, препорука и декларација), а које су доносили Скупштина или Влада, у правни поредак нису увођени доношењем посебних одлука, односно закључака о њиховом прихватању, већ су ти акти непосредно усвајани - нису били „саставни део других аката“, већ су имали свој самостални живот.

[8] У реализацији тачке 13. Споразума, у Бриселу су 13. септембра 2013, закључена два нова споразума: Споразум о телекомуникацијама и Споразум о енергетици. Ови споразуми су такође оспорени пред Уставним судом. Вид. предмет IУ-341/2013.

[9] Илустрације ради навешћемо Закључак Владе (Закључак 05 Број: 11-10643/2013 од 9. децембра 2013.) у коме изричито стоји да се „у циљу имплементације Закључка Владе 05 број 02-3570 од 22. априла 2013. године, којим је прихваћен Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа“, налаже МУП-у да „спроведе организационе промене у циљу регулисања статуса запослених у МУП-у који живе на територији АП КиМ, односно који са даном доношења овог закључка имају боравиште на територији АП КиМ, као и да најкасније до 15. децембра 2013. године, Влади достави предлог измена Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних места у том министарству у делу који се односи на укидање радних места запослених из тачке 1. овог закључка, којима ће престати радни однос по овом основу са 31. децембром 2013. године“. Влада је потом, на седници од 25. децембра 2013 донела Уредбу о условима за остваривање права на посебну пензију запослених у МУП-у на територији АП КиМ, са садржином опредељеном овим Закључком.

[10] У циљу спровођења тач. 11. Споразума Влада је донела више одлука о распуштању скупштина општина на северном делу АП КиМ (Косовској Митровици, Лепосавићу, Звечану, Зубином потоку). Локални избори у овим јединицама су одржани 3. новембра 2013. године, а који су расписани од стране ЦИК-а и спорведени у складу са „косовским законом и међународним стандардима“ како то стоји у тачци 11 Споразума. Вид. Одлуке које су објављене у „Службеном гласнику РС, број 80/13, од 11. септембра 2013. године.

[11]Поменућемо да је већ пред Уставним судом оцена уставности Уредбе о условима за остваривање права на посебну пензију запослених на територији Косова и Метохије и одговарајућег Закључка (IУо-12/2014). 

[12] Вид. тако Одлуку Суда у предмету IУ-164/206/2006 од 16. јуна 2005. поводом Закључка Владе 05 број 121-8431/2004 од 23. децембра 2004. године; Решење Суда у предмету IУп-288/2009 поводом Закључка Владе 05 број: 43-6256/2009-001 од 2. октобра 2009, које је Суд донео 10. новембра 2011; Одлуку IУо-1177/2010 поводом Закључка Владе 05 број: 120-4978/2010 од 6. јула 2010, коју је Суд донео 23. фебруара 2012; Одлуку IУз-577/2011 поводом Закључка Владе 05 број: 113-1041/2010-4 од 17. фебруара 2010, коју је Суд донео 19. априла 2012. др.

[13]Вид. тако Одлуку Уставног суда IУз-1177/2010, Одлуку IУ-412/2003 и Одлуку IУз-577/2011.

[14] Вид. тако одредбе члана 99. тачка 7. Устава и члана 8. став 1. Закона о Народној скупштини, као и одредбе члана 192. Пословника Народне скупштине из којих јасно следи да је одлука општи (правни) акт.

[15] Вид. нпр. Одлуку Народне скупштине о давању сагласности на Статут АП Војовидине и Одлуку о давању сагласности на одлуку о изменама финансијског плана републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање за 2014. годину.

[16] У нашој науци уставног права ретко наилазимо на појам политичких аката, већ се они најчешће сврставају у групу општих аката (који због своје садржине немају правно обавезујуће дејство). У такве акте теорија убраја стратегије, резолуције, декларације, препоруке и сличне акте Народне скупштине и Владе.

[17] Вид. Закључак Уставног суда, IУ-160/2006 од 10. априла 2008. којим је Суд одбацио захтеве за оцену уставности и законитости Декларације о пријему црногорских држављана са пребивалиштем у Републици Србији („Службени гласник РС“, број 56/06), јер је нашао „да оспорена декларација по својој форми и садржини нема карактер општег правног акта за оцену уставноти и законитости“. Уставни суд је даље констатовао да се „ради о политичком акту Владе, о јавно изражено (декларисаном ставу), којим се не прописују и не стварају било каква и било чија права и обавезе, нити се регулишу питања стицања, односно престанка држављанства Репулбике Србије, пошто се та материја уређује законом, због чега Уставни суд није надлежан да одлучује по предметним иницијативама“. И у Закључку Суда у предмету IУ-332/2004 од 26. новембра 2009,  којим је одбачена иницијатива за оцену уставности Препоруке о коришћењу грба, заставе и химне Репулбике Србије („Службени гласник РС“, број 94/04), Суд налази да се ради „о акту политичке природе, а не о општем правном акту за чију би оцену сагласно члану 167. Устава био надлежан Уставни суд.“ Вид. и сличну праксу Савезног уставног суда у предмету IIIУ-30/98 од 7. децембра 2000. године, када је Суд стао на становиште да Резолуција  (коју је донела Црна Гора о непримењивању савезних закона) није општи правни акт, већ политички акт. Међутим, ваља нагласити да је Уставни суд у овој одлуци изразио становиште „да република чланица није надлежна да забрањује примену савезних аката“.

[18] Ову праксу би требало мењати и због чињенице да се у савременом свету, а под тим утицајем и у нашој пракси све мање пажње поклања форми акта, (о чему се говори и у образложењу Закључка Суда када се врши оцена да ли је Споразум међународни уговор или не) те да на обавезујућа правна правила наилазимо у врло различитим актима, а не само у законима и другим прописима у којима су традиционално прописивана правна правила.

[19] Вид. тако и код Б. Кошутић, Увод у јуриспруденцију, Подгорица, 2008, 226, 343 и д.

[20] Р. Марковић, Уставно право, Београд, 2014, стр. 172

[21] Вид. Изабране Одлуке Немачког Савезног Уставног суда , Београд, 2010, H. J. Papier, Предговор књизи, стр. 21 и д, као  и Е. Шарчевић, стр. 30.

[22]  Вид. тако Решење Уставног суда о одбацивању предлога Републичког јавног тужиоца за забрану навијачких група, у предмету VIIУ-279/2009 („Службени гласник“ РС, број 26/11).

[23] Чини нам се да би нам, с обзиром на предмет и садржину Споразума, у овом предмету биле више од користи одлуке и пракса уставних судова Немачке (одлуке донете у вези аката о односима две Немачке до уједињења), Шпаније (о Статуту Каталоније), Канаде (о положају Квебека), Чехословачке (о односу Чешке и Словачке и одлуке председника Републике о изборима), те пракса Врховног суда Америке и Државног савета Француске о актима која садрже политичка питања.

Издвојено мишљење судије др Драгана М. Стојановића

на одлуку Уставног суда IУо-247/2013

 

I

Закључком Уставног суда у предмету број IУ-247/2013 од 10. децембра 2014. го­ди­не одбачен је пред­лог 25 народних посланика за оце­ну уставности и законитости па­ра­фи­раног „Првог спо­ра­зума о принципима који регулишу нормализацију од­но­са“ између Владе Ре­публике Србије и Привремених инс­титуција самоуправе у Приш­тини, од 19. априла 2013. године, који се уоби­ча­јено назива „Бриселски спо­ра­зум.“ Са овом процесном од­лу­ком, иза које је стала већина судија Уставног суда,  којом је за­пра­во одбијено ус­по­став­ља­ње уставносудске надлежности у овом пред­ме­ту, нисам могао да се сло­жим из више разлога, сматрајући је, искључиво са ус­тав­ноправног ста­новишта, потпуно по­греш­ном, више политичком него правном фор­­мом решавања једног изу­зетно значајног устав­ног спора..

 

II

Одлука у форми закључка у овом предмету заснована је на крајње про­блематичном правном становишту које је заузето у покушају да се одреди права природа „Првог споразума“, којем је дат значај пре­ју­ди­ционог питања. Већинско становиште не­ос­но­вано пориче Бриселском споразуму свој­ства нор­ма­тивног, општег акта који би био подложан оце­ни материјалне уставности и зако­ни­то­сти. По мом суду, то ста­но­виште је само једно од најмање три могућа разумевања карактера овог споразума, и то оно разумевање које њему негира како обележја симу­лованог међународног уго­во­ра, као иницијалног становишта предлагача, тако и квалитет општег, нор­ма­тив­ног акта, становиште свих кон­сти­ту­цио­налиста изнето на јавној расправи. Заузето гледиште само на­из­глед логично води од­ба­цивању пред­лога, због на­вод­ног непо­сто­­ја­ња про­­­цесних претпоставки за од­лу­чи­вање Ус­тав­ног суда. Овом ста­но­вишту, а тиме и самој одлуци Уставног суда која је на њему засно­ва­на, могу се, ме­ђу­тим, упутити принципијелне примедбе које у ре­зултату доводе до његовог пот­пуног дис­­ква­ли­фи­ко­ва­ња. Ве­ћин­ско мишљење се може означити као погрешно, готово про­­из­вољно, као устав­но­прав­но неп­рих­ватљив на­чин реша­ва­ња предметног устав­ног спора.

Кључни правни став из одлуке Уставног суда је да „Први споразум“ по својој при­ро­ди пред­ставља политички документ, што би значило прав­но необавезјући акт, ко­ји због тога није ни по­до­бан за уставносудско испитивање. Овај правни став је из­ве­ден из шире образложеног гле­дишта да Бриселски спо­ра­зум није никакав међу­на­род­ни уго­вор, чак ни симуловани правни посао, како је тврдио предлагач у акту ко­јим је покренуо уставносудски поступак. За већину судија која је подржала спорну од­луку „Први споразум“ је по­литички, дакле, правно нео­ба­ве­зу­јући документ који у садржајном погледу не садржи никакве опште прав­не норме, него једино сумира или резимира „ток по­ли­тичких пре­го­вора из­међу Владе Ре­пуб­лике Србије и при­вре­­мених инс­титу­цијам са­моуправе Косова“. Спо­ра­зум није међу­на­родни уговор у сми­слу како Бечке конвенције о уговорном праву, која је потврђена Уредбом о ра­ти­­фи­кацији („Службени лист СФРЈ“ – Међународни уговори и спо­ра­зу­ми, број 30/72), тако и Закона о закључењу и извршењу Међународних уговора („Службени глас­ник РС“, број 32/13), јер му не­до­стају суштински фор­­мал­ни еле­мен­ти. 

Закључак да Бриселски споразум није никакав међународни уговор произилази из следећег: Прво, једна стра­­на, наиме При­вре­ме­не институције самоуправе Косова,  не­­ма уго­вор­­ну спо­соб­ност ни према међународном ни према унутрашњем праву. Ре­­пуб­лика Србија ни­је Ко­со­ву ни из­ричито ни пре­ћут­но при­зна­ла уговорни ка­па­ци­тет, штавише, надлежне власти које представљају Републику Србију изричито од­ба­цују међународноправни суб­јек­ти­ви­тет Косова, не само уопште него и за овај слу­чај посебно. Друго, пошто уговорна способност Ко­сова не постоји, логично је да не по­сто­ји ни подударност воља двеју стра­на да Спо­­ра­­зум буде ре­гу­лисан међу­на­­род­ним правом, Треће, Споразум није ни при­хваћен парламентарном ра­ти­фи­ка­ци­јом која је Уставом Републике Србије пред­виђена за ме­ђу­на­род­не уговоре, већ је при­хваћен обичним закључком Владе. Четврто, за­кључак Владе којим је прихваћен „Пр­ви споразумм“ такође нема ка­рак­тер општег акта, као ни одлука Народне скуп­шти­не којом се само прихвата „политички извештај Владе о процесу политичког ди­ја­лога са представницима привремених институција самоуправе“. 

Из напред наведених ставова произилазиоби, дакле, закључак да Споразум, као по­ли­тички акт, не може да про­изводи никакве правне по­следице. Штавише, у образ­ло­жењу одлуке се изричито тврди да не постоје било какви докази да се Бриселски спо­­разум досада непосредно примењивао. Његова садржина уопште није битна за ре­­ша­вање овог уставног спора, јер се у њему не налазе никако обавезујуће правне нор­ме општег карактера, него политика Владе, коју Уставни суд не може да оце­њу­је..Према томе, нити Споразум нити за­кљу­­чак Владе, односно одлука На­родне скуп­­штине не пред­став­љају опште (нор­ма­тивне) акте из члана 167 Устава који под­ле­жу устав­но­суд­ској контроли. Конкретне прав­не по­следице, према наводима у об­ра­зложењу одлуке, могле би да настану тек до­но­ше­њем Закона о суштинској ау­то­но­­мији Косова и Метохије.

Посебно је упадљиво да су ста­новиште о ванправној природи Бриселског спо­ра­зу­ма  доследно за­сту­па­ли на јавној расправи пред Уставним судом једино пред­ста­в­ни­ци Владе и Народне скуп­штине: министар правде Никола Селаковић, пред­сед­ник Од­бо­ра за уставна питања и законодавство Народне скупштине Александар Мар­ти­но­вић и директор Републичког секретаријата за законодавство Дејан Ђурђевић. Од ин­тер­на­ционалиста позваних на јавну расправу исцрпно га је образложио, додуше, у накнадно до­стављеном пи­саном мишљењу, једино професор Родољуб Етински, глав­ни правни савет­ник Ми­ни­стар­с­тва спољних послова. Када се упореде ова миш­љења и образложење одлуке Уставног суда, неспорно се може утврдити да је миш­ље­ње представника Владе in totum, у свему прихваћено од судије известиоца и  ин­кор­порисано у образложење одлуке Уставног су­да. Проб­лем је, међутим, у томе што се тврдњe о чисто поли­тичкој природи Бриселског спо­разума налазe у више не­го очигледној дискрепанци са поступањем Владе која је једино тражила од Ус­тав­ног суда да застане са поступком до до­ношења Закона о суштинској аутономији, при чему уопште није оспоравала надлежност Уставног суда тврдњом да је Бри­сел­ски спо­разум искључиво политички резултат њених уставних овлашћења да утвр­ђу­је и води политику земље и да ће као једна по­ли­тич­ка одлука накнадним правним по­ступцима бити преобликован у правне обавезе.

III

 

На друга два мишљења о природи Бриселског споразума Уставни суд се једва освр­нуо у образложењу своје одлуке. Прво од њих је садржано у иницијалном пред­­ло­гу, али је на самој расправи делимичмо кориговано, тако да се веома при­ближило тре­ћем гледишту. Према изворном гледишту предлагача, „Први спо­ра­зум“ је си­му­ло­вани међу­на­род­ни уговор, дефектни правни акт, намерно закључен и при­хва­ћен у нејасној правној форми, како би се замаглила његова суштина.  Независно од ње­гове садржине Бри­сел­ски споразум је in toto, у целини ништав, јер је несагласан зах­тевима формалне уставности, због неотклоњивих мањкавости у погледу форме, доносиоца и поступка доношења. Нити је закључен од страна које поседују уго­вор­ну спос­об­ност, нити је потврђен према поступку парламентарне, односно уставне ра­ти­фи­ка­ције. Како нема карактер уставноправно ваљаног међународног уговора, ње­га треба касирати у целини. Наиме, приликом за­кљу­чења овог уговора при­ме­ње­на је једна крајње неуобичајена форма уго­варања. Постоје два иден­тич­на доку­мен­та на којима се налазе параф Високе представнице Европске уније за спољну по­ли­ти­ку и безбедност Кетрин Ештон, док су Ивица Дачић, председник Владе Ре­пуб­ли­ке Србихје, и Хашим Тачи, председник самозване Репуб­лике Косова, пара­фирали сва­ки по један документ. Две стране нису изричито означене као суб­јекти који су за­кључили Бриселски споразум,  како би се избегло тумачење да је Република Ср­би­ја de iure при­зна­ла са­моз­вану државу Косово. За предлагача признање је ипак учи­њено de facto, има­јући у виду не само чињеницу да је Косово прихваћено за јед­ну страну у поступку пре­го­варања и парафирања Спо­разумаса, него и саму са­др­жи­ну Бриселског споразума, која је очигледно супротна како преамбули тако и од­го­ва­рајућем нормативном делу Уставу Репуб­лике Ср­би­је. Ако би  се, међутим, при­хва­­тила тврдња Владимира Ђурића да је Ев­ропска унија „позајмила“ Косову уго­вор­­ну способност, онда би се формална не­ус­тав­ност зауставила на поступку потвр­ђи­вања Бриселског споразума који, имајући у виду његову садржину, може бити ра­тификован једино законом, и то законом донетом по поступку промене Ус­та­ва.

Но, независно од тога што у Републици Србији Бриселски споразум није подвргнут ре­­гуларном поступку парламентарног или уставноправног потвр­ђи­вања, дошло је до његове непосредне примене као општег акта, пре свега, спро­во­ђе­њем локалних из­бора и до­но­шењем поје­диначних аката ко­ји­ма је, на основу његових одредби, промењена субјективна правна ситуа­ци­је лица која су била у служби Републике Србије и њених институција на територији аутономне покрајине Косова и Мето­хи­је, посебно на Северу Косова. У томе се види, поред формалног, материјални раз­лог касације Бриселског споразума. Према овом мишљењу, односи који су предмет „Пр­вог спо­ра­­зума“ мо­гу се уређивати делом само законима Републике Србије де­лом про­ме­ном њеног Ус­тава. Ово гледиште је заступао предлагач, а на јавној ра­спра­­ви шире га је образложио академик Коста Чавошки, пред­ставник предлагача. У значајној мери ово гледиште је допунио Владимир Ђурић аргументацијом која по­ка­зује да се међународни уговори могу закључивати и са територијалним колек­ти­ви­тетом који немају обележја државе у смислу међународног права, али и дока­зи­ва­њем да је Косово уговорну способност практично „позајмило“ од Европске уније

Треће гледиште о природи Бриселског споразума делом продубљује делом коригује ста­новиште предлагача. Према овом мишљењу, тачно је да Бриселски споразум ни­је међу­на­род­ни уговор у смислу међу­народ­ног и унутрашњег права, али на његовој не­гацији нема ни потребе посебно инсистирати. Довољно је показати да овај до­ку­мент има неопходна обележја општег, нормативног акта који под­леже устав­но­суд­с­кој контроли. Намерно изабрана нејасна правна форма у овом случају није од пре­суд­ног значаја, јер  се овде може прихватити да forma non dat esse rei. Битни су са­др­жина и правно дејство Бриселског споразума. „Први спо­ра­зум“ је нор­мативни акт, садржи оп­ште норме којима се на обавезујући начин уре­ђу­ју одре­ђе­ни жи­вот­ни односи, тачније њима се у тачно одређеном правцу инс­ти­ту­цио­нализују поли­тич­ки односи првенствено на Северу Косова, што значи да се тим нормама ус­по­став­ља и признаје одређени правни поредак који је очи­гледно у не­складу са ус­тав­ним поретком Републике Србије. Споразум је већ непосредно при­мењен, тако што су распуштине скупштина оп­шти­на на Северу Косова, спроведени локални избори, пред­ставничка тела у тим општинама кон­сти­туи­сана су сагласно Бриселском спо­разуму, односно косовском зако­ну, на чију примену Споразум упућује, донети су у ве­ћем броју случајева појединачни акти за припаднике поли­ци­је и правосуђа. Ови примери су више него довољни за констатацију да је Бриселски споразум непо­сред­но примењен, и да су његовом применом већ наступиле далекосежне правне по­следице. Не само по­литичко, него и правно стање на Северу Косова, односно у свим оним општинама где су Срби у већини,  више није исто. Како су ове промене, ко­је у суштини значе укидање преосталих инс­титуција државе Србије на Косову и Ме­­тохији, извршене супротно Ус­таву Ре­пуб­ли­ке Србије, једини начин да се ус­по­ста­­ви стање сагласно Уставу јесте касација Бриселског споразума.

Ово гледиште су на јавној расправи без изузетка заступали сви кон­сти­туци­она­ли­сти, опсежно га је образложио професор Ратко Марковић, још један од ауто­ритета наше ус­тавноправне науке. Наравно, мишљење правника, па ни при­зна­тих екс­пе­ра­та, не обавезује, али се правни аргументи који стоје иза њега морају оз­биљно раз­мо­трити и оценити. Гледиште да Бриселски споразум поседује обележја нор­ма­тив­ног акта прихватили су и они пред­ставници ус­тав­ноправне теорије који су начелно по­лазили од тога да је Бри­сел­ски споразум  симуловани међу­на­род­­­­ни уго­вор. Од интернационалиста ње­му се при­кључио, додуше, нешто дру­га­чи­јом аргу­мен­тацијом, професор Момир Ми­ло­јевић.

 

IV

 

Шта се конкретно може приговорити одлуци Уставног суда, као и уставноправном ста­но­­вишту које је у њој заузето? По мом суду одлука се може побијати из најмање три начелна разлога. Прво, може се приговорити да је једнострано прикупљена и тен­­­ден­цио­з­но иложена чињенична и правна грађе која је послужила као подлога ус­во­јене одлуке. Друго, посматрано са  становишта примењене интерпретационе тех­нике, не може се избећи закључак да је највећим делом образложење одлуке так­во да се не мо­же сматрати самосталном уставноправном интерпретацијом Ус­тавног су­да, јер се у њему дословно преузимају како сав чињнични и правни материјал та­ко и уставно­правно мишљење једног од експерата позваних на јавну расправу.  Тре­ће, по мом суду, потпуно је неодржив кључни став из одлуке, а тиме и сва прав­на аргументација из централног дела њеног образложења која га прати, наиме, тврдња да је Бриселски споразум наводно по­ли­тички, а не правни акт. 

Чињенични и правни материјал садржан у одлуци којом је одбијен предлог за оце­ну уставности и законитости Бриселског споразума није потпун, без обзира што на пр­ви поглед делује импресивно. Прво, из предлога одлуке судије известиоца о ко­јем се већало на седници Уставног суда одржаној 10. децембра 2014. године  био је изо­­став­љен одговор Владе од 18. децембра 2013. године. У њему Влада једино тра­жи да Уставни суд застане са поступком до до­но­ше­ња Закона о суштинској ауто­но­ми­ји. Дакле, Влада у свом допису упућеном Уставном суду није уопште оспорила надлежност Уставног суда у овом слу­ча­ју, нити је тврдила да је Бриселски споразум у сагласности са Уставом и законом.. Напротив, тражећи застој, мо­гло би се закључити да Влада имплицитно  прихвата не само надлежност Уставног суда, не­го и тврдње предлагача о његовој противуставности. Ни једне речи о то­ме да се ра­ди о политичком акту који је неподобан за уставносудско испи­тивање. У реди­го­ва­ној одлуци коју је судија известилац припремио за објављивање сада се, додуше, наводи одговор Владе, али без икаквог његовог коментарисања. Друго, недостаје у об­разложењу ни навођење да је Влада по до­но­ше­њу закључка о при­хва­тању Спо­ра­зу­ма ову чињеницу дипломатским путем одмах саопштила Европској унији, јер се ова чињеница, чини се,. не би уклапала у тврдњу да је овде реч о не­оба­ве­зујућем спо­разуму.  Треће, нема у одлуци ни децидне кон­ста­тације, осим једне по­лу­ре­че­ни­це на првој страни, у погледу чињенице да је Народна скупштина по хитном по­ступ­ку при­хватила Извештај Владе у коме се налази и текст Споразума. Ова чи­ње­ни­ца се једноставно само нотира, мада се поставља логично питање: шта је оп­рав­да­вало доношење једног по­ли­тичког акта по хитном поступку, уколико тај акт до­и­с­та не производи непосредно правно дејство? Четврто, спорна питања  која су била на­ведена у реферату за јавну расправу сада су у самој одлуци битно дру­гачије по­став­љена. У питању није само редакцијска интер­вен­ција, која, наравно, са правно-тех­ничког аспекта, не би требало да буде спорна, него је реч о таквом масивном пре­формулисању, кориговању, ком­биновању и додавању новог, готово сугестивног садржаја у тим пи­тањима, где год је то било могуће, да се стиче утисак да су та „спор­на“ питања изнова креирана, и то након заузимања коначног става о предмету спора. Са иновирањем спорних питања се ишло толико далеко да су из­бачене све кон­статације и формулације из једне фазе уставносудског поступка које су на неки нач­ин одступале од примењене технике по­сту­пања. На пример, изостављена је јед­на изузетно важна констатација Уставног суда којом се јасно потврђује „да је им­пле­ментација Споразума делимично извршена спровођењем локалних избора на територији аутономне покрајине Косова и Метохије, па се поставља питање....“ итд. Ино­вирана спорна питања требало би да сада буду потпуно компатибилна ди­спо­зи­ти­ву одлуке. Уместо тога, било би далеко корект­ни­је да су тачно наведена пи­та­ња о к­ојима се расправљало на јавној расправи, да би се потом у уставноправној оцени об­разложило зашто се та анализа зауставља само на неким од тих питања, тим пре што децидан одговор на пре­т­ходна питања чини депласираним давање одговора на на­редна.  Пето, одлука је мак­симално игнори­са­ла њој су­протна мишљења правних екс­перата са јавне расправе, како конституционалиста тако и интернационалиста, тач­није само је у једној реченици наведен један мање важан став који је у име пред­ла­гача изнет на јав­ној расправи. Није учи­њен озбиљнији напор да се у једном пре­гледном облику изложе кључни аргументи у прилог становишта убедљиве већине кон­­сти­ту­цио­на­листа и интер­нацио­налиста, који су сматрали да је не само могуће, не­го да је и нужно, због природе и непосредног правног дејства Споразума, да се у овом предмету успостави уствносудска надлежност. Дакле, ваљало је изложити, пре ко­нач­не ус­тав­но­правне оцене, све важније аргументе и противаргументе  са јав­не расправе који се односе на правну природу Споразума, а затим по­ка­за­ти у ус­тав­­но­правној оцени да су кључни аргументи свих опонената, а не  само предлагача, по­­греш­ни, произвољни, противречни и уставноправно неприхватљиви. Овако се сти­­че утисак да учес­ници јавне расправе нису понудили никакву квалитетну аргу­мен­тацију другачију од предлагачеве која би била достојна одго­варајућег, макар и уз­гредног, одговора Суда. Уместо да се брижљиво посвети испитивању и оцени свих аргу­мената који иду у правцу успостављања надлежности Уставног суда, об­раз­ложење одлуке оби­лује масивним навођењем правних из­во­ра, где су своје ме­сто наш­ле чак и Повеља Уједињених нација, потом Уредба број 201/ о Уставном ок­виру за привремену самоуправу на Косову специјалног изасланика Генералног серетара УН Ханса Хакерупа и други акти, који, по правилу, осим Бечке кон­вен­ци­је о уговорном праву, касније нису ни интер­претирани у образложењу одлуке. Док су се, с једне стране, стално варирала  паушалне тврдње о „политичком акту“, „по­литичком ди­ја­логу“ и „свеобухватном решењу“, дотле се од аргумената супрот­них ста­новишта „поле­ми­ше“ само са неколико изабраних тврдњи пред­ла­га­ча, а не са це­лином аргумен­та­ције на којој се заснива заједничко гледиште  кон­сти­ту­цио­на­ли­ста о обавезној надлежности Уставног суда.  

Из наведеног се може извести крајњи закључак да је чињенична и прав­на подлога  у образложењу одлуке изложена на јед­но­стра­н, готово тенден­цио­зан­ начин, да она сле­ди скоро in totum, у свему, чињеничну и интер­пре­тациону ар­гу­мен­тацију пред­став­ника државе. При томе, основни интерпретациони став који је на један или дру­­­ги начин више пута понављан на јавној расправи пред Уставним судом, детаљ­ни­је и систематичније је образ­ло­же­н у писаном мишљењу главног правног савет­ника Владе. На том образложењу се у суштини заснива одлука Уставног суда.

 

V

Значајан део образложења одлуке, тј. закључка није, на жалост, самостална ин­тер­пре­та­­ција Уставног суда, као јединог уставног органа који је позван да не­за­висно и ауторитативно интерпретира Устав и закон.  Тако се у првом делу образложења, који би требало да покаже да Споразум није међународни уговор, налазе детаљна излагања о појму међународног уговора, правном положају Ко­сова у међу­на­род­ном праву, те доказује да Република Србија није ни екс­пли­цитно ни им­пли­цитно при­знала Косова као суверену државу, а тиме ни његову уговорну способност. Овде су своје место нашла и тумачења Ре­золуције 1244, Декларације о неза­вис­ности Ко­со­ва, одлуке Владе Републике Србије о поништавању про­тив­прав­них ака­та при­вре­ме­них органа самоуправе на Косову и Метохији и проглашењу једностране неза­висности (Службени гласник РС“, бр.18/08), саветодавног миш­љења Међународног суда правде, као и Резолуције Народне скуп­штине о основним принципима за политичке разговоре са привременим инс­ти­ту­цијама самоуправе на Косову и Метохији („Службени гласник РС“, бр.4/13). Овде су, inter alia, укључени и поједини ставови доктрине међународног права о признању нових држава, са на­гла­ском на  аргументацији да је за прећутно признање једне државе неопходно по­сто­јање јасне намера да се то учини.  Проблем је, међутим, у томе што је највећи део аргументације expressis verbis, уз незнатне и неважне ре­дакцијске измене, пре­узет из писаног мишљења главног правног саветника Владе, професора Родо­љуба Етинског. У знатно мањем обиму такође су дословно преузимани и делови пи­саног саопштења професора Миленка Креће. Све у свему, близу девет страна образ­ло­жења је потпуно преузети текст. При томе, не само да су прихваћене главне интер­пре­та­ционе идеје и суштински аргументи ових интернационалиста, него су од­гова­ра­јући делови њиховог текста једноставно „уденути“, односно пребачени у образ­ложење одлуке Суда, заједно са свим цитатима и напоменама које се у њима на­ла­зе. Та, чини ми се за овај Суд потпуно нова и непримерена правна техника, јед­но­став­но је довела до тога да се по­нуђено образложење не може сматрати самос­тал­ном креацијом Ус­тав­ног суда. Уместо да експертска мишљења буду својеврсна до­пун­ска аргу­мен­тација, она су постала једина аргументација овог дела одлуке. Ако се овоме дода чи­ње­ни­ца да је Етински главни правни саветник Мини­старства спољ­них послова, онда се лако може закључити да је у својој одлуци Уставни суд за­право изнео сву аргументацију експерта који је у служби Владе, а коју су у да­ле­ко скромнијем обиму изнели зва­нич­но позвани пред­ставници Владе и Народне скуп­штине на јавној расправи. Свакако, ово је недо­пу­с­ти­ва пракса која ни­је до­стој­на једног високог суда јавног права који себе сматра независном, али и стручно ком­­петентном  инс­итуцијом која је у стању да вла­сти­том, оригиналном интер­пре­тицијом  разреши уставни спор, а тиме очува и заштити Устав. При­хватајући једно ова­ко написано об­раз­ло­же­ње, Уставни суд је очигледно по­вредио кључ­ну премису ус­тав­ног судо­ва­ња – самосталне и независне интер­пре­тација која потврђује  лојал­ност Ус­тавног суда једино Уставу. Овај „нови“ интерпретациони стил пре потвр­ђу­је да је у овом предмету руководећа идеја била да Уставни суд буде лојалан Влади и њеној политици, а не највише рангираном праву државе.

 

VI

 

Независно од тога што се можемо сложити са тврдњом да закљу­чи­ва­њем Бри­сел­с­ког споразума Република Србија доиста није при­знала независност Косова, образ­ло­­же­ње одлуке и не покушава да одговори на две твдње које су постављене у овом кон­тексту: прво, да ли је могуће тумачење, које следи конституционалиста Владимир Ђурић, да је Европска унија, као нека врста трансформатора, бар за ову при­лику, „позајмила“ привременим институцијама Косова уго­ворну спо­соб­ност, (њена улога иначе далеко превазилази обично посредовање) што би произилазило из начина парафирања Споразума, односно да ли је Споразум симуловани ме­ђу­на­родни уговор, и друго, да ли је Влада тај симуловани или формално дефектни међу­на­родни уговор при­хватила на формално неуставан начин, избегавајући по­кретање поступка парламентарне или уставне ратификације. Ако би се прих­ватило ту­ма­чење да Споразум има манљиву правну форму (не­по­сто­ја­ње уговорне способности која се не може надоместити „позајм­љи­ва­њем“, као и одсуство неопходне уставне, односно пар­ла­мен­тарне рати­фи­кације), онда би се могло закључити да, независно од његове садржи­не, због неот­кло­њивих ман­љи­во­сти самог поступка закљу­чи­ва­ња, али и поступка прихватања, дакле, због недо­статака у погледу форме правног акта, Споразум буде оглашен у це­­лини противним Уставу. Ово закљу­чи­ва­ње би се по­уз­да­но могло искључити једино ако се уверљиво покаже да је  Бриселски споразум до­иста само политички, али не и правни акт. Да ли је  по­ну­ђе­ном аргументацијом у одлуци Уставног су­да то до­казано? По мом суду, није и не може се доказати. 

Понуђена уставноправна аргументација којом се доказује да је Бриселски споразум по­­ли­тич­ки акт није довољна нити би могла да оправда његову досадашњу примену. Конструкција да је Бриселски споразум заједно са закључком Владе о његовом при­­хватању политички акт је најспорнија. Тешко се може бранити твр­д­ња да овај документ нема нор­мативни квалитет, ако се, на пример, пореди са несумњивим прав­­­ним квалитетом потврђеног Споразума о нормализацији односа између СРЈ и Хрватске „Сл. лист СФРЈ“ – Међународни уговори“, бр.3/96), који је поменут у об­раз­ложењу одлуке. Посматрано у материјалном смислу, између ова два споразума за­право нема битније разлике у нормативном квалитету. Разлика је у томе што се пр­вим споразумом експлицитно вршии узајамно признање двеју држава. Та раз­ли­ка, међутим, није довољна, да би се оправдавала њихова другачија природа и деј­с­тво; тј. да је  један потврђен законом, док је други наводно само политички акт који не захтева парламентарну или уставну ратификацију. 

У одлуци се полази од тога да ни Споразум ни закључак Владе, наравно ни одлука На­родне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са привременим институцијама самоуправе у Приштини уз по­средовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих дого­во­ра („Службени гласник РС“ број 38/13), не­мају карактер оп­штих правних аката, па према томе једино могу да се сма­трају по­литичким актима. Међутим, уко­лико по­стоји идентитет у погледу доносиоца и поступка доношења општих аката једини кри­терујум за прецизно ра­з­ли­ко­вање  правних од политичких, односно других ме­таправних аката, може да буде само квалитет (садржина) правила која се у од­го­ва­рајућен акту налазе.  Тако, на пример, на поступак Народне скупштине приликом до­ношења декларација, резолуција, пре­порука и стратегија сходно се примењују пра­вила поступка за доношење закона. Према томе, диференцирање између општих аката Народне скупштине (закон, од­лука) и декларација и резолуција, као типично по­литичких аката, поуздано може да се изврши једино са становишта њихове садр­жи­не. Сама дикција Споразума и закључка Владе очи­гледно показује њихов нор­ма­тивни квалитет; правила која су у њи­ма садржана имају за циљ промену постојећег правног стања, тачније она не­по­средно мењају постојеће правне односе и ус­по­став­љају нове. Овај циљ се не налази изван норми ових аката, већ је њима иманентан.  Mu­tatis mutandis важи за од­вајање декларација Владе од њених општих правних аката, као и за разликовање између општих и појединачних аката. Чак и да је Влада из­јавила да свој закључак сматра политичким актом, Уставни суд тиме не би био ве­зан, јер је његов задатак да утврђује об­јективно значење нормативног акта, не­за­висно од суб­јективне пред­ста­ве о њему који има доносилац тог акта. За Уставни суд није меродавна суб­јек­тив­на воља креатора норме, него њено објективно језичко значење. 

У својој до­садаш­ј­њој пракси Уставни суд је имао прилике да се изјашњава о прав­ној природи аката Владе који су се налазили у „сивој зони“, тј. који су пред­став­ља­ју својеврсну ком­би­на­ци­ју правног и политичког акта, при чему је устав­но­судско ис­питивање увек ограничавао на правну страну тих аката. Тако је Уставни суд од­лу­ком  IУ-412(93 од 16.94.2910 („Службени гласник РС“ број 56/2010) утвр­дио да није у складу са Уставом и законом  тачка 1 Закључка Владе Републике Србије 05 број 02-4586/03-001 од 17 јула 2003, одине, у делу који се односи на при­хватање тач.1 до 12. Информације у погледу статуса одређених органа, орга­ни­зација и служби са подручја АП Косово и Метохија, која је саставни део овог за­кључка. Да је Уставни суд следио своју праксу, онда се не би уопште изјашњавао о томе каква је правна природа „Првог споразума“, јер то није учинио ни у погледу наведене Информације, сматрајући да је она задобила правни карактер самом чи­ње­ницом да је постала саставни део закључка Владе. 

Суштинско питање по коригованом мишљењу предлагача које је изнео на распра­ви је­сте да ли је Бриселски споразум, односно закључак Владе о ње­го­вом прихватању општи акт, а не да ли је међународни уговор? У одлуци се, међутим, износи тврдња да прихватање Споразума и наме­та­ње обавезе државној управи да предузме „по­треб­не мере и активности ради имплементирања Споразума“ нема значење правног нормирања, односно утврђивања правних обавеза за државне органе који су под­ре­ђе­ни Влади. Образложење је гротескно, јер се у одлуци тврди да при­х­ва­та­ње Спо­ра­зума има значење прихватања „информације о политичким активностима које је председник Владе предузео у оквиру политичких разговора са привременим инс­ти­ту­цијама“. Из тога се даље закључује  да сагласност коју је Влада дала за­кључ­ком ни­је сагласност у смислу давања потврде на одређени правни акт, већ „да­ва­ње по­ли­тичке сагласности која се односи на предузете политичке активности пред­сед­ни­ка Владе“. 

Крајње је неуобичајено да се Влада формално, доношењем посебног акта, из­јаш­ња­ва о свршеним политичким активностима премијера, односно саглашава се са ње­го­вим политичким акцијама, осим ако у једној коалиционој влади премијер нема стварну политичку контролу над више од половине чланова владе или ако је први потпредседник владе политички надмоћнији од премијера, што је у време за­кљу­чи­вања Бриселског споразума доиста и био случај. Тврдња да је прихватањем Бри­селског споразума за саставни део свог закључка Влада заправо одобрила политику премијера показује се потпуно промашеном, јер је сам премијер непосредно пре па­ра­фирања изјавио да се консултовао са Владом и првим пот­пред­седником, да је до­био њихову сагласност за парафирање Бриселског споразума. Независно од тога, ово тумачење је супротно и дословном језичког значењу норме из тачке 1.Закључка Владе која гласи: “Влада прихвата Први споразум о прин­ципима који регулишу норма­лизацију односа, који је саставни део овог закључка“. Касније варијације на почетну тврдњу о давању политичке сагласности, овога пута у смислу да је Народна скупштина усвајањем Извештаја заправо дала „вредносну оцену поли­ти­ч­ких активности Владе“, нису више од зна­чаја, јер једино имају за циљ да  једном зауз­ети став да краја одрже, како би се доказало да је та тврдња кон­зистентна. Док је доношењем закључка Влада по­ли­тички подржала политичке ак­тив­но­сти пре­ми­јера, дотле је Народна скупштина, ус­вајањем Извештаја, „политички“ одобрила по­литику Владе.  Овом аргумен­та­ци­јом, која се може оценити као невероватан до­при­нос теорији парламентаризма,  жели се доказати да се како за­кљу­чивањем тако и при­хватањем  Бриселског спо­ра­зума навод­но остало у до­ме­нима политике, која ни­пошто није прео­бли­ко­вана у право. 

По мом суду, док Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја Владе доиста опомиње на појединачни политички акт, као што је то, на пример, одлука о да­вању или одузимању поверења Влади, дотле читава конструкција о тачки 1. за­кључ­ка Владе пада у воду због једноставне чињенице да је премијер Владе добио претходну сагласност Владе за извештај о току Бриселског преговорања, па и за парафирање текста Споразума. Није одрживо ни тумачење ни тачке 2 закључка Вла­де, која гласи: „Налаже се министарствима, посебним организацијама и служ­ба­ма Владе да предузму потребне мере и активности ради имплементирања спо­ра­зума из тачке 1. овог закључка, као и да наставе са применом већ постигнутих до­го­во­ра и споразума са представницима привремених институција самоуправе на Ко­со­ву и Метохији“. У образложењу одлуке се наводи да је овде реч о начелној смер­ни­ци, да она захтева конкретизацију, да се наложене активности заустављају на припреми прописа, а да не подразумевају њихово доношење, да се мерама предлаже Влади начин будућег обликовања утврђене политике и др. Из овога се да­ље закључује да Влада заправо није инвестирала управу општим нормативним ус­ме­рењем за вршење послова из њеног делокруга, него, напротив, сама управа им­пле­ментирање Споразума треба да схвати као властиту обавезу да Влади даје пред­ло­ге за будуће правно обликовање. И ова конструкција не одговара ни строго вер­бал­ном значењу норме из тачке 2. ни практичном делању управе која је добро ра­зумела поруку Владе да је дужна да свим средствима којима располаже примењује Бриселски споразум. Да управа доиста предузима „потребне мере и активности ра­ди им­пле­ментирања Споразума“, потврђује изјава председника Владе Србије на сед­ници Савета безбедности УН одржаној. 5. децембра 2014. године, која гласи: „Мо­рам на овом месту да укажем и на проблем интеграције бивших припадника Ми­нистарства унутрашњих послова (МУП) Републике Србије са простора Косова и Ме­тохије у Косовску полицијску службу (КПС) Иако је Влада Републике у пот­пу­но­сти применила договорено (Бриселским споразум - напомена Д.С.) у вези са овим питањем  и раскинула радни однос са припадницима МУП (подвукао Д.С.) до ин­теграције 30 српских полицајаца у Косовску полицијску службу у општинама на се­веру Косова и Метохије још увек није дошло, они нису позвани на пријем у КПС, нити су обавештени о исходу њихових пријава за интеграцију. Исто тако још није започета ни интеграција бившег административног особља МУП и припадника ват­ро­гасних јединица“. (дневни лист „Блиц“, 6. децембар 2014.)

 

VII

 

In conclusione, судско одлучивање у предмету IУо – 247/13 интерпретационо је по­грешно, веома близу произвољног. По­сматрано са строго уставноправног ста­но­вишта, не­прихватљиво је такво тумачење природе предмета уставног спора које има за последицу процесну одлуку Уставног суда. Бриселски споразум је доказано прав­но примењен, како издавањем општих тако и доношењем појединачних прав­них аката. Он је произвео и надаље производи непосредне правне последице. Ме­ђу­тим, тиме што је „ратификован“ закључком Владе, постао је право Ре­пуб­лике Ср­би­је на начин који је супротан Уставу. При томе је и његова нор­ма­тив­на садржина у очигледном нескладу са Уставом и законима Републике Србије. Водећи ин­тер­пре­тациони став из одлуке Ус­тав­ног суда – „Први споразум о принципима ко­ји ре­гу­лишу нор­ма­лизацују односа“ је политички, а не правни до­кумент - налази се у дис­крепанцији са његовим нор­ма­тив­ним квалитетима и прав­ним ефектима којима се „разорно“ делује по држав­но­правни поредак Републике Србије. Политички мо­ти­­ви и циљеви његовог закљу­чи­ва­ња и прихватања не могу да обеснаже његову фор­­малну и ма­те­ријалну су­прот­ност Уставу. „Конвалидацију“ Бриселског спо­разума могу да изврше једино грађани Републике Србије, непосредно,  доношењем од­лу­ке о промени Устава.

 

 

судија Уставног суда

    проф. др Драган М. Стојановић

ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈЕ КАТАРИНЕ МАНОЈЛОВИЋ АНДРИЋ

У ОДНОСУ НА ЗАКЉУЧАК УСТАВНОГ СУДА IУо-247/2013

ОД 10. ДЕЦЕМБРА 2014. ГОДИНЕ

 

            Уставни суд је на седници од 10. децембра 2014. године, већином гласова, донео Закључак IУо-247/2013 (у даљем тексту: Закључак), којим је одбацио предлог за оцену уставности и законитости парафираног „Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и Привремених институција самоуправе у Приштини од 19. априла 2013. године (у даљем тексту: Бриселски споразум). Уставни суд је утврдио да се не ради о акту који, у складу са одредбама члана 167. Устава, подлеже уставносудској контроли, па је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одбацио предлог за оцену уставности и законитости оспореног акта због ненадлежности за одлучивање. Нисам могла да подржим мишљење да је Бриселски споразум политички акт, дакле, правно необавезујући акт који не садржи опште правне норме и који није произвео никакво правно дејство, те да са већином судија останем у безбедној и лагодној заветрини коју пружа ненадлежност за одлучивање, јер је аргументација изнета у Закључку за мене уставноправно неприхватљива. Посебан разлог да гласам против Закључка је тај што је Уставни суд избегао мериторно одлучивање у једном од најзначајнијих уставносудских спорова који су у протеклих 50 година били пред овим судом.

I

 

            Образложење Закључка је написано на 35 страна и на први поглед делује импозантно, имајући у виду да се ради о процесном решењу о ненадлежности. Ипак, у образложењу недостаје одређена чињенична и правна грађа. Пошто се одабиру материјала неопходног за одлучивање често може приговорити, овим питањем се не бих посебно бавила да нисам стекла утисак да су поједине битне чињенице у образложењу Закључка изостале због тенденциозног и једностраног приступа приликом решавања овог предмета. Другим речима, у Закључку нема оног чињеничног и правног материјала који би могао да доведе у сумњу став Суда да није надлежан за одлучивање о предлогу овлашћеног предлагача.

            Најпре се може уочити да у Закључку недостају констатације о томе на који начин се доносилац оспореног акта изјаснио о наводима предлога. Структура образложења одлука Уставног суда је таква да се одмах након садржине предлога или иницијативе излаже садржина одговора на предлог или иницијативу доносиоца оспореног акта. У Закључку је изјашњење доносиоца оспореног акта изостало.

            Уставни суд је, сагласно одредби члана 33. став 1. Закона о Уставном суду, дана 28. октобра 2013. године, доставио предлог овлашћеног предлагача Влади на одговор. Влада је дописом 05 Број: 010-10232/2013 од 18. децембра 2013. године, сагласно члану 55. Закона о Уставном суду, предложила Уставном суду да застане са поступком разматрања поднетог предлога до доношења посебног закона којим ће се уредити суштинска аутономија Аутономне покрајине Косово и Метохија. У Предлогу закључка о коме се већало на седници Уставног суда одржаној 10. децембра 2014. године, била је изостављена констатација о постојању овог дописа Владе, али је накнадно судија известилац прихватио да је унесе у Закључак. Међутим, у Закључку није образложено какве могу бити импликације захтева Владе да се застане са одлучивањем у овом предмету. Подсетићу на то да је одредбом члана 55. став 1. Закона о Уставном суду прописано да у току поступка, а на захтев доносиоца оспореног општег акта, Уставни суд може, пре доношења одлуке о уставности или законитости, застати са поступком и дати могућност доносиоцу општег акта да у одређеном року отклони уочене неуставности или незаконитости. Полазећи од ове одредбе, а имајући у виду да Влада у свом допису од 18. децембра 2013. године није оспорила надлежност Уставног суда да одлучује у овом предмету, могло би се закључити да је Влада прихватила надлежност Уставног суда, али и то да оспорени акт има карактер општег акта и да је несагласан са Уставом и законом, јер се са поступком застаје како би се омогућило доносиоцу оспореног општег акта да у одређеном року отклони уочене неуставности и незаконитости. О правном институту застоја у уставносудском поступку сам са судијама др Оливером Вучић и др Босом Ненадић више писала у Издвојеном мишљењу на Закључак Уставног суда IУо-870/2012 од 18. јула 2013. године, којим се застало са поступком оцене уставности Уредбе о посебном начину обраде података садржаних у катастру земљишта за Аутономну покрајину Косово и Метохија.

            Тврдња да је Бриселски споразум политички акт, а не правни акт, и да Уставни суд није надлежан за оцену његове уставности и законитости, први пут је изнета на јавној расправи у речи представника Владе, министра правде Николе Селаковића. Мишљење да Бриселски споразум „сам по себи, није правни акт“, да „сам по себи, нема самосталну правну егзистенцију“, те да „представља класичан политички акт“ на јавној расправи је изнео и представник Народне скупштине др Александар Мартиновић, председник Одбора за уставна питања и законодавство Народне скупштине. Директор Републичког секретаријата за законодавство др Дејан Ђурђевић је на јавној расправи, такође, навео да се  Бриселски споразум „не може сматрати правним актом, а поготово не општим правним актом, већ само једном политичком погодбом која представља једну фазу у политичком процесу која ће се даље кроз политичке преговоре разрађивати и која ће на крају целокупног тог процеса резултирати доношењем општег акта у правом смислу речи, а то је уставни закон о суштинској аутономији Косова и Метохије“.

            С обзиром на то да доносилац оспореног акта није доставио Уставном суду писмени одговор у коме би се изјаснио о наводима предлога, било је неопходно да се у образложењу Закључка изложе разлози због којих су представници Владе, Народне скупштине и Републичког секретаријата за законодавство на јавној расправи оспорили наводе предлога и надлежност Уставног суда да у меритуму одлучи о овом уставносудском спору. Закључак не садржи ове наводе, нити интерпретацију мишљења правних експерата изнетих на јавној расправи или у писаним саопштењима накнадно достављеним Суду. На тај начин се не може уочити да је експертско мишљење професора Међународног јавног права Правног факултета Универзитета у Новом Саду др Родољуба Етинског, који је и главни правни саветник Министарства спољних послова Републике Србије, истовремено коришћено као основ за аргументе које су изнели представници доносиоца оспореног акта на јавној расправи и за кључну правну аргументацију коју је Уставни суд изнео у образложењу Закључка. У излагању представника Владе су се дословце нашли поједини делови наведеног мишљења, као нпр. следећи текст: „Устав не садржи прописе којима забрањује постојање правног система и устава Косова и Метохије, косовске законе, косовску полицију и косовске судове. Зашто би, онда, прописи Првог споразума у којима се помиње косовски правни систем, устав, закони, полиција или судови, били супротни Уставу?“ О правној аргументацији коју је Уставни суд преузео из писаног мишљења др Родољуба Етинског биће више речи касније у овом издвојеном мишљењу.

            Изостајање интерпретације експертских мишљења изнетих на јавној расправи или достављених у писаном облику, створило је привид да је Закључак проистекао из унисоног или бар већинског мишљења правних експерата. Међутим, ситуација је управо обрнута. Мишљење да је Бриселски споразум правно необавезујући политички, а не правни акт изнео је само др Родољуб Етински. Ниједан од правних експерата конституционалиста није оспорио Бриселском споразуму карактер општег правног акта, нити је оспорио надлежност Уставног суда да оцењује његову уставност и законитост. Др Миленко Крећа је у свом писаном саопштењу навео да овај споразум „у светлости релевантних правила међународног права нема правну снагу, већ креира политичку обавезу у духу тзв. (soft low) које допушта асиметричну перцепцију обавезе било као политичке или правне обавезе“ (дакле, није искључио могућност да уговорне стране Бриселски споразум сматрају правно обавезујућим актом), док је др Владимир Ђурић навео да Бриселски споразум има много елемената међународног уговора, да супротно Уставу регулише низ питања и да је противуставно потврђен, те да је, као такав, и формално и материјално противуставан. Следом наведеног, може се закључити да су се у мишљењима правних експерата позваних на јавну расправу издвојила три правна становишта о карактеру Бриселског споразума, са одређеним варијацијама, при чему је становиште о ванправном карактеру овог споразума изричито заступао само др Родољуб Етински.

            Када су у питању акти чији је карактер Уставни суд оцењивао у Закључку, морам да констатујем да се у образложењу не наводе неке битне чињенице које се односе на ове акте: да су други примерак текста Бриселског споразума парафирали Хашим Тачи,  председник Владе самозване државе Косово и Кетрин Ештон, Висока представница Европске уније за спољну политику и безбедност; да Закључак Владе о прихватању овог споразума од 22. априла 2013. године није објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“ и да интегрални текст Бриселског споразума није јавно објављен.

            Постојање два истоветна текста Бриселског споразума, од којих су један парафирали председник Владе  Републике Србије и Висока представница Европске уније, а други председник Владе самозване државе Косово и Висока представница Европске уније, није чињеница која је позната само подносиоцима предлога, већ и Уставном суду, па и широј јавности. Али, вероватно би се због навођења ове чињенице у образложењу Закључка могло уочити да преговори у Бриселу нису вођени са представницима Привремених институција самоуправе у Приштини, већ са представницима самопроглашене државе Косово. Под привременим институцијама самоуправе у Приштини могу се подразумевати само Скупштина, Председник Косова, Влада, судови и остали органи и институције који су изабрани или установљени на начин предвиђен Уставним оквиром за привремену самоуправу који је донео Специјални представник Генералног секретара УН, а који своја овлашћења морају да врше у складу са одредбама Резолуције Савета безбедности УН 1244 (1999) и условима утврђеним у Уставном оквиру. Након једностраног проглашења независности Косова (17. фебруара 2008. године), самозвана држава Косово је спровела изборе за Скупштину, конституисала Скупштину, изабрала Владу, конституисала Уставни суд и друге органе у складу са косовским уставом и законима, а не на начин предвиђен Уставним оквиром за привремену самоуправу. Чињеница да је један примерак текста Бриселског споразума парафирао Хашим Тачи, као председник Владе самозване државе Косово, а не као представник Привремених институција самоуправе у Приштини, није без значаја за правну оцену карактера овог споразума.

            Како у Закључку недостају и неке друге чињенице и околности које се односе на закључивање и прихватање Бриселског споразума, а које су, по мом мишљењу, значајне за доношење одлуке у овом уставносудском спору, изложићу их у тексту који следи.

 

II

 

            Процес „Дијалога између Београда и Приштини“ уз посредовање Европске уније покренут је на основу Резолуције Генералне скупштине Уједињених нација А /RES /64/298 од 9. септембра 2010. године. У периоду од 8. марта 2011. до 24. фебруара 2012. године, одржано је девет рунди преговора на којима су постигнути договори у следећим областима: матичне књиге, слобода кретања, царински печат, катастар, функционисање ЦЕФТ-е, прихватање универзитетских диплома, интегрисана контрола административне линије и регионално представљање и сарадња.

            Резултат десете рунде преговора одржане 19. априла 2013. године је парафирање Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа, у нашој јавности названог „Бриселски споразум“, а који је предмет овог уставносудског спора. Дакле, за разлику од договора који су постигнути у првих девет рунди преговора, након десете рунде преговора је први пут текстуално уобличен акт у форми парафираног (аутентификованог) споразума, назван због тога „Први споразум“, чиме му је дат посебан значај.

            Специфичност и атипичност Бриселског споразума се нарочито огледа у следећем:

            1. у Споразуму нису наведене уговорне стране, па их Европска унија о

значава као „Београд и Приштину“, државни органи у Републици Србији као „Владу Републике Србије и Привремене институције самоуправе у Приштини“, а органи самозване државе Косова као „Владу Републике Србије и Владу Косова“;

            2. текст споразума је сачињен у два истоветна примерка, од којих су први примерак парафирали Ивица Дачић, председник Владе Републике Србије, и Кетрин Ештон, Висока представница Европске уније за спољну политику и безбедност, а други примерак Хашим Тачи, председник Владе самозване државе Косово, и Кетрин Ештон;

            3. приликом парафирања Споразума Ивица Дачић и Хашим Тачи су се обавезали да ће доставити одлуке о прихватању или одбијању Споразума;

            4. Влада Републике Србије је 22. априла 2013. године донела Закључак о прихватању Споразума, који је саставни део овог закључка, али Закључак није објављен у „Службеном гласнику РС“;

            5. Народна скупштина Републике Србије је 26. априла 2013. године, по хитном поступку, донела Одлуку о прихватању Извештаја (Владе) о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, која Одлука је објављена у „Службеном гласнику РС“, али не и текст Извештаја чији је саставни део текст Бриселског споразума;

            6. Влада Републике Србије је о прихватању Бриселског споразума обавестила Европску унију;

            7. Скупштина самозване државе Косово је 27. јуна 2013. године донела Закон о ратификацији Бриселског споразума, којим је овај споразум потврдила као међународни уговор;

            8. Влада Републике Србије је 26. маја 2013. године прихватила План примене Бриселског споразума, чији су текст претходно пaрафирали Ивица Дачић, Хашим Тачи и Кетрин Ештон.

            Из наведених чињеница и околности, по мом суду, несумњиво произлази да су обе стране прихватиле Бриселски споразум, обавестивши о томе Европску унију, као посредника у преговорима. Међутим, за разлику од самозване државе Косово која Бриселски споразум сматра потврђеним међународним уговором, представници Владе, Народне скупштине и Секретаријата за законодавство Републике Србије су на јавној расправи Бриселском споразуму оспорили не само карактер међународног уговора, већ и карактер правно обавезујућег општег акта, наводећи да се ради о политичком акту који тек треба да буде обликован кроз општи правни акт, а то је закон о суштинској аутономији Косова и Метохије.

            Уставни суд је у Закључку у потпуности прихватио овакве ставове представника доносиоца оспореног акта, с тим што је Суд ишао корак даље оценивши да се Закључак Владе о прихватању Бриселског споразума „може схватити и као прихватање информације о политичким активностима које је председник Владе предузео у оквиру политичких разговора са Привременим институцијама самоуправе на Косову и Метохији, што би даље значило да сагласност коју је Влада дала Закључком није сагласност у смислу давања сагласности надлежног органа на одређени правни акт, већ давања политичке сагласности која се односи на предузете политичке активности председника Владе“. У Закључку је, такође, оцењено да се ни Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора, нити Извештај „не могу сматрати општеобавезујућим правним нормама јер нису усвојени у процедури и форми која би им дала такву правну снагу, већ се заправо ради о одређеним политичким актима, донетим у сфери вођења политике Републике Србије“. Стога, Уставни суд „сматра да политички договори постигнути са представницима Привремених институција самоуправе у Приштини у питањима која се тичу одређивања суштинске аутономије Косова и Метохије постају саставни део правног поретка Републике Србије само доношењем посебног закона из става 2. члана 182. Устава, а у осталим питањима која се тичу уређивања односа у појединим областима друштвеног живота – доношењем или изменама и допунама закона којим се те области друштвеног живота уређују, односно доношењем одговарајућих подзаконских прописа у ситуацији када је одређени однос већ законски уређен“. Уставни суд у Закључку указује „да се политички договор не може сматрати саставним делом правног поретка државе док није преточен у право, односно правне норме, усвојене у одговарајућој за то прописаној процедури и од стране надлежних органа“, а затим констатује следеће: „Зато све док активности политичких чинилаца не пређу из сфере вођења политике у сферу нормативне, односно законодавне активности, оне остају ван непосредног утицаја на постојеће стање у правном поретку државе“.  

III 

            Уставни суд је своју оцену да Бриселски споразум нема кaрактер међународног уговора, у суштини, засновано на томе да Косово и Метохија у односу на Републику Србију не постоји као суверена држава и да се, сагласно међународном и домаћем праву, не може успоставити уговорни однос између државе и непризнатог ентитета, што значи да оспорени споразум по својој природи не може бити међународни уговор јер му недостаје један од основних елемената предвиђених Бечком конвенцијом о уговорном праву и Законом о закључивању и извршавању међународних уговора, а то је статус (својство) државе једне од „страна уговорница“. Ово становиште заснива се на аргументацији изнетој у писаном саопштењу др Родољуба Етинског, која је, највећим делом, дословце пренесена у текст Закључка. При томе, није ни поменуто, а камоли размотрено становиште др Владимира Ђурића да се Европска унија може сматрати једном од страна споразума. Ово становиште се образлаже тиме да „већина одредби споразума представља паралелно, на први поглед унилатерално, али начелно истоветна обавезивања две стране према Европској унији која се, у том смислу, појављује у улози носиоца права према странама у споразуму, да према тачки 15. Споразума има и једну обавезу – да помогне странама у спору у оснивању Одбора за имплементацију, те да је Споразум парафирао и представник Европске уније, која има и активну улогу у процесу спровођења Споразума. Дакле, пошто је искључио могућност да Бриселски споразум представља међународни уговор закључен између Републике Србије и њеног, у државном смислу, непризнатог ентитета, Уставни суд је требало да оцени да ли се ради о међународном уговору који је Република Србије закључила са међународном организацијом (Европском унијом). Овај корак у оцени карактера Бриселског споразума је био неопходан и због тога што је представник Народне скупштине на јавној расправи изјавио следеће: „Овде се ради о споразуму који су парафирали тадашњи председник Владе Ивица Дачић и Висока представница Европске уније за спољну политику и безбедност Кетрин Ештон. Дакле, друга страна у овом споразуму, са становишта Републике Србије, нити су привремене институције самоуправе у Приштини, а поготово није некаква влада самозване државе косовских Албанаца коју Република Србија није признала, нити има намеру да призна.“ Поред тога, пре коначне уставноправне оцене да Бриселски споразум није међународни уговор, ваљало је размотрити и становиште др Владимира Ђурића у коме се истиче да овај споразум има много елемената међународног уговора, да чак и ако не значи експлицитно признавање независности „Косова“, „Бриселски споразум се, посредством признавања уговорног капацитета „Косова“ и препуштања том ентитету вршења државних (законодавне и судске) функција и надлежности уређивања појединих области друштвеног живота које су према Уставу у искључивој надлежности Републике, може сматрати актом којим се, уз посредовање ЕУ и под њеним патронатом, мења државно уређење Републике Србије и држава из унитарне претвара у федерално уређену земљу.“

            Имајући у виду претходно наведено, сматрам да се оцени Уставног суда да Бриселски споразум нема карактер међународног уговора може приговорити то што је дата без потпуног сагледавања супротних аргумената изложених на јавној расправи.

            Становиште Уставног суда да је Бриселски споразум политички, а не правно обавезујући акт, те да представља неку врсту политичке платформе која тек треба да буде уобличена кроз правни акт – закон о суштинској аутономији Аутономне покрајине Косово и Метохија, по мом мишљењу, у потпуности је неприхватљиво.

            Бриселски споразум је неспорно резултат политичких преговора о Косову и Метохији. Али, као што је претходно наведено, то је први формализовани писмено уобличен текст који су уговорне стране парафирале, а затим својим одлукама и прихватиле, због чега се назива „Први споразум“, за разлику од претходних рунди дијалога које су као резултат имали „договоре“ (о матичним књигама, царинском печату, катастру итд.). Већ ова чињеница указује на другачији карактер Бриселског споразума у односу на претходно постигнуте договоре.

Иако у називу Бриселског споразума стоји да се он односи на принципе који регулишу нормализацију односа, у самом тексту Споразума се такви принципи експлицитно не наводе. Споразумом су уређена питања која се углавном односе на северни део Косова и Метохије са већинским српским становништвом, а то су: локална самоуправа, безбедносне структуре (полиција) и организација и рад правосуђа. Уређивање ових питања, сагласно члану 97. тач. 3, 4. и 16. Устава, спада у искључиву надлежност Републике Србије, а не њених аутономних покрајина. Споразумом су регулисана и питања оснивања Заједнице/Асоцијације српских општина на Косову с већинским српским становништвом, начина формирања те заједнице, структуре њених органа, њених надлежности и овлашћења, као и организовање општинских избора у „општинама на северу“ у 2013. години, у складу са косовским законом и међународним стандардима. Одредбе овог споразума, дакле, уређују уставну и законску материју и срочене су обавезујућим изражавањем, као на пример: „Оснива се Заједница/Асоцијација српских општина...“, „Заједница/Асоцијација биће формирана статутом...“, „Заједница/Асоцијација ће имати представничку улогу...“, „На Косову постоји једна полиција под називом Косовска полиција...“, „Правосудне власти биће интегрисане и функционисаће у оквиру косовског правосудног система...“ итд. Само једна одредба Споразума (тачка 13.) изражава намеру да се интензивирају и заврше разговори о енергетици и телекомуникацијама, док једна одредба (тачка 14.) представља констатацију о томе да је договорено да ни једна страна неће блокирати нити охрабривати друге да блокирају једна другу на својим засебним путевима ка ЕУ.

 Из наведеног следи да Бриселски споразум има у највећем делу нормативну правно обавезујућу садржину. Одредбе Бриселског споразума су измениле постојеће правно стање у појединим областима и успоставиле ново. Управо због тога, Европска унија је и захтевала да уговорне стране донесу одлуке о прихватању Споразума, да би затим приступиле извршавању/имплементацији обавеза преузетих Споразумом. Доношењем Закључка Владе о прихватању Бриселског споразума и Одлуке Народне скупштине о прихватању Извештаја чији је саставни део Бриселски споразум, овај споразум је уведен у правни поредак Републике Србије и од тог момента је започело његово правно дејство, па не може бити речи о акту који је остао ван непосредног утицаја на постојеће стање у правном поретку државе. Уговорне стране су након тога имале обавезу да донесу законе и друге правне акте неопходне за примену појединих одредаба Споразума.

Већину правних аката неопходних за имплементацију Бриселског споразума, у складу са његовим одредбама, донеће самозвана држава Косово. Наиме, косовска полиција ће бити уређена косовским законом, сви судови на Косову и Метохији ће функционисати у оквиру косовског правосудног система, општински избори у општинама на северу Косова и Метохије су расписани Одлуком Скупштине самозване државе Косово и затим спроведени у складу са косовским законом, а у току је израда Статута Заједница/Асоцијација „српских општина на северу Косова“. Контрола уставности и законитости свих наведених правних аката остаје изван оквира надлежности Уставног суда Србије. То је још један, врло битан, разлог због кога је Уставни суд морао да прихвати надлежност за оцену уставности и законитости Бриселског споразума, као основног правног акта из кога извиру други правни акти – општи и појединачни.

У имплементацији Бриселског споразума Влада Републике Србије је до сада донела одлуке о распуштању Скупштина општина Косовска Митровица, Лепосавић, Звечан и Зубин Поток, објављене у „Службеном гласнику РС“, број 80/13, како би се спровели општински избори по косовским законима, сагласно тачки 11. Бриселског споразума. Такође, како се то наводи у Закључку, „уредила“ је престанак радноправног статуса полицијских службеника раније запослених у Министарству унутрашњих послова Републике Србије који су имали боравиште на територији Косова и Метохије. Ово питање је „уређено“ на тај начин што су најпре у Правилнику о систематизацији укинута њихова радна места, затим су добили решења о престанку радног односа са 31. децембром 2013. године, а онда је Влада донела Уредбу о условима за остваривање права на посебну пензију запослених у Министарству унутрашњих послова на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија („Службени гласник РС“, бр. 115/13 и 42/14), којом им је признато право на посебну пензију у висини од 60% од појединачне просечне плате у 2013. години, под условом да наставе да живе на територији АП Косово и Метохија.

Иако је Уставом утврђено да је судска власт јединствена на територији Републике Србије (члан 142. став 1.), да се оснивање, организација, надлежност, уређење и састав судова уређују законом (члан 143. став 2.), као и да се оснивање, организација и надлежност јавних тужилаштава уређују законом (члан 157. став 1.), чланом 12. Закона о подручјима судова и јавних тужилаштава („Службени гласник РС“, број 101/13) одређено је да ће се оснивање судова и јавних тужилаштава на територији Косова и Метохије уредити посебним законом. Када се зна да је тачком 10. Бриселског споразума одређено да ће правосудне власти бити интегрисане и да ће функционисати у оквиру косовског правосудног система, онда је више него очигледно да ће тај „посебан закон“ из члана 12. претходно поменутог закона донети Скупштина самозване државе Косово, а не Народна скупштина Републике Србије, те да ће и тај закон бити ван домашаја уставносудске контроле Уставног суда Србије.

Судије Уставног суда се не смеју заваравати тиме да ће се питање неуставности Бриселског споразума решити утврђивањем неуставности општих правних аката који су из овог споразума проистекли, јер неће ни бити у прилици да оцењују највећи број тих аката.    

IV

 

            Ставови Уставног суда о карактеру Закључка Владе о прихватању Бриселског споразума, који је саставни део овог закључка и о карактеру Одлуке о прихватању Извештаја Владе, чији је саставни део Бриселски споразум,  по мом мишљењу, крајње су произвољни и супротни досадашњој пракси овог суда.

            Став Уставног суда да Влада наведеним Закључком није дала сагласност на Бриселски споразум, већ политичку сагласност која се односи на предузете политичке активности председника Владе је неприхватљив из најмање три разлога: прво, због тога што је супротан садржини Закључка, којим је констатовано да Влада прихвата Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа, који је саставни део овог закључка; друго, због тога што је Влада обавестила Европску унију да је прихватила Бриселски споразум и тако испунила обавезу преузету приликом његовог парафирања; треће, што би давање политичке сагласности Владе на предузете политичке активности председника Владе било супротно уставноправном положају председника Владе. О питању правног положаја председника Владе било је више речи у Издвојеном мишљењу на Одлуку Уставног суда IУз-231/2012 од 3. јула 2012. године, које сам писала са судијама др Босом Ненадић, др Оливером Вучић, др Драганом Стојановићем и Предрагом Ћетковићем.

Такође, не могу да прихватим становиште Уставног суда да Закључак Владе о прихватању Бриселског споразума и Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја нису општи правни акти. Јер, да је Уставни суд у овом уставносудском спору, као у неким ранијим, хтео да оцењује уставност Бриселског споразума и аката Владе и Народне скупштине којима је овај споразум прихваћен, руководио би се садржином, а не формом ових аката. Наиме, није први пут да Влада прибегне томе да о неким изузетно важним правним питањима одлучује закључцима, извештајима и информацијама. Али, то некада није спречавало Уставни суд да цени уставност и законитост таквих аката. Подсетићу овом приликом на следеће Одлуке Уставног суда: IУ-412/03 од 16. априла 2010. године, којом је утврђено да тачка 1. Закључка Владе од 17. јула 2003. године, у делу који се односи на прихватање тач. 1. до 12. Информације у погледу статуса одређених органа, организација и служби са подручја АП Косово и Метохија, која је саставни део овог закључка, није у сагласности са Уставом и законом; IУо-1177/2010 од 23. фебруара 2012. године, којом је утврђено да Закључак Владе од 6. јула 2010. године, који се односио на утврђивање права на остваривање накнаде плате неизабраним судијама и јавним тужиоцима и заменицима јавних тужилаца, није у сагласности са Уставом и законом; IУо-577/2011 од 19. априла 2012. године, којом је утврђено да Закључак Владе од 17. фебруара 2010. године, којим је признато право на повезивање стажа запослених у случајевима када послодавац није испунио своју законску обавезу уплате доприноса за пензијско и инвалидско осигурање, није у сагласности са Уставом и законом.

Уставни суд стога није смео да игнорише своју досадашњу праксу, као ни чињеницу да нико од правних експерата конституционалиста позваних на јавну расправу није оспорио то да су Закључак Владе о прихватању Бриселског споразума и Одлука Народне скупштине о прихватању Извештаја, чији је саставни део овај споразум, општи правни акти. Уставни суд се у Закључку није ни осврнуо на њихову правну аргументацију, а требало је то да учини и да посебно брижљиво оцени аргументе изнете у експертском мишљењу др Ратка Марковића, који се односе не само на карактер наведених аката, већ и на њихов значај за увођење Бриселског споразума у правни поредак Републике Србије. Суду је било лакше да не помиње супротно правно мишљење од онога које он заступа, него да доказује да супротно мишљење није основано и наводи разлоге због чега га не прихвата. Јер, како би Уставни суд могао да гради своју одлуку о ненадлежности утемељену на политичкој, а не на правној природи аката које је оцењивао, да је у Закључку  изложио становиште др Ратка Марковића, у делу који гласи: „Споразум је настао као неформални писани политички договор учесника дијалога у Бриселу – Дачић, Ештон, Тачи, а онда је његова садржина добила спољашњу форму општег акта Владе, под именом „закључак“ и општег акта Народне скупштине, под именом „одлука“. Тако је Споразум постао саставни део ова два општа акта из номенклатуре општих аката позитивног права, а то значи да је Споразум постао општи акт позитивног права Републике Србије, који има опште дејство. Јер, да нема опште дејство, по њему не би требало ни поступати, тј. не би га уопште требало примењивати у неодређеном броју случајева. Једнократном применом, престало би његово важење. Чим се примењује у множини случајева, а примењивао се, Споразум самим тим има опште правно дејство. Из њега „извире“ право, тачније неправо... Споразум – то је општи акт Владе (закључак), који је својим општим актом потврдила и прихватила Народна скупштина (одлука). А прихватити значи „усвојити“, „одобрити“. Посредством тих аката првобитно парафирани споразум... је уведен („прихваћен“) као општа норма у правни поредак Републике Србије.“

Најзад, написаћу нешто и о тврдњи представника доносиоца оспореног акта, коју је прихватио Уставни суд у Закључку, да ће политички преговори са „Привременим институцијама самоуправе у Приштини“ резултирати доношењем општег акта у правом смислу те речи, а то је уставни закон о суштинској аутономији Косова и Метохије. У свом излагању на јавној расправи и у достављеном писаном саопштењу, др Владан Петров је навео три разлога због којих није могуће доношење уставног закона о суштинској аутономији Косова и Метохије који би садржао решења из Бриселског споразума. Прво, Уставни закон би морао да уређује територијалну аутономију Косова и Метохије у државноправном поретку Републике Србије, а не Косова. Друго, Споразум не садржи решења која би бар потпомогла да се дефинише суштинска аутономија Косова и Метохије. Управо супротно - то је акт којим се обезбеђују две кључне правне ствари: 1) „папирната“ територијална аутономија Косова и Метохије из Устава замењује се локалном самоуправом за општине са већинским српским становништвом на северу Косова и Метохије и 2) укидају се последњи елементи на којима се заснива ефективна сувереност Републике Србије на територији Косова и Метохије уклањањем остатака судске власти Републике Србије и заокруживањем судског система и система одбране и безбедности Косова. Треће, Споразумом се повређују бројна начела Устава. Уставни закон о суштинској аутономији Косова и Метохије, премда закон sui generis, не може почивати на очигледним повредама тих начела. Прихватајући у потпуности наведено мишљење, које Уставни суд у Закључку није ни поменуо, додала бих да је Влада још пре две године Уставном суду поднела захтев за застајање са поступком оцене уставности и законитости тзв. Косовских уредби, али да до данас овај закон није донет, нити су Суду понуђени докази да је у току поступак припреме или доношења овог закона. Поред тога, доношење закона о суштинској аутономији Косова и Метохије из члана 182. став 2. Устава не зависи само од добре воље и поступања Владе и Народне скупштине, већ и од воље грађана Републике Србије који би такав закон морали да потврде на референдуму у складу са чланом 203. став 7. Устава.

 

V 

            Закључак у односу на који издвајам своје мишљење је донет у једном тешком и сложеном уставносудском спору. Тежина овог предмета првенствено проистиче из његовог значаја за уставноправни поредак и државни суверенитет Републике Србије. Сложеност предмета се, пре свега, односи на замагљени карактер преговора из којих је проистекао Бриселски споразум и прикривени начин његовог прихватања. У току поступка је требало разјаснити да ли су преговори вођени са представницима Привремених институција самоуправе у Приштини или представницима органа самозване државе Косово, ко су уговорне стране у Бриселском споразуму, на који начин је парафиран Споразум, да ли је Европска унија била само посредник у закључивању Споразума или једна од уговорних страна, те отклонити многе друге нејасноће везане за оспорени Споразум. Као што је закључен на атипичан начин, Бриселски споразум је у Републици Србији и прихваћен на атипичан начин - Закључком Владе који није објављен, да би Народна скупштина затим донела Одлуку о прихватању Извештаја Владе, у којем је текст Споразума, али текст Извештаја није објављен у „Службеном гласнику РС“ приликом објављивања Одлуке Народне скупштине, па је тако садржина Споразума остала недоступна јавности. Уставни суд је, међутим, могао да савлада све наведене препреке, које нису правно непремостиве, и да приступи оцени уставности Бриселског споразума. Исход таквог поступања би у овом случају, по мом мишљењу, могао бити само један – доношење Одлуке о утврђивању неуставности Бриселског споразума, зато што је овај споразум не само несагласан с Уставом, већ је њиме промењен Устав.

Уставни суд несумњиво носи велики терет одлучивања у овом уставносудском спору, јер било која донета одлука може имати далекосежне правне последице. Тако, и Закључак о ненадлежности није одлука без правних последица. Напротив.